甘肅省普通中小學布局調整現(xiàn)狀與問題調查報告

李碩豪

（蘭州大學 教育學院，甘肅 蘭州 730000）

自1986年以來，我國中小學布局調整先后經(jīng)歷了三個階段，特別是自2001年 《國務院關于義務教育改革與發(fā)展的決定》頒布以來，各地政府加快了義務教育階段中小學布局調整的步伐，據(jù)國家教育部的統(tǒng)計，2001年全國共有小學49.3萬所，共有初中學校6.66萬所，合計55.96萬所，而經(jīng)過10年布局調整以后，到2011年，全國共有小學24.12萬所，初中學校5.41萬所 （其中職業(yè)初中54所），合計29.5354萬所，義務教育階段中小學校累計減少了264246所，減幅達52.77%，減幅最大的四川省達到78.58%。甘肅省義務教育階段中小學由2001年的17477所減少到2011年的10907所，減幅達37.59%，在全國31個省、市、自治區(qū)中居18位。為了進一步均衡發(fā)展九年義務教育，大力促進教育公平，適應由 “有學上”到“上好學”的歷史性轉變，合理配置教育資源，努力辦好人民滿意的教育，如何合理地調整普通中小學布局成為新時期我省教育改革發(fā)展中迫切需要解決的問題。為此，自2013年1月以來，蘭州大學調研組通過現(xiàn)場觀察、訪談、問卷調查、電話咨詢、數(shù)據(jù)分析等方法，對甘肅省普通中小學布局調整情況進行了初步調查，現(xiàn)將初步調查結果報告如下。

一、普通中小學布局結構調整現(xiàn)狀

1.普通中小學數(shù)量和在校生規(guī)模持續(xù)減少，教師數(shù)量略有增長

統(tǒng)計顯示，自2006年至2012年，甘肅省普通中小學數(shù)量減少6716所，減幅達35%。普通中小學減少的主要原因一是自然性消亡，由于農(nóng)村人口出生率持續(xù)下降，加之農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)村適齡兒童劇減，導致一些教學點和規(guī)模較小的學校自然消亡；二是轉移性消亡，家長為了追求優(yōu)質教育資源，將子女轉學到教學質量相對較好的學校就讀，或者一些農(nóng)民外出打工，帶走孩子或孩子出生在城市，導致一些農(nóng)村教學點和學校的學生規(guī)模難以為繼，不得不消亡；三是強制性消亡，地方政府為了提高資源利用效率，減輕財政壓力，追求縣域內義務教育均衡發(fā)展，提高教育質量，實現(xiàn)教育公平而采取行政手段，對中小學布局進行調整，撤銷一些辦學規(guī)模小的學校，將其就近合并到其它學校，導致一些學校消亡。

在普通中小學數(shù)量持續(xù)減少的同時，在校生規(guī)模也出現(xiàn)持續(xù)減小的趨勢，2012年普通中小學在校生數(shù)量比2006年減少1123801人，每年平均減少近19萬人，總降幅達22.3%。

在普通中小學數(shù)量和在校生規(guī)模雙雙減少的趨勢下，普通中小學教師的數(shù)量不僅沒有減少，反而出現(xiàn)略增態(tài)勢，如果包含2006年的23346名代課教師和兼任教師，全省2012年專任教師數(shù)量比2006年增加了136人，增幅為0.05%。如果不含代課教師和兼任教師，近6年全省教師數(shù)量增加了23482人，增幅達9.7%。生師比也從2006年的20.8∶1下降到2012年的14.7∶1。

表1 2006年和2012年甘肅省14個地州市普通中小學基本數(shù)據(jù)變化一覽表

普通中小學數(shù)量和在校生規(guī)模的持續(xù)減少并不意味著入學率的下降，相反，近6年來，普通中小學的入學率均穩(wěn)步提高。但小學保留率和初中保留率卻出現(xiàn)了不同程度的下降。

表2 2006年和2012年甘肅省中小學入學率和保留率基本數(shù)據(jù)變化一覽表

上述數(shù)據(jù)顯示:

（1）中小學數(shù)量的減少沒有導致學齡兒童入學率下降。近6年來，隨著在校生規(guī)模的持續(xù)減少，甘肅省普通中小學布局結構不得不進行調整，中小學數(shù)量出現(xiàn)持續(xù)減少的趨勢。但中小學數(shù)量的持續(xù)減少沒有導致學齡兒童入學率的降低，小學和初中入學率均比6年前有所增長。

（2）小學和初中保留率有所下降。小學和初中保留率下降說明小學生和初中生輟學率有所上升，特別是初中生保留率為90.93%，比6年前下降5.09個百分點，說明初中生輟學率較高。在訪談中得知，目前小學和初中的輟學學生主要有以下幾類:一是智力低下生；二是厭學生；三是因父母進城打工而轉入打工地學校上學，但家長不告知學校，學校也沒有追蹤尋訪，學校按照輟學生統(tǒng)計；四是由于近年來高中教育結構調整，普通高中升學率被持續(xù)人為壓低，政府引導一部分初中畢業(yè)生接受中等職業(yè)教育，這與廣大民眾和初中畢業(yè)生的意愿正好相反，中等職業(yè)教育不被人們認同，人們更愿意接受普通高中教育。當家長和學生看到升入普通高中接受教育的希望比較渺茫時，便終止初中學業(yè)而輟學；五是確有個別學齡兒童因學校撤并而出現(xiàn)上學不方便導致輟學。

