政府介入社區(qū)物業(yè)管理的路徑選擇
——以和諧社區(qū)治理中政府職能“正位”為視角

劉 媛

政府介入社區(qū)物業(yè)管理的路徑選擇
——以和諧社區(qū)治理中政府職能“正位”為視角

劉 媛

社區(qū)物業(yè)管理作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品是構(gòu)建我國和諧社區(qū)的重要一環(huán)，一定程度上需要政府介入。從和諧社區(qū)治理的角度看，在政府介入社區(qū)物業(yè)管理的途徑選擇中，物業(yè)管理市場建設(shè)是和諧社區(qū)治理的基礎(chǔ)，業(yè)主自治和物業(yè)主體互動(dòng)機(jī)制是和諧社區(qū)治理的關(guān)鍵，政府承擔(dān)社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)、統(tǒng)籌物業(yè)管理和社區(qū)發(fā)展是和諧社區(qū)治理的保證。因此，在社區(qū)治理的過程中，需要著力研究政府介入社區(qū)物業(yè)管理的手段和方式?；趯ξ飿I(yè)管理和政府職能發(fā)揮現(xiàn)狀的分析，筆者從和諧社區(qū)治理的角度，從物業(yè)管理市場的建設(shè)、社區(qū)自治、社區(qū)公共服務(wù)等方面入手，提出了政府有限介入社區(qū)物業(yè)管理的對策建言。

社區(qū)物業(yè)管理；政府職能；有限介入

劉 媛，武漢大學(xué)政治與行政管理學(xué)院博士生，中南大學(xué)政治與行政管理學(xué)院講師。（湖北武漢 430072）

物業(yè)管理屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是構(gòu)建我國和諧社區(qū)的關(guān)鍵一環(huán)，其社會(huì)性功能要求發(fā)揮政府職能，然而物業(yè)管理的市場化趨勢同時(shí)又要求政府不能過度介入?；诋?dāng)今城市社區(qū)模式的多樣性和復(fù)雜性，我國物業(yè)管理在操作上存在著諸多問題，在此種情況下，政府以何種角色憑借何種手段介入物業(yè)管理顯得尤為重要。本文以政府在和諧社區(qū)治理中的“正位”為視角，在分析物業(yè)管理和政府職能發(fā)揮現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從物業(yè)管理市場的建設(shè)、社區(qū)自治、社區(qū)公共服務(wù)等三方面入手，提出了政府有限介入社區(qū)物業(yè)管理的三條建議。

一、問題的提出

改革開放以來，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化與社會(huì)變遷成為時(shí)代主線，以社區(qū)為對象的社區(qū)治理活動(dòng)逐步進(jìn)入公眾視野并成為地方政治和社會(huì)生活的重大議題。社區(qū)治理的目的在于達(dá)成以公民為中心，面向公民需要的、積極回應(yīng)外部環(huán)境變化的、促使地方發(fā)展具有活力的新型社會(huì)與公共服務(wù)體系。[1]這一體系的建立既包含社區(qū)自治的主題，也包含公民參與的主題，其遵循的原則和宗旨是如何解決公共權(quán)力的 “合法性”和公共服務(wù)的 “效率”問題。[2](P9)就其內(nèi)涵而言，社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制。[3](P7)因此，和諧社區(qū)的治理需要政府機(jī)構(gòu)與公民組織之間的合作與協(xié)商，達(dá)到多元主體利益之間的協(xié)調(diào)。物業(yè)管理作為社區(qū)治理的重要一環(huán)，在協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

物業(yè)管理是一種市場化的社區(qū)治理模式，從其市場化經(jīng)營模式來看，物業(yè)管理的市場性要求一個(gè)規(guī)范的市場秩序和規(guī)則；從其混合產(chǎn)品的性質(zhì)看，物業(yè)管理兼具效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和收益的非排他性。[4](P59)物業(yè)管理的這兩種特殊性質(zhì)需要政府職能的跟進(jìn)，物業(yè)管理成為政府在社區(qū)治理中職能發(fā)揮的重要內(nèi)容，其具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)建立規(guī)范化的物業(yè)管理市場需要政府發(fā)揮市場監(jiān)管職能

