公共支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

楊 勇 江春燕

一、公共支出績效評價(jià)定義及特點(diǎn)

公共支出績效評價(jià)是近20年來出現(xiàn)在西方國家政府公共支出管理的一項(xiàng)重要制度。所謂財(cái)政支出績效評價(jià)，是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價(jià)方法，對照統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對公共支出行為過程及其效果（包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和政治績效）進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。公共支出是以滿足社會共同需要為標(biāo)準(zhǔn)來參與社會資源配置的。按照公共財(cái)政理論，公共支出績效評價(jià)具有以下特點(diǎn)：

1.總體性。由于財(cái)政資金的劃撥過程和耗用過程涉及到社會再生產(chǎn)過程的各個方面和多個環(huán)節(jié)，既包括生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，也包括非生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域；既涉及中央和地方，也涉及部門和單位。所以對財(cái)政支出的績效進(jìn)行評價(jià)時(shí)，不能僅限于財(cái)政支出本身的直接效用，而應(yīng)從社會總體出發(fā)，進(jìn)行財(cái)政支出的社會總體效益評價(jià)。

2.多樣性。社會共同需要是多種多樣的，因此公共支出包括多個方面，如基本建設(shè)支出、行政管理支出、國防支出、科教文衛(wèi)事業(yè)支出等，公共支出效益就要從經(jīng)濟(jì)的、社會的、政治的、文化的等諸多方面表現(xiàn)出來。評價(jià)公共支出績效，就應(yīng)既考慮經(jīng)濟(jì)效益、又考慮社會效益和生態(tài)效益。

3.多層次性。社會需要存在的多層次性，決定了公共支出的多樣性，進(jìn)而形成了公共支出效益的不同層次，如財(cái)政支出綜合績效、部門支出績效、單位支出績效和財(cái)政支出項(xiàng)目績效四類。評價(jià)公共支出績效要從多角度出發(fā)，既要評價(jià)財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性，又要評價(jià)財(cái)政資金的效率性和效果性。

4.外在性。外在性是指某一經(jīng)濟(jì)活動對社會產(chǎn)生的積極或消極的影響。因此，評價(jià)財(cái)政支出的績效時(shí)，不僅要考慮各類財(cái)政分配活動的直接結(jié)果，同時(shí)還要考慮各種間接結(jié)果，考慮財(cái)政資金分配對社會再生產(chǎn)的某一方面、某一環(huán)節(jié)產(chǎn)生的影響。

二、評價(jià)指標(biāo)體原則

1.系統(tǒng)性原則。公共支出本身是一個大系統(tǒng)，一項(xiàng)財(cái)政支出涉及到的單位、人員非常多，導(dǎo)致財(cái)政支出績效評價(jià)也是一個工作量大、耗費(fèi)時(shí)間長、牽涉人員多的系統(tǒng)性工程，這就需要整個評價(jià)體系要具有系統(tǒng)性，能從整體上、全局上宏觀的反映財(cái)政支出的績效水平。

2.相關(guān)性原則。雖然公共支出績效評價(jià)體系力圖從整體上、全局上把握公共支出的績效水平，但是由于財(cái)政支出的功能分類、經(jīng)濟(jì)分類都不盡相同，不可能使用一個單一的指標(biāo)體系就囊括所有的則政支出。在整個指標(biāo)體系當(dāng)中，除了一些基礎(chǔ)性的指標(biāo)，對于不同分類的公共支出必須設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)，這就要求入選指標(biāo)必須與某類財(cái)政支出評價(jià)目的相關(guān)，而且要求其相關(guān)性盡可能地強(qiáng)，才能更好地反映該類支出的準(zhǔn)確績效。

3.客觀性原則。客觀性原則是指體系內(nèi)各指標(biāo)能夠真實(shí)客觀地反映公共支出的實(shí)際情況?？陀^性原則就要求在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的過程中除必須采用定性描述的指標(biāo)之外，盡可能的使用定量化的方法去描述指標(biāo)，目的是讓績效評價(jià)更加客觀，盡可能的減少主觀性評價(jià)。

4.科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則要求在績效評價(jià)體系的構(gòu)建過程中，不僅在宏觀上要符合大的社會背景和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而且在微觀上也要符合財(cái)政支出本身的性質(zhì)和規(guī)律，要以成熟的理論成果作為指導(dǎo)思想，將理論與實(shí)踐緊密聯(lián)系在一起，指導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展。

