美國(guó)房產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)與啟示

文/張克 清華大學(xué)博士

美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅是地方政府的主要自有財(cái)源，在美國(guó)歷史上甚至一度占到美國(guó)地方政府收入的絕大部分。財(cái)產(chǎn)稅中的不動(dòng)產(chǎn)稅也就是我們所說(shuō)的在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅，以其收入與支出、稅負(fù)與公共服務(wù)對(duì)應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)展現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的改革，已發(fā)展成為美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅中最為核心的部分。值此中國(guó)房產(chǎn)稅即將全面推行之際，探究美國(guó)百年房產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以資借鑒，對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控與民生保障工程的完善有著重要的意義。

“以支定收”確定稅率

與很多國(guó)家不同，美國(guó)大多數(shù)地方政府的房產(chǎn)稅率并不是由法律規(guī)定的一個(gè)固定稅率，而是根據(jù)地方年度支出總需求倒算出來(lái)的。其根本原因是美國(guó)“以支定收”的財(cái)政管理制度，具體而言就是根據(jù)議會(huì)確定的每年需要政府提供的公共服務(wù)數(shù)量，在此基礎(chǔ)上確定支出數(shù)額，然后按照掌握的稅基評(píng)估情況，倒推出適用稅率。

房產(chǎn)稅的稅負(fù)主要取決于法定稅率，法定稅率一般在地方政府常規(guī)預(yù)算程序中確立，每年通過(guò)一次。地方政府會(huì)對(duì)其管理區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)，確定應(yīng)納稅財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，并把這些財(cái)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值匯總，減去財(cái)產(chǎn)稅收減免數(shù)額后，就是應(yīng)納稅財(cái)產(chǎn)的總價(jià)值。地方政府再確定其下一財(cái)政年度的預(yù)算總額，以及除了不動(dòng)產(chǎn)稅以外的其他收入總額，兩者的差額就是政府要征收的財(cái)產(chǎn)稅總額。

財(cái)產(chǎn)稅之所以是最后才確定的稅收收入，是因?yàn)槠渲饕耐断蚴禽爡^(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，例如市政、消防、園林、教育等均等化的公共物品。從理論上講，一個(gè)區(qū)域財(cái)產(chǎn)稅征收的多與少是由本轄區(qū)納稅人決定的，如果納稅人認(rèn)為不需要更多的公共服務(wù)，則可以通過(guò)該選區(qū)民意代表提出削減某些預(yù)算的提案，進(jìn)而少交財(cái)產(chǎn)稅；如果納稅人認(rèn)為地方政府應(yīng)該提供更多的公共服務(wù)，那么他也會(huì)心甘情愿地多繳稅。這樣“以支定收”的財(cái)政制度可以使得納稅人權(quán)利意識(shí)彰顯，通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的控制。由于稅收來(lái)自于每個(gè)公眾自身的收入，使得公眾有更大的激情去參與行政事務(wù)，提升公眾參與地方治理的程度。

利用GIS進(jìn)行房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估

美國(guó)房產(chǎn)稅稅基的確定依賴于獨(dú)立于征管機(jī)構(gòu)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，一般3-5年對(duì)各類財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估后得出公平市場(chǎng)價(jià)格，再將公平市場(chǎng)價(jià)格乘以估價(jià)折價(jià)比率得到稅務(wù)部門的征稅依據(jù)。

地理信息系統(tǒng)（GIS）已經(jīng)成為美國(guó)社會(huì)中政府實(shí)施公共治理的主要工具，在房產(chǎn)稅征收管理中得到廣泛應(yīng)用。GIS作為一種稅基評(píng)估的輔助工具，發(fā)揮著舉足輕重的作用。以美國(guó)伊利諾伊州為例，該州政府使用的地理信息系統(tǒng)涵蓋全州2800個(gè)征稅圖，近200萬(wàn)財(cái)產(chǎn)稅納稅人的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)在稅圖上都可以查詢。