伴隨著改革開放后的新型住房體制的改革，物業(yè)管理市場初步建立，然而轉(zhuǎn)型時(shí)期物業(yè)管理市場普遍存在著失靈現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為市場壟斷以及競爭準(zhǔn)入門檻兩方面，其產(chǎn)生原因除了房地產(chǎn)建設(shè)單位的固有壟斷地位外，還包括物管市場信息不對稱導(dǎo)致的物業(yè)雙方地位的不對稱。開發(fā)商的壟斷地位表現(xiàn)在物業(yè)管理企業(yè)掌握著社區(qū)以及業(yè)主的諸多信息，同時(shí)又擁有開發(fā)商的強(qiáng)勢“后臺(tái)”，物業(yè)公司成為社區(qū)治理主體中的強(qiáng)勢方。在這樣一種失衡的發(fā)展態(tài)勢下，社區(qū)就隱含著物業(yè)管理的不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致社區(qū)物業(yè)管理的惡性事件的發(fā)生。在市場選擇方面，“囚犯困境”證明個(gè)人的理性選擇存在著局限性，個(gè)人的理性會(huì)導(dǎo)致集體的非理性，并且市場和市場主體的發(fā)育不全、信息溝通不暢、基礎(chǔ)設(shè)施落后，決定了市場的理性選擇程度更低。物業(yè)管理市場的失靈現(xiàn)象突出表現(xiàn)在壟斷和限制競爭兩方面，由市場失靈而引發(fā)的矛盾需要政府的制度性介入，而政府的基本經(jīng)濟(jì)職能包括制定和執(zhí)行公共政策、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、制定市場規(guī)則并進(jìn)行有效監(jiān)督，滿足市場通過政府特定制度安排實(shí)現(xiàn)社會(huì)的集體理性的需要。[5](P69)因此，對物業(yè)管理市場的規(guī)范是政府基本經(jīng)濟(jì)職能的重要內(nèi)容。

(二)物業(yè)管理分配社區(qū)的公共資源需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控職能

社區(qū)物業(yè)管理是指物業(yè)管理企業(yè)受社區(qū)物業(yè)所有人的委托，按照物業(yè)服務(wù)合同約定以及國家有關(guān)的法律法規(guī)，通過對房屋及配套的設(shè)備、設(shè)施和相關(guān)場地進(jìn)行專業(yè)化維修、養(yǎng)護(hù)、管理，并維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生和公共秩序，為業(yè)主提供服務(wù)的活動(dòng)。[6](P205)物業(yè)管理的管理對象是社區(qū)內(nèi)的建筑、環(huán)境、設(shè)施及相關(guān)公共資源，是涉及業(yè)主利益的公共服務(wù)，物業(yè)管理領(lǐng)域最深刻的變化無異于產(chǎn)權(quán)的變化，不僅包括私財(cái)產(chǎn),也包括公財(cái)產(chǎn)。[7]現(xiàn)代物業(yè)管理中的公財(cái)產(chǎn)因其所有權(quán)的不可分割性而產(chǎn)生了社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)管理，社區(qū)內(nèi)公共資源具有消費(fèi)容量的有限性和使用的排他性，但在一定物業(yè)區(qū)域內(nèi)的使用成員間不存在對抗性，業(yè)主可以共同享用而沒有矛盾，展現(xiàn)出俱樂部物品的特征，其產(chǎn)權(quán)并非完全的私有或公有，更加傾向于一種社團(tuán)所有制，社團(tuán)內(nèi)所有成員均有享受屬于他的那一份財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。物業(yè)管理因公共場地設(shè)施所有權(quán)的不可分割性而產(chǎn)生了物業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)的公有產(chǎn)權(quán)，任何對公有物品、設(shè)施的使用或處置都會(huì)對物業(yè)區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主產(chǎn)生影響。在社區(qū)公共資源的分配上，物業(yè)管理方處于治理的主動(dòng)地位，業(yè)委會(huì)作為產(chǎn)權(quán)所有者往往因職責(zé)范圍的有限性難以發(fā)揮治理主體的作用，處于物業(yè)管理的弱勢地位，那么，如何保證社區(qū)的公共資源在分配和使用方面不受潛在的剝削呢？這就需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，引導(dǎo)物業(yè)管理市場的健康發(fā)展，打破可能形成的物管企業(yè)的壟斷地位，以保障業(yè)主的自由選擇權(quán)與財(cái)產(chǎn)使用權(quán)。