（3）生師比出現(xiàn)大幅下降，教師資源利用效率下降。2012年我省普通中小學生師比為14.7∶1，而同年甘肅省高等學校生師比為19.77∶1（研究生不折合系數(shù)），普通中小學的師生比已大大低于高等院校的師生比，說明普通中小學存在較大的教師資源浪費問題。

2.普通中小學布局結構調整進展不平衡

甘肅省的中小學布局調整工作自2002年以來加快了步伐，特別是自2006年以來，各地 “堅持高中向城市集中，初中向城鎮(zhèn)集中，小學向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，教學點向行政村集中的”四個集中 “原則”，普通中小學布局調整工作取得了重要進展。但是，由于各縣經(jīng)濟發(fā)展水平、地質地貌等自然條件差距較大，地方政府對教育均衡發(fā)展認識水平有所不同，行政力量推動力度強弱不一，所以縣際中小學布局調整進展差距較大。

第一，中小學布局結構調整取得重大進展的地區(qū)。這類地區(qū)以酒泉市為代表，已經(jīng)實現(xiàn)以 “四個集中”為原則的學校梯度集中，整合農(nóng)村教育資源存量，擴大城市教育資源增量，最終實現(xiàn)高中教育全部集中到城市，初中教育集中到城鎮(zhèn)，小學教育集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦學格局，以農(nóng)村教育規(guī)?；⒓s化推動農(nóng)村教育方式現(xiàn)代化、質量均等化，從而實現(xiàn)農(nóng)村基礎教育的跨越式發(fā)展，城鄉(xiāng)學?；A設施基本實現(xiàn)均衡發(fā)展。如甘肅金塔縣布局調整的主要特征是 “三歸集、三分離、三結合”，即高中向一校歸集，初中向大片區(qū)歸集，小學向鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸集，高中與初中分離，初中與小學分離，小學與幼兒園分離；布局調整與解放農(nóng)村生產(chǎn)力結合，與社會主義新農(nóng)村建設結合，與推進城鎮(zhèn)化發(fā)展結合。金塔縣學校規(guī)模均在200人以上，所有學校普遍推行寄宿制，學校資源集中，辦學條件有較大改善，城鄉(xiāng)學校基礎設施已經(jīng)基本實現(xiàn)均衡，教育教學質量有較大提高。

表3 2012年 部分州縣區(qū)普通中小學規(guī)?，F(xiàn)狀一覽表

第二，布局調整有所進展，但在區(qū)域內很不平衡的地區(qū)。這些地區(qū)區(qū)域內學校布局情況比較復雜，一是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著學齡兒童減少，在讀學生追求優(yōu)質教育資源轉校流失，導致學校規(guī)模持續(xù)降低，地方政府順應這一趨勢，撤銷了教學點，實現(xiàn)了學校的 “四個集中”。二是地方政府在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用行政手段將布局分散，人數(shù)很少且難以為繼的學校和教學點撤并，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設一所寄宿制學校，實現(xiàn)了小學和初中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，辦學條件大大改善，資源利用效益和教育教學質量提高，如徽縣的虞關鄉(xiāng)。三是不同層次學校集中程度不一。如西峰區(qū)的高中和初中已經(jīng)實現(xiàn)了梯度集中，但只在一個鄉(xiāng)實現(xiàn)了小學集中，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的完全小學均予以保留，村村有小學，沒有集中辦學，100人以上的小學占75%。四是布局調整基本沒有進展，除一些學校自然消亡之外，基本沒有出現(xiàn)通過行政手段撤并學校的現(xiàn)象。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心學校規(guī)模較大，教學質量有保證，資源利用效率較高，但教學點規(guī)模很小，辦學成本極高，教學質量難以保證，如徽縣銀杏鄉(xiāng)、江洛鎮(zhèn)、伏家鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這里有不少20名以下學生的學校，甚至有2所只有1名學生的教學點。涼州區(qū)甚至有1所20名以下學生的高中和2所20名以下學生的初中。再如臨洮縣和徽縣均在縣域內進行了中小學布局調整，但一些區(qū)域的調整難度較大，教學點和村小保留較多，如臨洮縣20人以下的學校達178所，占學?？倲?shù)的43%；徽縣20名以下學生的學校和教學點占學校總數(shù)的30%。

第三，中小學布局基本維持現(xiàn)狀的地區(qū)。這些地區(qū)由于山大溝深，學生走讀極為不便，寄宿制學校建設嚴重滯后，民眾對撤并學校強烈反彈。特別是少數(shù)民族地區(qū)由于計劃生育政策比較寬松，學齡兒童較多，加之少數(shù)民族學生會出現(xiàn)因學校撤并而輟學的情況，地方教育行政部門擔心影響 “兩基普及率”，沒有推動集中辦學，學校仍然以分散為主。如臨夏州6年前有中小學1276所，2012年布局學校和教學點達1237所，20名以下學生的教學點還有82所，6年來只減少了39所學校，基本維持現(xiàn)狀。隴南市10名以下學生的學校有800多所。