房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)GIS和價(jià)格計(jì)算法評(píng)出每塊地塊的房產(chǎn)價(jià)值后，要向納稅人發(fā)出通知，告知其房產(chǎn)的納稅價(jià)值，若納稅人有爭(zhēng)議，可以向做出評(píng)估房地產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估機(jī)構(gòu)提出上訴，也可以向機(jī)構(gòu)上級(jí)提出上訴；若仍無(wú)法解決爭(zhēng)議則可以向法院提出訴訟，評(píng)稅官要根據(jù)仲裁或法院的判決結(jié)果修改或維持房產(chǎn)的計(jì)稅價(jià)值。

稅收抗?fàn)幹亟ǖ胤秸戏ㄐ?/h2>

美國(guó)房產(chǎn)稅制度經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的歷史變遷，財(cái)產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重逐步降低的結(jié)構(gòu)性變化也產(chǎn)生了一系列政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)重視其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)的地方政府財(cái)政體制改革和公共治理提供參考。

曾任布什總統(tǒng)幕僚的肯尼思貝爾認(rèn)為，“現(xiàn)代美國(guó)是在1978年成型的，那一年的思想是現(xiàn)代美國(guó)的開端”。那些年，對(duì)美國(guó)地方政治影響最大的是70年代的一系列稅收抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)繁榮的到來(lái)，房地產(chǎn)價(jià)值一路飆升，家庭不動(dòng)產(chǎn)稅基也隨之猛增，因此人們繳納的財(cái)產(chǎn)稅也增加，導(dǎo)致稅負(fù)沉重。民眾的不滿情緒在民意測(cè)驗(yàn)中非常強(qiáng)烈，認(rèn)為房產(chǎn)稅稅負(fù)過(guò)高，指其為最壞的稅種。政治家在地方政治運(yùn)作中，利用了民眾的不滿情緒進(jìn)行政治博弈，試圖去改變地方治理的合法性基礎(chǔ)，在此過(guò)程中以加州13號(hào)提案與馬薩諸塞州“二又二分之一”提案最為著名。

加州的13號(hào)提案要求將所有財(cái)產(chǎn)按照其實(shí)際價(jià)值1%的統(tǒng)一稅費(fèi)進(jìn)行征收，除非按程序重新動(dòng)議、表決，否則不能增加新的稅收。這被認(rèn)為是美國(guó)保守主義的開端。加州的商人組織、工會(huì)組織、民權(quán)團(tuán)體和政府部門雇員強(qiáng)烈反對(duì)此項(xiàng)提案，但與保守黨人士賈維斯等動(dòng)員起來(lái)的反對(duì)派相比處于劣勢(shì)。13號(hào)提案中的很多內(nèi)容其實(shí)對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)并不是很遙遠(yuǎn)：一，限制財(cái)產(chǎn)稅收為現(xiàn)價(jià)的1%；二，將房產(chǎn)價(jià)格調(diào)整限制為每年不超過(guò)2%，限制通脹帶來(lái)的稅基增長(zhǎng)；三，禁止對(duì)房地產(chǎn)交易征稅。

與此類似的還有馬薩諸塞州的“二又二分之一”提案，其重要內(nèi)容是限制本州各自治市的不動(dòng)產(chǎn)稅收增長(zhǎng)。所謂“二又二分之一”是指作為提案主要內(nèi)容，即對(duì)財(cái)產(chǎn)稅實(shí)際總體稅率，以及作為稅基的房地產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)，都限制為2.5%。這些限制措施帶來(lái)的影響是較為直接的，各自治市來(lái)源于財(cái)產(chǎn)稅的財(cái)政收入將會(huì)面臨日益下降的局面。因?yàn)閺?980年以來(lái)，美國(guó)各地的年通貨膨脹率一直就高于2.5%，這就意味著地方政府的真實(shí)稅率彈性實(shí)際上是負(fù)數(shù)，財(cái)產(chǎn)稅收入一直處于下降的趨勢(shì)。