(三)物業(yè)管理涉及主體的多元化需要政府發(fā)揮社會(huì)管理職能

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型基本到位，基于利益和其他要素而形成的社區(qū)多元化格局已經(jīng)基本確立，但是，社區(qū)治理秩序建構(gòu)特別是物業(yè)秩序建構(gòu)方面的觀念和能力卻還處于嚴(yán)重滯后狀態(tài)。[3](P15)當(dāng)代的物業(yè)管理是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多社會(huì)關(guān)系，包括開發(fā)商、物業(yè)公司、相關(guān)政府主管部門、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)以及廣大業(yè)主等。社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)治理的過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，主要承擔(dān)著政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)的部分社會(huì)管理職能；社區(qū)業(yè)委會(huì)是在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)由業(yè)主代表組成的民間自治組織，承擔(dān)了業(yè)主的利益訴求和利益表達(dá)，同時(shí)監(jiān)督物業(yè)管理公司運(yùn)作的職責(zé)，對物業(yè)有關(guān)的重大事項(xiàng)擁有決策權(quán)，是社區(qū)治理中的一個(gè)關(guān)鍵性主體；物業(yè)管理機(jī)構(gòu)分布在各個(gè)社區(qū)，是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要力量，然而就其性質(zhì)而言，物業(yè)管理企業(yè)是以營利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，物業(yè)公司基于物業(yè)合同對小區(qū)及業(yè)主的活動(dòng)進(jìn)行管理，同時(shí)從所提供的物業(yè)服務(wù)中獲得盡可能大的經(jīng)濟(jì)利益。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場競爭的激烈,物業(yè)管理主體多元化特征逐步顯現(xiàn)，各利益主體交織在一起,構(gòu)成了物業(yè)管理的復(fù)雜性，其間的矛盾也越來越突出。物業(yè)管理市場的失序，主要表現(xiàn)為物業(yè)公共品的供給無法滿足業(yè)主對公共品的需要，反映出市場機(jī)制中的契約失效?，F(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的社區(qū)治理特別是社區(qū)物業(yè)秩序建構(gòu)中的線性模式，其后果就是出現(xiàn)社區(qū)治理主體之間的零和博弈或治理主體缺位的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社會(huì)治理危機(jī)。[8]

從和諧社區(qū)治理的角度來看，社區(qū)治理實(shí)際上是一個(gè)不斷化解利益矛盾的過程。多元治理主體之間，在利益上必然有著各種矛盾和沖突。只有通過利益的協(xié)調(diào)，才能形成多元治理主體對公共事務(wù)的合作管理，從而使公共利益最大化。[3](P7)物業(yè)管理中產(chǎn)生的市場失序和治理失效現(xiàn)象，已經(jīng)在一定程度上超出社會(huì)自組織的控制范圍，反映出社區(qū)物業(yè)管理需要政府發(fā)揮社會(huì)管理職能，明確社區(qū)各利益主體的管理職責(zé)和權(quán)限，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，盡可能達(dá)到各主體利益均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧共治。

(四)物業(yè)管理提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)要求政府發(fā)揮公共服務(wù)職能

物業(yè)管理服務(wù)在一定程度上是一種公共產(chǎn)品，其固有的外部性屬性決定了物業(yè)管理在公共服務(wù)特別是公共物品的需求與提供方面的失衡。然而，市場主體普遍缺乏主動(dòng)調(diào)節(jié)的積極性，即使市場主體愿意滿足公共服務(wù)的供給，也將付出難以承受的代價(jià)，引發(fā)物業(yè)管理在經(jīng)營與運(yùn)轉(zhuǎn)中的一系列問題。物業(yè)管理中公共服務(wù)的缺失已經(jīng)超出了市場主體能夠調(diào)節(jié)的范圍，單靠他們難以解決物業(yè)管理服務(wù)中固有的矛盾，因而需要政府與市場主體間的協(xié)調(diào)合作，滿足和諧社區(qū)治理對物業(yè)管理服務(wù)的需求。在物管市場信息的提供方面，政府相較于物管企業(yè)及其他社區(qū)自組織有著顯然的優(yōu)勢，相關(guān)資料顯示，政府控制的信息占社會(huì)信息總量的80%，各級政府在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中占據(jù)強(qiáng)勢地位。①這些因素決定了政府更能夠了解社區(qū)公共服務(wù)提供程度及需求方向，從而發(fā)揮公共服務(wù)職能協(xié)調(diào)社會(huì)各主體提供公共服務(wù)，滿足和諧社區(qū)治理的需要。