3.家長對中小學布局調整的態(tài)度縣際差異大

對于以 “四個集中”為原則的學校梯度集中，從一開始就招來諸多懷疑乃至批判的聲音。但在已經(jīng)完成中小學布局調整的金塔縣，多數(shù)家長對此持肯定態(tài)度。統(tǒng)計顯示，61.7%的家長對農(nóng)村中小學合并持積極態(tài)度，認為不好的占27.3%。調查組成員在電話尋訪中與受訪家長交談時了解到，絕大多數(shù)家長認為學校合并比不合并要好，個別家長說剛開始合并時不太愿意，但看到合并以后的新學校辦學條件好，一些原來沒有開設的課程能開設起來也就放心了。還有個別家長在表達對合并校的態(tài)度時，有點遲疑，但最終認為合并學校有好處。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，金塔縣有27.3%的家長認為中小學合并 “不好”，應引起高度重視。但徽縣家長中，只有39.2%的家長對中小學合并持肯定態(tài)度，有38%的家長持否定態(tài)度，另有22.8%的家長回答 “不知道”。這是因為徽縣農(nóng)村中小學的辦學條件不及金塔縣，加之該縣大部分地區(qū)為山區(qū)，村民對撤并學校抵觸情緒較大，該縣通過行政手段合并的中小學較少，一些家長還沒有經(jīng)歷過中小學合并的事件，所以有60.8%的家長對中小學布局調整持否定態(tài)度或難以判斷。但在徽縣家長中，當問到 “讓您的孩子去稍遠但教學質量較好的學?！睍r，有63.3%的家長表示 “非常愿意”或 “比較愿意”；有27.9%的家長表示不愿意，有8.9%的家長表示 “無所謂”。這說明，多數(shù)家長在中小學合并問題上，主要看合并以后的教育質量如何。但少數(shù)家長對于上學是否方便比較在意。

另外，金塔縣87.5%的家長認為目前孩子上學比較方便。在訪談中得知，金塔縣中小學實行全寄宿制辦學，學生由家長接送，接送程序管理嚴密，每周五下午3點家長簽字接走孩子。低年級學生的家長可以在周三來學校探望孩子。這樣，家長與學生每周至少有2天半的團聚時間。但也有個別小學生家長認為上學太遠，最遠的在10公里以上。92.2%的家長認為上學距離雖然較遠但可以承受、剛好或不遠，但認為上學距離很遠難以承受的家長占7.8%，這雖然是少數(shù)，但仍應引起教育行政部門的高度重視。

關于中小學生上學的方式，只有7.8%的家長傾向于由家長接送孩子上學；有86%的家長傾向于學校班車接送、學生住校或學生結伴而行。有個別家長說因為接送孩子上學，無法外出打工。有11.7%的家長認為孩子上學不方便，這雖然是少數(shù)，但從普及教育視角來看不容忽視，對義務教育階段上學路途太遠的現(xiàn)象應引起高度重視并著力解決。

在電話尋訪中，個別家長在總體上肯定寄宿制小學的同時，首先最擔心孩子的安全問題。其次是生活問題，有的家長說低齡小學生生活自理能力不強，擔心老師照顧不周，以吃飯為例，學校要求學生必須在限定時間內吃完飯，吃飯較快的孩子沒有問題，但吃飯較慢的孩子往往在規(guī)定時間內吃不完飯，導致孩子吃不飽，長此以往，影響孩子的身體和智力發(fā)育。再次是學習問題，一些家長認為實行寄宿制以后，家長一周才能見孩子一面，對孩子的學習不能監(jiān)控，心里總是忐忑不安。

4.中小學布局調整對農(nóng)村基礎教育質量有積極作用

統(tǒng)計顯示，接受調查的學生家長中，74.4%的家長認為中小學布局調整大大促進或有所促進農(nóng)村基礎教育質量。只有10.1%的家長持消極態(tài)度，有15.5%的家長認為影響不大。其中，68%的金塔縣家長認為中小學布局調整大大促進或有所促進農(nóng)村基礎教育質量，84.8%的徽縣學生家長持這一看法。在隨后進行的電話尋訪中，接受尋訪的家長普遍認為并校以后對農(nóng)村基礎教育質量的提高有好處。那么，為什么已經(jīng)完成中小學布局調整的金塔縣家長對這一問題的肯定態(tài)度低于還沒有完成布局調整的徽縣家長呢？筆者在現(xiàn)場觀察中注意到，金塔縣由于早已完成中小學布局調整，大部分小學生從入學開始就在合并以后的學校上學，大部分家長沒有體驗過小學合并前后的教育質量對比，他們對學校教育質量有更高的期待，而徽縣還存在已經(jīng)合并的學校和沒有合并的學校并存的現(xiàn)象，沒有合并的村小教學基礎設施差，學校規(guī)模小，教師年齡偏大，知識老化，教學能力衰減，與已經(jīng)合并的學校相比，合并校教育質量明顯優(yōu)于未合并校，所以絕大部分家長認為中小學布局調整對農(nóng)村基礎教育質量有積極影響。

