跨界水污染的治理邏輯

■周海煒 周申蓓

跨界水污染治理需要一個(gè)集權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)配置水污染在上下游地區(qū)的投入和收益，更需要建立一個(gè)具有公民社會(huì)支撐的水污染法律控制體系，以及一套完善的水污染防治的市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制。

【案例】

河南省相關(guān)方面支付的400萬(wàn)元賠償費(fèi)，給了年初地跨皖豫兩省的重大水污染事件一個(gè)說(shuō)法。

2013年年初，河南惠濟(jì)河?xùn)|孫營(yíng)閘開閘排水，大量氨氮嚴(yán)重超標(biāo)的污染水體從河南省下泄，導(dǎo)致東孫營(yíng)閘水位快速上升，超過(guò)正?？刂扑弧０不諟u河亳州境內(nèi)水質(zhì)由此污染加重，大批網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡，淮河干流蚌埠市區(qū)及懷遠(yuǎn)縣城飲用水安全受到威脅。

我國(guó)是一個(gè)流域社會(huì)，跨界水事糾紛由來(lái)已久。時(shí)至今日，我國(guó)的跨界水事糾紛已經(jīng)從簡(jiǎn)單的水資源爭(zhēng)奪、洪水防御中的利害沖突轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)潔凈水資源爭(zhēng)奪的沖突。

【剖析】

突發(fā)背后的常態(tài)

伴隨著30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)各個(gè)流域的水體承受著越來(lái)越沉重的生態(tài)和環(huán)境壓力，跨界水污染問(wèn)題成為最典型的水資源沖突問(wèn)題。

在水資源日益稀缺的當(dāng)今社會(huì)，不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的人們聚焦于潔凈水資源的爭(zhēng)奪，同時(shí)想方設(shè)法將污水排放到其它區(qū)域，如排向其它行政區(qū)域、產(chǎn)業(yè)或海洋。在此情形下，跨界水污染事件作為一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，影響著不同行政區(qū)域間各個(gè)利益相關(guān)者的切身利益和生存質(zhì)量。

近年來(lái)跨界水污染事件層出不窮，諸如長(zhǎng)江、黃河、海河、松花江、太湖、珠江等流域,均有不同程度的跨界水污染問(wèn)題發(fā)生。

大部分跨界水污染事件從表面上看，是一個(gè)突發(fā)性應(yīng)急事件，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為我國(guó)水資源沖突管理中的一個(gè)常態(tài)問(wèn)題。這一方面是因?yàn)榫哂凶匀涣鲃?dòng)性的水資源管理面臨行政區(qū)域間管理沖突的問(wèn)題，另一方面則是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展導(dǎo)致各種主體對(duì)潔凈水資源長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)性開發(fā)所致的困境。

跨界水污染治理是一種極為特殊的公共品，它和洪水治理有著本質(zhì)的區(qū)別。洪水治理過(guò)程中最直接的措施是建造防洪工程，而大型工程措施的有效提供者是政府。水污染及其治理是一個(gè)廣泛而分散的過(guò)程，即人人都是水污染及其治理的行為者。因此，從廣義的角度看，水污染本身就是一個(gè)跨界管理問(wèn)題，它或是跨行政區(qū)域界限，或是跨行業(yè)界限，或是跨社區(qū)或企業(yè)的界限。由于水污染本身在水資源消費(fèi)過(guò)程中就必然產(chǎn)生，而這種污染過(guò)程大多難以進(jìn)行低成本測(cè)量和監(jiān)控。因此，僅僅依靠自上而下的政府行政強(qiáng)制力量，無(wú)法有效解決工業(yè)社會(huì)以后加快惡化的跨界水污染問(wèn)題。