二、城市社區(qū)物業(yè)管理中的政府治理困境

在物業(yè)管理市場化改革的過程中，政府職能也隨之發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在物業(yè)管理領(lǐng)域，政府的管理方式由行政性的直接提供方式逐步轉(zhuǎn)化為社會(huì)性的間接促進(jìn)和引導(dǎo)方式?，F(xiàn)代物業(yè)的管理方式是在業(yè)主自治的前提下，政府介入社區(qū)物業(yè)管理事務(wù)。雖然現(xiàn)今政府職能的轉(zhuǎn)變一定程度上適應(yīng)了物業(yè)管理市場化、社會(huì)化的發(fā)展，政府和社會(huì)的合力正在形成，但在物業(yè)管理中的政府治理依舊隱藏著諸多問題，部分政府職能的缺失和錯(cuò)位長期阻礙著物業(yè)管理的發(fā)展，其具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)政府市場監(jiān)督職能的缺位，物管市場缺少必要的制度供給

物業(yè)管理市場是改革開放后出現(xiàn)的新型市場，發(fā)展時(shí)間短，涉及主體多，市場發(fā)育不夠成熟，因此，缺少政府必要的制度供給極易產(chǎn)生市場混亂，引發(fā)物業(yè)糾紛。2003年國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，以及之后中央和地方出臺(tái)的一系列法律法規(guī)，對物業(yè)管理市場和主體行為進(jìn)行了一定的規(guī)范，然而由于部分法律法規(guī)缺少必要的配套措施，導(dǎo)致實(shí)施效果無法滿足物業(yè)管理的現(xiàn)實(shí)需要。

1.業(yè)委會(huì)制度安排

當(dāng)代社區(qū)物業(yè)管理的基礎(chǔ)是業(yè)主自治，業(yè)主自治的治理主體是業(yè)主委員會(huì)，通過業(yè)主大會(huì)決定物業(yè)管理的重大事項(xiàng)并對物業(yè)管理服務(wù)進(jìn)行必要的監(jiān)督。與物業(yè)管理相關(guān)的法律條文針對業(yè)委會(huì)制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主會(huì)議并選舉業(yè)主委員會(huì)，并且要求同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的地區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)。但現(xiàn)實(shí)情況是，在全國各大城市建立了業(yè)委會(huì)的社區(qū)比例非常小，業(yè)委會(huì)的建立和管理涉及政府、工商、民政、交通、市政、環(huán)保等行政主管部門以及小區(qū)所在人民政府等管理主體，若無相應(yīng)的法律法規(guī)對各部門職能關(guān)系及流程進(jìn)行規(guī)定，則在管理過程中易發(fā)生“踢皮球”、“尋租”等現(xiàn)象，增加行政管理成本，影響行政管理效果。從業(yè)委會(huì)的治理地位來看，《物業(yè)管理?xiàng)l例》賦予業(yè)主委員會(huì)的權(quán)利是有限的，缺少法律上的地位和權(quán)限，反之，《物業(yè)管理?xiàng)l例》對房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)公司的制約卻相當(dāng)有限。規(guī)定上的差異顯然會(huì)對業(yè)委會(huì)職能的發(fā)揮造成影響，同時(shí)又由于社區(qū)管理的分散性，社區(qū)自組織的管理范圍狹窄，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)難以實(shí)現(xiàn)業(yè)主的完全自治。

2.準(zhǔn)入制度安排

隨著住房體制的改革，物業(yè)管理的市場性日益增強(qiáng)。然而，據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，至少有超過半數(shù)的物業(yè)管理服務(wù)市場受到房地產(chǎn)開發(fā)商的直接干預(yù)。在物業(yè)管理市場上通過規(guī)范的市場競爭取得物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目的比例較低。[9]這些現(xiàn)象間接說明了政府的物業(yè)管理市場準(zhǔn)入制度安排存在缺陷，需要進(jìn)一步的修正和完善。