在教師方面，有68.6%的教師認為中小學布局結構調整對所在學校的教學質量明顯提高或有所提高，79.9%的徽縣教師認同這一看法，50.5%的金塔縣教師持這一看法；只有7.4%的教師認為有所下降或明顯下降，4%的徽縣教師持這一看法，12.9%的金塔縣教師持這一看法；有24%的教師認為變化不大，其中，36.6%的金塔縣教師持這一看法，10.1%的教師持這一看法。在已經(jīng)完成中小學布局調整的金塔縣教師對合并以后中小學教育質量的積極看法低于沒有完成中小學布局調整的徽縣，這主要是因為在金塔縣，合并以后建立的寄宿制學校，由于缺少生活教師，教師的相當一部分精力要投入到照顧學生的日常起居和安全中，分散了教師的精力和注意力，大大增加了教師的工作負擔，導致教師對中小學布局結構調整產(chǎn)生了懷疑的態(tài)度。

5.多數(shù)家長認為中小學布局調整沒有加重經(jīng)濟負擔

調查統(tǒng)計顯示，69.1%的家長認為中小學布局調整以后，因子女寄宿而產(chǎn)生的經(jīng)濟負擔與以前相比變化不大、有所減輕明顯減輕。71.1%的金塔縣家長有這一看法，65.9%的徽縣家長持這一看法。但仍然有30.9%的家長認為經(jīng)濟負擔有所加重，金塔縣家長中持這一認識的占28.9%，徽縣家長中持這一看法的達34.2%。調查組在訪談和電話尋訪中了解到，實行寄宿制的學校，學校免收住宿費，并且有營養(yǎng)餐補助，家長花在孩子就餐方面的費用每學期只有200多元，加之義務教育階段免收學費，孩子上學花錢較少，家長給孩子的零花錢，每周從1元到10元不等，大部分家長認為經(jīng)濟負擔不重。個別家長認為孩子上學要乘坐班車，這方面的花費比以前有所增加，但能夠負擔得起。

6.中小學布局調整沒有導致大量學生輟學

調查顯示:大多數(shù)家長認為農(nóng)村中小學布局調整并沒有導致大量學生輟學。52.2%的家長認為沒有因學校撤并而輟學的兒童。在電話隨機尋訪中，調查組人員問到有沒有因學校撤并而出現(xiàn)不上學的孩子時，所有接受尋訪的村民說沒有發(fā)現(xiàn)不上學的孩子。但統(tǒng)計顯示，有7.7%的家長認為有很多學生因學校撤并而輟學，有22.2%的家長認為有學生輟學但不多，合計起來有接近30%的家長認為有輟學現(xiàn)象。目前，在農(nóng)村中小學確實出現(xiàn)了輟學率升高的情況，輟學的原因前已述及，但因中小學撤并而出現(xiàn)的極個別學生輟學現(xiàn)象應該引起教育行政部門的高度重視。

二、普通中小學布局結構調整存在的問題

1.農(nóng)村 “麻雀學?！焙统擎?zhèn)大班額學校，制約著教育質量均衡發(fā)展

甘肅省較大規(guī)模的中小學布局調整工作已經(jīng)開展了近10年時間，中小學總數(shù)在近6年減幅達35%，但即使這樣，許多州縣市仍然存在不少20名以下學生的 “麻雀學校”。甚至還有1名學生的教學點，10名以下學生的教學點比比皆是。數(shù)量不少的農(nóng)村 “麻雀學?！闭n程開不齊，教師派不進、生源留不下，教學質量低下，增加了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的難度。

與農(nóng)村學校形成對比的是城鎮(zhèn)學校的班級規(guī)模普遍較大。伴隨城市化進程步伐的加快，城區(qū)快速擴張，城區(qū)學校的規(guī)劃和建設卻未能跟上步伐，中小學布點不足，不能適應城區(qū)發(fā)展的需要。加之教育基礎不同，城鄉(xiāng)之間、校際之間在辦學條件、師資力量、教學質量等方面還不夠均衡，優(yōu)質教育資源緊缺，家長花錢買 “品牌”，學生擇校入學，導致城鎮(zhèn)學校普遍存在大班額現(xiàn)象，如酒泉市肅州城區(qū)，目前小學平均班額59.91人，最大班額73人；初中平均59.9人，最大班額75人。慶陽市城區(qū)初中學段平均班額62人，小學學段平均班額64人。武威城區(qū)小學、初中平均班額分別為58人、62人，班額普遍超員在30%左右。張掖市城鎮(zhèn)30%的學校班額超標。武都城區(qū)小學中，進城的農(nóng)村學生占63%。城鎮(zhèn)學校大班額的存在對提高教育質量帶來了消極影響。