在民意驅(qū)使和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)雙重作用下，越來(lái)越多的地方議會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)稅進(jìn)行了限制，一些州將自有住房的納稅人排除在外。為取悅選民獲得支持，進(jìn)一步的稅收政策將中低收入人群、老年人、殘障人士作為受益對(duì)象。

這類“斷路政策”旨在減輕老年人和低收入家庭稅收負(fù)擔(dān)，根據(jù)人們的收入水平來(lái)確定財(cái)產(chǎn)稅稅收補(bǔ)助。房屋所有者的收入與其稅收負(fù)擔(dān)能力的變動(dòng)趨勢(shì)并不完全一致，例如退休公民的房地產(chǎn)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)改善等原因價(jià)值持續(xù)上漲，其所面臨的財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)也相應(yīng)提高。而退休人士的支付能力卻是不斷降低的，愈加高昂的房產(chǎn)稅對(duì)他們來(lái)說(shuō)是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，這時(shí)房產(chǎn)稅的減免政策就越來(lái)越多地出現(xiàn)。

財(cái)產(chǎn)稅財(cái)源的減少使得美國(guó)地方政府更多地依賴收費(fèi)、使用者付費(fèi)和工商稅收去籌集財(cái)政收入，政府合法性的內(nèi)涵和模式產(chǎn)生了巨大變革。美國(guó)人逐漸意識(shí)到，地方政府是由抗稅者建立的，政治家是公仆，不是主人。地方政府治理的合理性，前所未有地在稅收抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)中，在代表各種利益的政治博弈中，得以重建。

但值得警惕的是，隨著房產(chǎn)稅收入的減少，地方對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的依賴性減弱，收費(fèi)、地方債券、營(yíng)業(yè)性收入甚至是衍生金融產(chǎn)品收益等波動(dòng)性較大的財(cái)政收入逐年增加，使得美國(guó)地方財(cái)政收入經(jīng)常處于不穩(wěn)定狀態(tài)。同時(shí)，美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅萎縮的趨勢(shì)，逐漸影響著美國(guó)地方政府管理體制的變遷，使得效率標(biāo)準(zhǔn)成為地方政府治理的首要目標(biāo)，許多地方政府施行市政經(jīng)理制，企業(yè)化傾向明顯，而更為重要的公平、平等和正義等價(jià)值則被忽略。

對(duì)中國(guó)房產(chǎn)稅擴(kuò)圍的啟示

第一，重視核定稅收減免。個(gè)體的負(fù)擔(dān)能力與房屋價(jià)值并不總是向一個(gè)方向波動(dòng)，尤其是在我國(guó)個(gè)人收入差距加大的情形下更是如此。完善稅收減免制度不僅是出于稅收公平的要求，更是提高公眾認(rèn)可度的好方法，尤其要考慮缺乏收入來(lái)源的貧困階層、退休和失業(yè)群體。

第二，加強(qiáng)稅基評(píng)估管理。稅基評(píng)估是世界各國(guó)房產(chǎn)稅征管中最容易受到爭(zhēng)議的部分，同時(shí)也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的觸發(fā)點(diǎn)之一。稅率相對(duì)固定，應(yīng)納稅額的多少主要取決于稅基，而稅基是由人主觀評(píng)定的，存在著巨大的尋租空間。應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立于征稅機(jī)關(guān)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，培育社會(huì)力量參與稅收治理活動(dòng)，甚至可以考慮由居民或代議機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生。

第三，提高公眾參與程度。美國(guó)房產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示我們，房產(chǎn)稅與地方治理合法性密切關(guān)聯(lián)，只有使得更多的納稅人認(rèn)可、同意房產(chǎn)稅并以此行使自己的政治參與權(quán)利，才能有效地避免稅收抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)誘發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。進(jìn)而以房產(chǎn)稅的全面開征為契機(jī)，改變傳統(tǒng)零和博弈的征納關(guān)系模式，由政府壟斷治稅走向稅權(quán)公共治理之道，以社會(huì)公共福利為政策目標(biāo)，強(qiáng)化稅權(quán)治理的公共參與，建立信任與信息共享，堅(jiān)持稅收法定主義。