首先，物業(yè)管理的市場價(jià)格是由政府控制的，政府對物業(yè)服務(wù)費(fèi)的限定使物業(yè)管理市場難以形成有效的競爭環(huán)境，在有限的物管價(jià)位標(biāo)準(zhǔn)下物管公司難以滿足部分社區(qū)的高端需求。同時(shí)，在僅需滿足基本需求的物管服務(wù)社區(qū)，業(yè)主憑慣性選擇支付成本較低的物管企業(yè)。然而，當(dāng)今的市場準(zhǔn)入制度并沒有為未達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)公司建立壁壘，低質(zhì)物管公司可能因壓低的物管價(jià)格而降低物管服務(wù)質(zhì)量，形成社區(qū)對物業(yè)服務(wù)高質(zhì)量的要求和低標(biāo)準(zhǔn)管制價(jià)格之間的矛盾，造成物管市場的惡性循環(huán)。其次，政府缺乏對物業(yè)管理市場的有效管理，主要表現(xiàn)在政府缺少對房地產(chǎn)開發(fā)商介入物業(yè)管理領(lǐng)域經(jīng)營的制度安排，導(dǎo)致開發(fā)小區(qū)物業(yè)管理受到房地產(chǎn)企業(yè)的壟斷，不僅影響企業(yè)間的公平競爭，還會(huì)造成資源的浪費(fèi)。許多物管企業(yè)在開發(fā)商的控制下被動(dòng)管理，使本應(yīng)由開發(fā)商承擔(dān)的成本被轉(zhuǎn)嫁至物管企業(yè)，最終轉(zhuǎn)移到業(yè)主身上，引發(fā)物管的矛盾糾紛。

3.物業(yè)產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)的明晰是人們順利進(jìn)行交易活動(dòng)的基礎(chǔ)，能在很大程度上減少交易紛爭和交易成本。產(chǎn)權(quán)問題是物業(yè)管理領(lǐng)域的最基本問題，社區(qū)居民在簽訂購房合同時(shí)，確定的私有產(chǎn)權(quán)包括房屋戶內(nèi)面積和本樓棟公用建筑分?jǐn)偯娣e，但沒有明確界定樓內(nèi)設(shè)備系統(tǒng)以及樓外場地及公用設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致開發(fā)商或無關(guān)公司擠占、挪用這一部分公共設(shè)施的情況出現(xiàn)。目前，《物權(quán)法》等相關(guān)法律并未對社區(qū)供應(yīng)業(yè)權(quán)的所屬及使用方式進(jìn)行明確的區(qū)分，社區(qū)缺少公共業(yè)權(quán)的法律代表，社區(qū)內(nèi)公用物品難以為繼，業(yè)主最終為物業(yè)中不完善的業(yè)權(quán)政策付出難以估計(jì)的損失。

(二)政府社會(huì)管理職能缺位，對物管主體的引導(dǎo)不夠

物業(yè)管理是一項(xiàng)特殊的社會(huì)性服務(wù)，和諧社區(qū)治理需要政府在協(xié)調(diào)物業(yè)管理主體的過程中發(fā)揮引導(dǎo)作用。然而，物業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)的民間組織發(fā)展不健全、管理主體意識弱、主體矛盾多發(fā)等社會(huì)現(xiàn)象普遍發(fā)生，政府的社會(huì)管理職能存在嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象。