2.農(nóng)村進一步實施以 “四個集中”為原則的中小學梯度集中有很大難度

目前，中小學布局結構調整存在兩難困境。在沒有實現(xiàn)中小學梯度集中的地區(qū)，如果通過行政手段實現(xiàn)梯度集中存在諸多困難，首先是農(nóng)村寄宿制學校的建設和管理滯后，無法容納和管理因學校撤并而增加的學生；其次是一些家庭經(jīng)濟條件較差、家長存在生理缺陷或有其它家庭變故的家庭對村小和教學點的依賴性很大，如果冒然撤并，會導致一些兒童上學困難甚至輟學；再次是大部分村小和教學點有悠久的歷史，還有一些村小和教學點是在村干部多方努力下給村民辦的實事，如果使用行政手段撤并這些學校不僅不會得到村民和鄉(xiāng)村基層干部的支持，甚至會招致強烈抵制等。但如果維持現(xiàn)狀，又存在村小和教學點辦學成本高、教育教學質量差，無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的難題。

3.農(nóng)村寄宿制學校數(shù)量不足，現(xiàn)有寄宿制學校管理面臨諸多挑戰(zhàn)。

按照 《甘肅省教育廳關于進一步做好全省學校布局結構調整和 “十二五”期間學?；ㄒ?guī)劃的通知》，到2015年每縣城區(qū)重點建設1～3所寄宿制高中、1～2所職業(yè)學校、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地重點建設1所寄宿制初中 （中學寄宿率達到85%）；每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點建設1～2所寄宿制小學 （寄宿率達到50%）。但實際上，全省大部分地區(qū)寄宿制學校數(shù)量不足，一些地區(qū)學校集中以后，由于學校寄宿條件有限，學生只能租住民房，安全風險大。

中小學布局調整基本結束的地區(qū)，雖然實現(xiàn)了辦學的梯度集中，但隨著寄宿制學校這一全新教育機構出現(xiàn)，學生管理難度陡然加大，員工隊伍缺編少員，基礎設施亟需配套。

第一，學生管理難度陡然加大。調查顯示:49.2%的教師認為受中小學布局調整影響最大的事項是學生管理；50.9%的教師認為布局調整使學生管理工作比較困難或更加困難，有34.7%的教師認為學生管理工作較布局調整前更加容易或比較容易。

特別是在布局調整取得重大進展，基本完成中小學布局調整工作的金塔縣，72%的教師認為受中小學布局調整影響最大的事項是學生管理；高達90.3%的教師認為布局調整使學生管理工作比較困難或更加困難，只有9.7%的金塔縣教師認為學生管理工作較布局調整前更加容易或比較容易。

學生管理的難度主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是安全責任風險增大。安全風險主要指交通安全、飲食安全、取暖安全、心理安全、睡眠安全等。由于寄宿的學生是低齡化的社會群體，安全防范意識低，學校既管全面、又管全程，學校安全管理的壓力和風險明顯增加。同時，大部分地區(qū)公共交通運力不能滿足寄宿制學生回家返校的需要，家長用農(nóng)用車、摩托車接送孩子的現(xiàn)象比較普遍，存在較大的交通安全隱患。二是生活管理不堪重負。寄宿的低齡兒童生活不能自理，吃喝拉撒睡和健康狀況均要學校全程關照，寄宿生的生活質量標準不僅不能降低，而且還要逐步提高。生活服務人員的素質要求和防止流行病的發(fā)生與傳染也成為學校密切關注的事項，學校管理工作量急劇增加。三是心理健康不容忽視。越是年齡小的孩子越需要與父母親密相處，這對增加親情和兒童心理自然健康發(fā)展和健康性格的養(yǎng)成均具有十分重要的意義。低齡兒童寄宿給學校培養(yǎng)學生健康的心理和性格帶來了不小挑戰(zhàn)。

第二，人員編制不配套。寄宿制學校普遍缺少專職衛(wèi)生保健人員、生活指導教師、心理健康教師和安全保衛(wèi)人員編制，而這四類人員是寄宿制學校不可或缺的。目前在這些崗位缺編少員的情況下，所有學生管理工作均要由教師兼任或分擔，加大了教師的工作負荷，不僅影響教師的身心健康，也影響教育教學質量。

第三，學習生活設施不配套。寄宿制學校與非寄宿制學校相比，在生活服務設施方面有全新的要求，需要配套學校的住宿、取暖、餐飲、浴室、衛(wèi)生、體育、圖書館、信息化建設等設施，但這些設施目前在大部分寄宿制學校存在不配套、不達標、不規(guī)范現(xiàn)象。如有的學校住宿條件差，學生宿舍簡陋，床鋪緊張，不能滿足所有要求住宿學生的需要，1間10多平米的宿舍要住到12名學生，還有部分學校學生睡大通鋪。有的學生宿舍樓沒有上下水，沒有衛(wèi)生間，學生晚上不敢上廁所或冬季外出上廁所發(fā)生感冒生病現(xiàn)象；大部分農(nóng)村學校學生宿舍缺少取暖設施或取暖設施不安全；有的寄宿制學校學生餐廳不達標，飯菜質量也引起家長的極大關注。

第四，經(jīng)費保障政策不合理?，F(xiàn)行教育投入政策不能滿足布局調整以后寄宿制學校運轉的實際需要，與非寄宿制學校相比，寄宿制學校的水、暖、電及日常開支明顯增加，運行成本很高。據(jù)有的學校推算，寄宿制學校的運行費用比非寄宿制學校高出35%左右。而目前國家對寄宿制學校和非寄宿制學校實行統(tǒng)一標準撥付教育經(jīng)費，對寄宿制學校不太公平。