在經(jīng)過(guò)各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索后，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到除行政解決方案之外的跨界水污染治理之路，諸如立法、司法和執(zhí)法等法律機(jī)制，水污染排污權(quán)及其交易機(jī)制、公眾參與和自組織治理機(jī)制、協(xié)商治理機(jī)制、稅費(fèi)強(qiáng)制或激勵(lì)機(jī)制等治理路徑。這些方法可以結(jié)合不同水污染的實(shí)際情況進(jìn)行應(yīng)用，但實(shí)踐證明，所有路徑的有效程度極大地依賴于制度和文化的適應(yīng)性。

【路徑】

制度和文化的支撐

如何解決行政區(qū)域間或不同利益相關(guān)者間的跨界水污染問(wèn)題，是一個(gè)涉及復(fù)雜的文化、政治和經(jīng)濟(jì)因素影響的因時(shí)因地的決策過(guò)程。盡管從技術(shù)和方法層面進(jìn)行水污染治理的有效性大多可簡(jiǎn)單予以厘定，但制度的改變和文化的變遷卻是十分艱難和漫長(zhǎng)的。由于水污染及其治理是一種極其分散和難以控制或監(jiān)測(cè)的行為，它就更加需要制度和文化的支撐。

從政策形成的角度看，水污染治理制度的改變和文化的變遷，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的計(jì)劃和實(shí)施過(guò)程，而是需要水污染事件的沖擊去形成一個(gè)有效的政策窗口，此時(shí)，立法和行政部門能否敏銳地抓住這個(gè)政策窗口將至關(guān)重要。在人們對(duì)水污染有痛苦體驗(yàn)之際，利用政策和制度去規(guī)范和引導(dǎo)公眾的行為，讓公眾有渠道、有動(dòng)力去參與水污染治理，從而改變文化和制度。

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)，讓歷史上享有盛譽(yù)的江南水鄉(xiāng)陷入了無(wú)水可用的尷尬境地，深深地刺激了普通市民和當(dāng)政者的神經(jīng)。太湖藍(lán)藻的爆發(fā)，極大地促進(jìn)了太湖二省一市的合作治理進(jìn)程，提高了太湖水污染的效率。

相比之下，淮河流域的跨界水污染事件也多次爆發(fā)，但至今不能從制度上真正形成有效的防治機(jī)制。原因之一在于，政府機(jī)構(gòu)并沒(méi)有抓住每次淮河流域的跨界水污染事件帶來(lái)的政策窗口，從而有效地形成合適的跨界水污染防治制度。換句話說(shuō)，淮河流域的公民意識(shí)可能尚不足以鞭策當(dāng)?shù)卣ププ≌叽翱谶M(jìn)行制度改進(jìn)。

具體到跨行政界水資源污染治理的組織和協(xié)調(diào)問(wèn)題，大多數(shù)研究均要考慮兩個(gè)或若干個(gè)政府間的利益博弈問(wèn)題。對(duì)于同一主體政權(quán)下的多個(gè)地方政府間的水污染合作治理，解決的理論思路看上去比較簡(jiǎn)單和傳統(tǒng)，采用具有集權(quán)色彩的合作治理方式，仍然是中外河流治理的有效經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)踐中，人們發(fā)現(xiàn)這種解決思路不能如同洪水防治那樣有效。人們可以看到包括淮河在內(nèi)的流域防洪效率正在和經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐相適應(yīng)，而污染防治的進(jìn)度卻和經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的差距越來(lái)越大。

導(dǎo)致這種結(jié)果有其自然因素，即洪水一般給沿線政府帶來(lái)的都是災(zāi)害，而水污染形成和治理過(guò)程對(duì)沿河上下游政府卻利害有別，這種利害差別困擾著不同地區(qū)間對(duì)水污染治理的政治和經(jīng)濟(jì)成本與收益的協(xié)調(diào)配置。