5.經(jīng)濟(jì)性原則。公共財(cái)政理論要求政府不能以一個經(jīng)濟(jì)人的形式存在，不能將經(jīng)濟(jì)因素放在首要考慮的位置，但經(jīng)濟(jì)性又是在績效評價(jià)體系的構(gòu)建過程中必須遵循原則。經(jīng)濟(jì)性原則要求在構(gòu)建評價(jià)體系是要考慮客觀現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，同時(shí)兼顧成本效益，在花費(fèi)較小的人力、物力和財(cái)力的情況下完成財(cái)政支績效評價(jià)體系的構(gòu)建工作。

6.重要性原則。重要性原則要求在公共支出評價(jià)眾多影響因素中，選擇最具代表性，最能反映評價(jià)要求的指標(biāo)，不宜對指標(biāo)進(jìn)行過多的無序的簡單羅列。

三、指標(biāo)體系構(gòu)建

由于公共支出的繁雜性和組織實(shí)施支出行為主體的多層次性，公共支出績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置與選取應(yīng)充分考慮到支出類型和財(cái)政資金使用管理部門的具體情況，對不同支出類型和不同使用管理部門的評價(jià)所依據(jù)的指標(biāo)體系應(yīng)有所差別。根據(jù)開展公共支出績效評價(jià)工作的主體和客體的不同，可以將公共支出績效評價(jià)工作分為以下四類，這四者是一個層層遞進(jìn)、逐級包容的關(guān)系。

1.公共支出項(xiàng)目績效評價(jià)。項(xiàng)目績效評價(jià)是指對公共支出項(xiàng)目的投資績效進(jìn)行綜合評價(jià)，是四層次評價(jià)中最基礎(chǔ)的評價(jià)，不僅僅是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算計(jì)劃目標(biāo)之間的對比，還要依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及國家各項(xiàng)法律、制度，對投資項(xiàng)目決策的科學(xué)程度以及項(xiàng)目實(shí)施過程中的正誤程度進(jìn)行嚴(yán)格評價(jià)。財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的主體通常是財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門，評價(jià)對象是財(cái)政支出項(xiàng)目的效益。

2.單位公共支出績效評價(jià)。單位績效評價(jià)是指對執(zhí)行預(yù)算的各個單位的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)之間的對比，分析計(jì)量預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中是否遵循了成本最小或總和效益最大原則。單位財(cái)政支出績效評價(jià)的主體通常是財(cái)政部門和主管部門，評價(jià)對象是主管部門所屬二級和基層預(yù)算單位的財(cái)政支出效益。單位財(cái)政支出績效評價(jià)也可以按照財(cái)政經(jīng)費(fèi)功能，劃分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、文化事業(yè)、社會保障、行政管理、公檢法司、農(nóng)口事業(yè)、其他等九大類。

3.部門公共支出績效評價(jià)。部門支出績效評價(jià)是指對政府部門和其他承擔(dān)某些公共職能的部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)之間的對比，來評價(jià)該部門年度工作業(yè)績以及部門預(yù)算編制和執(zhí)行的有效性和效率性。部門財(cái)政支出績效評價(jià)的主體通常是各級人民代表大會、政府和財(cái)政部門，評價(jià)對象是各個政府部門（使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)的一級預(yù)算單位）的財(cái)政支出效益。按照部門性質(zhì)將部門績效評價(jià)劃分為國民經(jīng)濟(jì)部門、政府行政管理部門、國防部門、社會事業(yè)部門、其他部門財(cái)政支出績效評價(jià)。

4.公共支出綜合績效評價(jià)。綜合績效評價(jià)是對一級政府或一定區(qū)域的公共支出進(jìn)行綜合評價(jià)，不僅評價(jià)公共支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，而且評價(jià)公共支出產(chǎn)生的社會效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益等。公共支出綜合績效評價(jià)的主體通常是各級人民代表大會、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財(cái)政政策研究機(jī)構(gòu)等，評價(jià)對象是公共支出的整體效益，是部門公共支出效益的綜合反映。綜合公共支出績效評價(jià)可以根據(jù)財(cái)政管理級次分為國家財(cái)政支出績效評價(jià)、中央財(cái)政支出績效評價(jià)和地方財(cái)政支出績效評價(jià)。

[1]財(cái)預(yù)[2009]76號《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》.