4.有較多的教師對中小學布局調整持不太積極的態(tài)度

和家長不同，在中小學布局調整已經(jīng)完成的地區(qū)，教師對布局調整的評價相對比較保守。統(tǒng)計顯示，有42%的教師認為中小學布局調整弊大于利或有弊無利，這是一個不小的比例，認為利弊兼有的教師達38.7%，認為利大于弊的教師僅有19.4%。通過訪談得知，一些教師不太認同布局調整的主要原因是中小學合并集中辦學以后，教師的工作量明顯加大。寄宿制學校沒有生活教師編制，學校又沒有經(jīng)費聘請臨時工，只能由教師承擔學生的生活管理，教師接過了家長應當承擔的責任，導致寄宿制小學的教師教學工作、生活管理和治安工作一肩挑，一些教師從早上六點開展工作，一直到晚上孩子入睡后才能休息。一些教師還要值班陪宿寄宿生，卻無法陪伴自己的孩子，教師的工作量成倍增加，但生活工資待遇卻沒有增加，嚴重影響了他們的工作積極性。

由于教師的工作負擔加重，19.4%的教師對所在單位的工作狀況持消極態(tài)度，37.6%的教師認為所在單位的工作狀況 “一般”，評價不太積極，32.3%的教師對所在單位的工作狀況評價比較積極。

另外，只有8.7%的教師認為中小學布局調整收益最大的是教師，而金塔縣只有6.5%的教師持這一看法。在金塔縣教師中，盡管有54.8%的教師認為中小學布局調整以后自己的教育教學態(tài)度比以前更加積極或比較積極，但15%的教師卻認為比較消極或更加消極，30.1%的教師認為變化不大。這說明，以梯度集中為手段的中小學布局結構調整雖然得到大部分家長的贊同，也提高了教育教學質量，但并沒有激發(fā)一部分教師的工作積極性，這是需要教育行政部門高度重視的問題。

三、新時期中小學布局結構調整的若干建議

1.順應學校自然消亡、監(jiān)控學校轉移性消亡、杜絕學校強制性消亡，因地制宜地進行農(nóng)村中小學布局結構調整。

前已述及，農(nóng)村中小學數(shù)量減少的主要原因一是自然性消亡，由于農(nóng)村人口出生率持續(xù)下降，加之農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)村適齡兒童劇減，導致一些教學點和規(guī)模較小的學校自然消亡；二是轉移性消亡，家長為了追求優(yōu)質教育資源，將子女轉學到教學質量相對較好的學校就讀，或者一些農(nóng)民外出打工，帶走孩子或孩子出生在城市，導致一些農(nóng)村教學點和學校的學生規(guī)模難以為繼，不得不消亡；三是強制性消亡，地方政府為了提高資源利用效率，減輕財政壓力，追求縣域內義務教育均衡發(fā)展，提高教育質量，實現(xiàn)教育公平而采取行政手段，對中小學布局進行調整，撤銷一些辦學規(guī)模小的學校，將其就近合并到其它學校，導致一些學校消亡。

對于瀕臨自然消亡的學校，縣級教育行政部門應按照 《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調整的意見》，嚴格履行撤并方案的制定、論證、公示、報批等程序，在確保后續(xù)兒童有學可上和原有校園校舍再利用為教育事業(yè)的前提下順應學校自然消亡。

對于瀕臨轉移性消亡的學校，教育管理部門要嚴密監(jiān)控，確保學校生存。應當看到，學校轉移性消亡，在很大程度上是由于這些學校的教師教學能力退化、師德淪喪造成的。一些地區(qū)的學校教師出現(xiàn)了農(nóng)民化、失能化趨勢，本應是鄉(xiāng)村文明導引者的鄉(xiāng)村教師，他們中的個別人不僅發(fā)揮不了這種作用，而且參與賭博、封建迷信等活動。一些教學點和學校管理松懈，教師上班不規(guī)范，這些現(xiàn)象導致一些教學點和學校在農(nóng)民心目中的地位下降，農(nóng)民把子女送入這類學校讀書很不放心，于是不得不將孩子轉移到臨近學校或城鎮(zhèn)學校。甚至在一些城鎮(zhèn)學校，教師也出現(xiàn)了工作不負責任，對自己的業(yè)務能力下降不太在乎的現(xiàn)象。按照一般常識，教師隨著年齡的增長，教學經(jīng)驗越來越豐富，知識貯備越來越多，但在農(nóng)村學校，老教師最不受學生歡迎，新入職的教師最受學生歡迎，個中原因是由于老教師知識能力老化退化，惰性大，農(nóng)民化現(xiàn)象十分嚴重。如果現(xiàn)行考核晉升制度不改變，中小學教師失能化、失德化現(xiàn)象將迅速蔓延，學校轉移性消亡不會遏止，農(nóng)村民眾子女將出現(xiàn)求學無門的現(xiàn)象。針對上述現(xiàn)象，各級教育行政部門要認識到，單純的中小學布局結構調整不一定會必然導致城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，教育均衡發(fā)展的關鍵在城鄉(xiāng)教師素質的基本均衡和持續(xù)提升。教師綜合素質的持續(xù)提升關鍵是要發(fā)揮教師專業(yè)發(fā)展的主觀能動性，由外在力量推動教師發(fā)展轉變?yōu)榻處熥陨碇鲃影l(fā)展。實現(xiàn)這一目標的手段是對教師進行考核多元化、待遇彈性化，考核包括考試和教育教學業(yè)績考核，每2年對義務教育階段教師進行一次文化知識和所授科目的統(tǒng)一考試，業(yè)績考核應由學區(qū)負責，在聽取校長、家長和學生意見的基礎上確定，教師的考試成績和教育教學業(yè)績成為其職稱晉升、工資調整的重要依據(jù)，教師待遇拉開差距，對于不能勝任教師職責的，應予調離甚至除名。只要教師有良好的師德和較好的業(yè)務水平，可有效遏止學校轉移性消亡。