首先，政府缺少對社會(huì)民間組織的支持。民間組織能最直接地與基層公眾交流，了解公共需求，滿足公共利益，是發(fā)揮政府職能的重要渠道。然而長期以來，受傳統(tǒng)的 “全能政府”理念以及對民間組織的認(rèn)識局限的影響，我們?nèi)鄙賹γ耖g組織的深入研究，社會(huì)組織的成立不僅需要跨越層層門檻，在發(fā)展過程中還存在著諸如資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難、管理系統(tǒng)復(fù)雜、監(jiān)督系統(tǒng)薄弱、司法救濟(jì)渠道缺失、獨(dú)立性不強(qiáng)等問題，難以真正發(fā)揮其公益性，遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。其次，政府管理意識薄弱，導(dǎo)致物業(yè)秩序建構(gòu)中的主體缺位。政府是公共權(quán)力的代表，是物業(yè)管理各主體中唯一具有正式法律地位的組織，相較其他主體具有一定的權(quán)威性，可以有效行駛監(jiān)督指導(dǎo)的職能，規(guī)范物業(yè)公司行為，協(xié)調(diào)物業(yè)管理利益關(guān)系。但政府同時(shí)作為公共服務(wù)的提供者和管理者，對物業(yè)管理的關(guān)注更多集中于其社會(huì)效益和降低行政成本兩方面，所以難免會(huì)出現(xiàn)一些公共性服務(wù)轉(zhuǎn)移到物業(yè)或社區(qū)的情況，特別是在社區(qū)建設(shè)中，物業(yè)企業(yè)常常需要承擔(dān)包括社區(qū)治安、社區(qū)宣傳等公共性事務(wù)。政府需要從整體入手對物業(yè)進(jìn)行綜合整治，但相關(guān)部門在配合上缺乏整體性，多個(gè)部門的共同管理容易導(dǎo)致單個(gè)管理主體意識薄弱，在物業(yè)監(jiān)督、指導(dǎo)等多個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，造成其他物管主體的治理困境。

(三)政府提供公共服務(wù)職能的缺失，社區(qū)治理需求難以保障

社區(qū)治理對物業(yè)服務(wù)的需求以及物業(yè)公司提供公共服務(wù)的范圍和能力的有限性，要求政府在提供公共服務(wù)上要發(fā)揮更大的積極性。然而，當(dāng)今物業(yè)管理的問題是，政府提供物業(yè)信息的缺失導(dǎo)致物業(yè)市場產(chǎn)生信息判斷困境；政府提供行政范圍內(nèi)服務(wù)的缺失導(dǎo)致物管公司運(yùn)作成本增加。這兩個(gè)問題都對物業(yè)服務(wù)企業(yè)造成了嚴(yán)重的損失，影響整個(gè)物管市場的形成。

我國政府體制和現(xiàn)行法規(guī)決定了當(dāng)今各類市場主體的基本信息主要集中在政府手中，掌握市場主體信息的管理部門包括銀行、工商、公安、發(fā)改委等部門。但我國政府各職能部門之間相互分權(quán)的狀況導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)難度非常大，對市場信息公開造成了影響。同時(shí)又由于政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中處于強(qiáng)勢地位，公開信息資源必定會(huì)產(chǎn)生一定的行政成本。出于自身利益的考慮，政府往往選擇掠過這部分工作，原本屬于公共物品的信息資源演變成政府的壟斷資源，為政府尋租創(chuàng)造了空間。因此，市場信息愈益成為難以獲取的公共資源，從而造成市場主體信息不均衡的現(xiàn)象。

三、政府有限介入城市社區(qū)物業(yè)管理的路徑完善

由于政府長期來的職能缺失和錯(cuò)位，導(dǎo)致了社區(qū)治理的問題突發(fā)，矛盾重重，在這種情況下，需要政府調(diào)整角色定位，正確、適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮其行政職能。通過對物業(yè)管理現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)，目前物管市場建設(shè)殘缺、社區(qū)業(yè)主委員會(huì)等基層自治組織發(fā)揮效用有限以及社區(qū)公共服務(wù)供給不足是現(xiàn)今社區(qū)物業(yè)管理急需解決的三大問題。綜合相關(guān)文獻(xiàn)及調(diào)研資料，筆者認(rèn)為，在政府介入社區(qū)物業(yè)管理的途徑選擇中，物業(yè)管理市場建設(shè)是和諧社區(qū)治理的基礎(chǔ)，業(yè)主自治和物業(yè)主體互動(dòng)機(jī)制是和諧社區(qū)治理的關(guān)鍵，政府承擔(dān)社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)、統(tǒng)籌物業(yè)管理和社區(qū)發(fā)展是和諧社區(qū)治理的保證。因此在社區(qū)治理的過程中，政府介入社區(qū)物業(yè)管理的手段和方式非常重要，基于對物業(yè)管理和政府職能發(fā)揮現(xiàn)狀的分析，筆者從和諧社區(qū)治理的角度，就三條政府介入物業(yè)管理提出三條建議。