同時(shí)，下列因素將使得集權(quán)協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

政治因素在于，地方政府官員的升遷主要是考核短期的GDP而不是長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展，更無(wú)論官員所在地的水污染給下游地區(qū)造成的危害。經(jīng)濟(jì)因素在于，我國(guó)沒(méi)有形成有效的水污染補(bǔ)償機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)上下游地區(qū)的利益分配，從而抑制上游水污染量的排放。法律因素在于，我國(guó)沒(méi)有形成水污染損害舉證責(zé)任倒置的法律依據(jù)，也沒(méi)有形成NGO或公民環(huán)境訴訟制度，去限制政府或企業(yè)的不當(dāng)行為。行政因素在于，各地對(duì)水污染排放沒(méi)有完整的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，且真正具有行動(dòng)力的地方政府沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)力和機(jī)制。因此，即使有諸如淮河流域管理機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)院相關(guān)部委等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也無(wú)法從制度上有效預(yù)防跨界水污染問(wèn)題的多次爆發(fā)。

跨界水污染問(wèn)題的預(yù)防和解決之道，絕不僅僅是地方政府間公共事務(wù)的談判。解決跨界水污染問(wèn)題的關(guān)鍵，在于賦予水污染及其治理的行為者——公眾參與治理的各種權(quán)力和途徑，由此才能真正提高跨界水污染治理的效率。

長(zhǎng)期將治理責(zé)任、權(quán)利、渠道和治理資源壟斷在政府手中，不僅導(dǎo)致公民參與水污染治理責(zé)任的缺失，而且會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致政府公信力的喪失，并導(dǎo)致地方各級(jí)政府間推卸責(zé)任，也無(wú)益于整個(gè)社會(huì)水污染治理制度和文化的進(jìn)步，從而使得水污染問(wèn)題日益惡化。因此，有效解決跨界水污染問(wèn)題，必然需要公民參與的支撐。

解決跨界水污染問(wèn)題的關(guān)鍵，在于賦予水污染及其治理的行為者——公眾參與治理的各種權(quán)力和途徑。

此外，從跨界水污染治理的手段看，控制污染源及其排放量是最基本的目標(biāo)，生態(tài)或經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償措施只能是暫時(shí)的治理手段。應(yīng)從科學(xué)機(jī)理上認(rèn)識(shí)到，所有這種反饋式的自然或生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，均只能降低污染的危害程度，而不能真正有效地從源頭控制污染量的排放。

對(duì)于我國(guó)的跨界水污染治理問(wèn)題，過(guò)分強(qiáng)調(diào)水污染權(quán)交易機(jī)制、水生態(tài)修復(fù)或補(bǔ)償機(jī)制等自然或生態(tài)補(bǔ)償類機(jī)制，將水污染治理作為社會(huì)的一種新興經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，可能推動(dòng)資本利益集團(tuán)和政府尋租單位相互勾結(jié)，不利于地方政府增強(qiáng)對(duì)污染源的控制力度。

同時(shí)，政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，采用市場(chǎng)手段提供水污染治理公共品，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看仍然是由納稅人去承擔(dān)相應(yīng)所有成本。一旦地方政府總是試圖逃脫污染治理的政治和經(jīng)濟(jì)投入責(zé)任，把當(dāng)期治污成本轉(zhuǎn)嫁到遠(yuǎn)期政府，就不會(huì)形成有效的成本壓力去促進(jìn)其加大環(huán)境保護(hù)力度，并對(duì)國(guó)家未來(lái)的水環(huán)境埋下重大隱患。

總體而言，跨界水污染治理需要一個(gè)集權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)配置水污染在上下游地區(qū)的投入和收益，更需要建立一個(gè)具有公民社會(huì)支撐的立法、司法和執(zhí)法的水污染法律控制體系，以及一套完善的水污染防治市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)善于掌握跨界水污染治理的政策窗口，從水污染治理的理念、行動(dòng)和文化的角度盡快完善相關(guān)政策、法律和制度，及時(shí)解決跨界水污染治理中的監(jiān)管、投入和懲戒問(wèn)題。