關于強制性調整學校的問題，因當認識到，農(nóng)村中小學布局調整不是為調整而調整，而是實現(xiàn)縣域內教育均衡發(fā)展的一種手段。農(nóng)村中小學布局結構調整不是一個突變的過程，而是一個漸進的、長期的過程。現(xiàn)階段農(nóng)村中小學布局調整是農(nóng)村稅費改革的一種自然選擇，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然結果，是農(nóng)村生源減少的客觀要求，也是農(nóng)村人口大規(guī)模流動和廣大農(nóng)民及其子女追求優(yōu)質教育資源的必然反映。作為二元社會的中國，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡是一個突出的教育問題，但長期以來，農(nóng)村過于分散的辦學模式無法使政府均衡地進行資源配置。在促進教育公平這一政策大背景下，通過中小學布局結構調整，合理配置好公共教育資源，調整和撤消一批生源枯竭，辦學條件差，教育質量低的學校，實現(xiàn)區(qū)域內城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展就成為地方政府的追求。

目前要杜絕盲目撤并農(nóng)村義務教育學校的行為，但因地制宜地進行農(nóng)村中小學布局調整，實現(xiàn)縣域內教育均衡發(fā)展的目標不應改變。要以學齡兒童就近 “有學上”、“上好學”為出發(fā)點，科學、公正、客觀地看待中小學布局結構調整問題，不走極端，不順風向。

2.培養(yǎng)全科教師、推廣復式教學；實行星系管理、統(tǒng)籌教育資源；配置數(shù)字資源，提高經(jīng)費標準。辦好村小和教學點，克服城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的難點。

在國外，農(nóng)村教學點和村小也是普遍存在的一種特殊辦學形式，聯(lián)合國教科文組織有關專家曾對其有過積極評價。數(shù)量龐大的農(nóng)村教學點和村小也是甘肅省義務教育均衡發(fā)展的難點和主要障礙。目前須借鑒成功經(jīng)驗，創(chuàng)新管理模式，采取有效措施促進村小和教學點健康發(fā)展。

首先，培養(yǎng)全科教師，推廣復式教學，適應村小和教學點班級規(guī)模小、學校規(guī)模小的現(xiàn)實。目前，甘肅省由師范?？茖W校改建的幾所新建本科院校均設置小學教育本科專業(yè)，該專業(yè)是培養(yǎng)小學全科教師的最佳平臺。甘肅省教育行政部門應組織這些新建本科院校就小學教育本科專業(yè)建設問題進行研討，引導相關專業(yè)點面向農(nóng)村村小和教學點培養(yǎng)能承擔所有課程的全科教師。由師范專科學校改建的新建本科院校的其它專業(yè)也應適應農(nóng)村教育現(xiàn)狀，培養(yǎng)至少能夠承擔小學2門課程的教師。

在農(nóng)村教學點實行多樣化復式教學，積極推廣復式教學的理論與方法。復式教學并不是落后的象征，“是世界各國大多數(shù)小規(guī)模學校實行的一種教學組織形式，它既能節(jié)省教師資源，也能促進教育教學質量提高。復式教學的靈活性適應了小規(guī)模學校的辦學特點，是促進小規(guī)模學校長足發(fā)展的重要手段。”［1］

其次，實行星系管理，統(tǒng)籌教育資源。星系管理是指將區(qū)域內臨近的一定數(shù)量的學校，以中心小學為中心，組成類似太陽系一樣的區(qū)域學校聯(lián)盟，在這個聯(lián)盟內部，中心小學是行政管理、教學的核心，分散布局在中心小學周圍的教學點是衛(wèi)星學校。中心小學和衛(wèi)星學校共享教育教學資源。一個區(qū)域學校聯(lián)盟組建一套領導班子，針對教學點疏于管理的現(xiàn)狀，由中心校統(tǒng)一管理教學點，當?shù)卮逦瘯蛳嚓P學生家長組成的委員會，受中心校委托負責對教師進行日常考勤。聯(lián)盟內部建立師資交流機制，組織巡回教學，教師跨校教學，開展連片教研。在聯(lián)盟內部流動上課的教師應給予交通補助，在工資待遇和職稱晉升上有特殊政策；建立聯(lián)盟內部學生比學機制，制定聯(lián)盟內部學生評價標準，定期組織聯(lián)盟內優(yōu)秀學生評選和優(yōu)秀學生互訪。舉辦區(qū)域內富有特色的教育活動，如在區(qū)域內學校輪流舉辦運動會，文化節(jié)等。在聯(lián)盟內部還可嘗試學生定時走讀。村小和教學點的學生平時在自己學校里上課，而在師資力量較為薄弱的科目上，則按照排定的課表到中心學?；蚪逃Y源較好的學校上課，一周一次或二次。這樣，既能保證優(yōu)質教育教學資源的共享，又避免了因撤并學校而帶來的一系列問題。