(一)完善物管市場制度建設(shè)和規(guī)范

社區(qū)治理以社區(qū)居民的自治為基礎(chǔ)，居民自治要求要求一個(gè)可供選擇的市場環(huán)境，因此，推動(dòng)物業(yè)管理的社會(huì)化和市場化成為社區(qū)治理的基礎(chǔ)，市場的建立需要政府政策的介入。然而，目前的物業(yè)管理市場政策存在著爭議較大的灰色地帶，包括物業(yè)管理定價(jià)、房地產(chǎn)方和物業(yè)管理企業(yè)建管分離、物業(yè)管理招投標(biāo)、物業(yè)產(chǎn)權(quán)等問題。筆者認(rèn)為，當(dāng)代物業(yè)管理是市場化改革的產(chǎn)物，物業(yè)管理市場初步形成，完善政策的目的是建立促進(jìn)市場化的物業(yè)管理競爭機(jī)制，為物業(yè)管理市場的和諧發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)好的市場環(huán)境，其中最突出的兩個(gè)方面是物業(yè)管理的定價(jià)問題及物業(yè)管理建管分離問題。

在物業(yè)管理的政府定價(jià)方面，政府應(yīng)當(dāng)改善物業(yè)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及定價(jià)方式。健全的市場是由商品和服務(wù)的供求關(guān)系和價(jià)格相互作用而成的，雖然政府對物業(yè)管理實(shí)施定價(jià)收費(fèi)在一定程度上保證了公共利益，但是從長遠(yuǎn)看，不利于市場的均衡發(fā)展。在這一點(diǎn)上，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的不同標(biāo)準(zhǔn)確定物業(yè)指導(dǎo)價(jià)格，讓物業(yè)價(jià)格與物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，同時(shí)針對一些特殊小區(qū)的非基礎(chǔ)性服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)適度放開物業(yè)指導(dǎo)價(jià)格的限制，提供更大的服務(wù)范圍，使業(yè)主有機(jī)會(huì)選擇更多類型的服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)向多樣化發(fā)展。

在物業(yè)管理的建管分離問題上，由于物業(yè)管理市場的機(jī)制不完全，開發(fā)商選聘物業(yè)公司的現(xiàn)象非常普遍，開發(fā)商與物業(yè)公司的這種 “裙帶關(guān)系”嚴(yán)重影響了物業(yè)管理的市場化發(fā)展，甚至成為社區(qū)物業(yè)管理矛盾的動(dòng)因。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立物業(yè)管理建管分離機(jī)制，把握好物業(yè)管理的“身份驗(yàn)證關(guān)”。首先，在前期物業(yè)管理問題上，政府應(yīng)該同步制定相應(yīng)的規(guī)章條文，明確前期物業(yè)管理的管理主體、管理時(shí)限、管理費(fèi)用、收費(fèi)依據(jù)以及費(fèi)用承擔(dān)方，避免前期物業(yè)管理中可能出現(xiàn)的開發(fā)商牟取暴利的情況，同時(shí)也能夠促使開發(fā)商更主動(dòng)地推動(dòng)業(yè)主委員會(huì)的成立；其次，在物業(yè)交接環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范開發(fā)商選擇退出物業(yè)公司的方式，開發(fā)商可以選擇將所持物業(yè)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓或?qū)⑽飿I(yè)公司凈資產(chǎn)出手等市場化機(jī)制退出物業(yè)公司[10]，在政府的主導(dǎo)下完成轄區(qū)管理權(quán)的轉(zhuǎn)讓，避免產(chǎn)生無謂的損失。

(二)建立物管主體的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，加強(qiáng)對社區(qū)自治組織的支持和引導(dǎo)

和諧社區(qū)治理重視社區(qū)自治組織的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)治理主體之間的協(xié)調(diào)合作，以伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)對社區(qū)公共事務(wù)的管理，但由于現(xiàn)今社區(qū)物業(yè)管理的各主體認(rèn)識不足，治理行為產(chǎn)生偏差，因此要求政府介入，建立社區(qū)物業(yè)管理的多元和諧互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正社區(qū)共治。首先，政府應(yīng)該在社區(qū)普及物業(yè)管理知識，讓業(yè)主了解物業(yè)服務(wù)的工作性質(zhì)，樹立有償服務(wù)的消費(fèi)觀念，減少業(yè)主在物業(yè)管理認(rèn)識上的偏差，從而能夠更理性、更客觀地參與社區(qū)治理工作。其次，政府需要明確治理主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，權(quán)責(zé)明確帶來的是治理成本的降低，一旦治理成本減少了，那么物業(yè)管理的相關(guān)主體就會(huì)更積極地參與社區(qū)建設(shè)，社區(qū)治理也消除了對治理空白地帶的擔(dān)憂。最后，社區(qū)治理的核心是社區(qū)自治。政府干預(yù)只能以維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益的必要為限，且不能侵犯公民最低限度的權(quán)利。[11]同時(shí)社區(qū)自治在物業(yè)管理領(lǐng)域主要體現(xiàn)為業(yè)主委員會(huì)制度，因此政府應(yīng)加強(qiáng)對業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的成立和指導(dǎo)，并通過業(yè)委會(huì)傳達(dá)業(yè)主對物業(yè)、對社區(qū)的治理意愿，同時(shí)監(jiān)督物業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的業(yè)主自治。

(三)承擔(dān)公共服務(wù)，提供市場信息，將物業(yè)管理納入社區(qū)治理范疇

現(xiàn)代社區(qū)治理體系對社會(huì)公共服務(wù)提出了更高的要求，然而物業(yè)管理企業(yè)作為營利性組織，能夠承擔(dān)的公共服務(wù)量度非常有限，難以滿足當(dāng)代社區(qū)居民的物質(zhì)和精神需求。政府作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者，一方面，要承擔(dān)相應(yīng)的社區(qū)基本需求服務(wù)外的公共性服務(wù)，如外來人口管理、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、衛(wèi)生防疫等民生攸關(guān)的行政性事務(wù)，實(shí)現(xiàn)物業(yè)的基礎(chǔ)性服務(wù)與政府行政性服務(wù)的協(xié)調(diào)。另一方面，政府作為物業(yè)管理市場主體，有義務(wù)為建立公平公開的市場環(huán)境做出努力。政府可以建設(shè)物業(yè)管理市場公共信息平臺(tái)，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)市場選擇氛圍的形成，最大限度地發(fā)揮政府提供公共服務(wù)的職能。

在社區(qū)公共服務(wù)得到滿足的基礎(chǔ)上，要使物業(yè)管理與社區(qū)獲得長久發(fā)展，政府要將物業(yè)管理納入社區(qū)治理的范疇。物業(yè)管理依托于社區(qū)，物業(yè)服務(wù)是社區(qū)服務(wù)重要的一部分，因此要充分發(fā)揮社區(qū)主體的能動(dòng)作用，調(diào)動(dòng)基層政府的合力，互相配合，協(xié)調(diào)社區(qū)資源的使用，開拓社區(qū)自治組織與行政組織互補(bǔ)建設(shè)的新局面。

注釋:

①著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、清華大學(xué)教授胡鞍鋼在世界電信日主題報(bào)告中指出：目前，中國政府掌握了80%的信息資源，而且絕大部分信息資源還沒有讓國民共享，使有限的信息資源基本上處于擱置狀態(tài)，并沒有充分發(fā)揮為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的功能。前國家信息中心副主任烏家培在《中國信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展及對策》中也指出，政府信息機(jī)構(gòu)擁有信息資源總量的80%。

[1]宋梅.論物業(yè)管理在社區(qū)治理中的作用[J].鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（2）.

[2]夏書章.行政管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2008.

[3]杜鵑.多元利益共存下的社區(qū)物業(yè)管理模式研究[D].上海：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，2010.

[4]高培勇，崔軍.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[5]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[6]唐忠新.邁向和諧社會(huì)的社區(qū)服務(wù)[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[7]李羚.物業(yè)管理中政府公共性創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2007,(3).

[8]鄭長忠.多元共存條件下社區(qū)治理的政黨邏輯[J].理論與改革，2009，(2).

[9]中國物業(yè)管理協(xié)會(huì).物業(yè)管理行業(yè)生存狀況調(diào)查 報(bào) 告 [EB／OL].http:／／220.194.44.52／？actionviewnews－itemid－999.

[10]黃建文.城市住宅小區(qū)業(yè)主自治與政府介入[J].學(xué)術(shù)界，2011,（4）.

[11]姜明安.公權(quán)與私權(quán)需要平衡[J].人民論壇，2006，(16).

【責(zé)任編輯：趙 偉】

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