再次，配置數(shù)字資源，提高經(jīng)費標準?！秶鴦赵恨k公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調整的意見》中也提出加快推進農(nóng)村教育信息化建設，為村小學的教學點配置數(shù)字化優(yōu)質課程教學資源。可以嘗試建設教學資源流動車，把一些實驗、影像等教學資源通過資源車送教入校。提高村小和教學點的生均公用經(jīng)費標準，對學生規(guī)模不足100人的村小和教學點按照100人核定公用經(jīng)費。

3.保留村小和教學點、增加村小和教學點的教師編制，控制農(nóng)村寄宿制小學。

甘肅省地域寬廣，地質地貌和氣候水文等自然條件差異較大，且全省大部分地區(qū)以山地為主，由于受經(jīng)濟發(fā)展水平制約，交通路網(wǎng)建設比較落后。因此，村小和教學點的保留和恢復具有十分重要的意義。目前，有必要進行撤點并校效益 “回頭看”，對已經(jīng)完成撤點并校的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實施效益評估，以檢驗布局調整是否合理，撤點并校是否需要調整，從而使撤點并校更加切合農(nóng)村教育發(fā)展實際，充分保障受教育者的權益。應落實 《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調整的意見》，做到“農(nóng)村小學1～3年級學生原則上不寄宿，就近走讀上學；小學高年級學生以走讀為主，確有需要的可以寄宿；初中學生根據(jù)實際可以走讀或寄宿?！?/p>

應增加農(nóng)村教學點和村小的教師編制，這是保證村小和教學點教育質量的前提條件。如果村小和教學點的教育質量能夠得到保證，農(nóng)村學生擇校比例將減小，學校轉移性消亡將會大幅減少，寄宿制小學存在的必要性將降低。寄宿制小學是一種全新的教育機構，管理難度很大，且辦學成本較高。綜合辦學成本和管理難度，辦寄宿制小學還不如增加村小和教學點的教師編制。所以，農(nóng)村應控制寄宿制小學。當然，由于農(nóng)村人口自然出生率的下降和外出務工人員的持續(xù)存在，學校自然性消亡仍會繼續(xù)，加之目前各地存在數(shù)量眾多的10名以下學生的學校，學校撤并的客觀因素仍然存在。因此，要科學合理地規(guī)劃建設好農(nóng)村寄宿制學校，撤并學校必須在建設好服務半徑內的寄宿制學校為前提，建好一所寄宿制學校，撤并一批村小和教學點，堅決杜絕在沒有建設好服務半徑內的寄宿制學校的前提下，盲目撤并學校。

4.擴展城鎮(zhèn)優(yōu)質教育資源，促進縣域內教育與經(jīng)濟雙贏。

城鎮(zhèn)化已是大勢所趨，教育是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎和先導。從全國來看，未來10余年，每年將有2000萬農(nóng)民工涌入城市。目前，我國義務教育階段學生總人數(shù)為1.5億人，城鎮(zhèn)學生有2500萬人。目前只有10%的農(nóng)村孩子在城鎮(zhèn)上學，就已經(jīng)讓城鎮(zhèn)不堪重負，難以接納了。政府要改變過去城鎮(zhèn)化注重建大廣場、寬馬路的傾向，而要把注意力轉移到擴展城鎮(zhèn)教育資源，增加優(yōu)質教育資源等民生領域。優(yōu)質教育資源帶來的人口集聚效應，遠遠高于并快于由產(chǎn)業(yè)集聚帶來的人口集聚效應。優(yōu)質教育吸引了農(nóng)村學生進城就讀，絕大多數(shù)家庭成員被帶動在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活、消費，形成了以教育為核心的小產(chǎn)業(yè)鏈，教育促進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)穩(wěn)定轉移，成為拉動經(jīng)濟最有力、最環(huán)保的 “綠色引擎”。

目前，甘肅省縣鎮(zhèn)學校已經(jīng)出現(xiàn)了教育資源緊張和短缺現(xiàn)象。為應對大批農(nóng)民進城居住，應抓緊規(guī)劃并實施縣城和歷史文化名鎮(zhèn)學校的擴容改造、功能提升和新學校建設工作，否則，超大班額和超大規(guī)模的城區(qū)學校不僅會導致教育教學質量的降低，也會拖國家城鎮(zhèn)化乃至縣域經(jīng)濟發(fā)展的后腿。

［1］趙丹，范先佐.促進機會均等與全納教育:農(nóng)村教學點的未來走向及發(fā)展策略［J］.現(xiàn)代教育管理，2013，（1）:22－25