農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的非制度障礙與制度性矯治

■王愛華

一、農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀與困境

農(nóng)民工，是隨著我國改革開放和城市化進(jìn)程而出現(xiàn)的新群體。國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查結(jié)果顯示，2010年全國農(nóng)民工總數(shù)為2．42億，其中外出就業(yè)1．53億人。數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體，對我國現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)高速增長起到了重要的推動(dòng)作用。農(nóng)民工雖然常年在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，但他們并沒有直接轉(zhuǎn)化為城市人口，而是處在一種既非真正的城市居民亦非傳統(tǒng)農(nóng)村人口的尷尬境地，即沒有完成市民化。所謂農(nóng)民工市民化，是指在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工在自愿的基礎(chǔ)上，借助于工業(yè)化和城市化的推動(dòng)，從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸?，并獲得相應(yīng)的社會(huì)權(quán)利與福利待遇，順利融入城市社會(huì)的現(xiàn)象和過程。一般認(rèn)為，市民化主要包括四個(gè)層面的市民化:一是職業(yè)由次屬的、非正規(guī)勞動(dòng)力市場上的農(nóng)民工，轉(zhuǎn)變成首屬的、正規(guī)的勞動(dòng)力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人;二是社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民;三是農(nóng)民工自身素質(zhì)的進(jìn)一步提高;四是農(nóng)民工意識(shí)形態(tài)、生活方式和行為方式的城市化。

目前，我國已具備了農(nóng)民工市民化的基本條件，但我國農(nóng)民工市民化尚處于低層次水平，農(nóng)民工市民化進(jìn)程明顯落后于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對勞務(wù)輸出縣301個(gè)村的調(diào)查，改革開放以來因外出就業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)遷移定居的農(nóng)民工，只相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1．7%。若按照這個(gè)比例計(jì)算，全國1．3億進(jìn)城農(nóng)民工中只有200萬左右的農(nóng)民工，通過買房、結(jié)婚等方式獲得了城鎮(zhèn)戶口，他們中的8000多萬人雖然在城鎮(zhèn)居住半年以上，但都沒能夠在城市獲得合法的市民資格、平等的待遇和實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，即沒有實(shí)現(xiàn)市民化。國家統(tǒng)計(jì)局2012年公布的數(shù)據(jù)顯示，中國內(nèi)地2011年城鎮(zhèn)人口達(dá)到69 079萬人，城鎮(zhèn)人口首度超過農(nóng)村人口，達(dá)到了51．27%，但這些數(shù)據(jù)中包含了在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上，但仍未獲得城鎮(zhèn)戶口的以農(nóng)民工為主的人群。農(nóng)民工市民化，業(yè)已成為當(dāng)前影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問題，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和討論。黨和政府對農(nóng)民工市民化問題非常重視，近年來出臺(tái)了一系列改革政策和措施來推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。2010年中央一號(hào)文件指出:“深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益?！辈⑻貏e要求，“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。這些政策與措施的實(shí)施，對農(nóng)民工市民化起到了一定的推動(dòng)作用，但是由于農(nóng)民工市民化相關(guān)的制度沒有得到根本的改變，文化心理等非制度因素積弊甚深，當(dāng)前我國農(nóng)民工市民化仍然進(jìn)展緩慢。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深，越來越多的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，“十二五”期間我國必須加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，盡快“讓農(nóng)民工成為歷史”。中國發(fā)展研究基金會(huì)在《中國發(fā)展報(bào)告2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》中，提出了我國新型城市化的戰(zhàn)略目標(biāo):從“十二五”開始，用20年時(shí)間解決中國的“半城市化”問題，使我國的城市化率在2030年達(dá)到65%。據(jù)此估算，未來20年內(nèi)我國農(nóng)民工及其家屬的總?cè)藬?shù)將超過4億，未來我國農(nóng)民工市民化的任務(wù)將更加艱巨、更加繁重。

二、農(nóng)民工市民化中的非制度障礙

目前學(xué)術(shù)界對制度性因素關(guān)注頗多，研究也比較深入，對非制度性因素的關(guān)注相對要少一些，尤其是對非制度因素和制度因素之間的關(guān)聯(lián)、互動(dòng)研究比較匱乏。農(nóng)民工市民化非制度障礙，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)農(nóng)民工生活方式與思想觀念落后

農(nóng)民工城市化不僅僅指農(nóng)民工職業(yè)非農(nóng)化和身份的城市化，更是指生活方式、文化價(jià)值、社會(huì)心理等層面的城市融入。“城市區(qū)別于農(nóng)村，一個(gè)重要的方面，就是城市中流行的價(jià)值觀念不同于農(nóng)村。從現(xiàn)代化的角度而言，城市的各種價(jià)值和觀念，如消費(fèi)觀、認(rèn)知模式、潮流、交往模式等都要比農(nóng)村開放、‘先進(jìn)’，而農(nóng)村則被賦予了傳統(tǒng)、落后和封閉的特征。農(nóng)民工進(jìn)入城市后，要真正的從農(nóng)村人轉(zhuǎn)變成文化人，就應(yīng)該具有和城市人一樣的價(jià)值觀念，認(rèn)同和接受城市的價(jià)值，并在實(shí)踐中體現(xiàn)城市的價(jià)值觀念?！钡怯捎谵r(nóng)民工思想相對保守、落后，長期以來形成的農(nóng)村生活模式和思維觀念，很難通過相對短暫的城市生活獲得根本的改變，根深蒂固的農(nóng)民意識(shí)、土地情結(jié)和過客心理，成為農(nóng)民工城市化進(jìn)程中最主要的觀念障礙，使農(nóng)民工進(jìn)入與城市社會(huì)深層的疏遠(yuǎn)和隔離狀態(tài)，無法實(shí)現(xiàn)真正的城市融入，只能被動(dòng)地游走在城市生活的邊緣。

(二)農(nóng)民工自身素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)城市生活

農(nóng)民工整體素質(zhì)偏低，是其實(shí)現(xiàn)城市融入的一大障礙。這些素質(zhì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是文化素質(zhì)，二是職業(yè)技能，三是心理素質(zhì)。2006年，國家統(tǒng)計(jì)局對全國農(nóng)民工生活質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示:農(nóng)民工中文盲、小學(xué)、初中、高中和大專及其以上文化程度的比例，分別為2．57%、2．74% 、52．04%、26．67%和 5．98%。而對企業(yè)的調(diào)查顯示，87．7%的新增崗位要求具有初中以上的文化程度，其中，23．8%的崗位要求達(dá)到高中以上文化程度?？梢姡r(nóng)民工整體文化水平不高，無法滿足新型城市化對勞動(dòng)力素質(zhì)的要求。

在職業(yè)技能方面，絕大多數(shù)農(nóng)民工在進(jìn)城之前都沒有參加過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，沒有一技之長，職業(yè)技能水平較低，這就導(dǎo)致他們競爭力弱，就業(yè)空間狹小，難以找到工作環(huán)境好、有技術(shù)含量、收入相對較高的工作，而只能從事以簡單體力勞動(dòng)為核心特征的一些工作。同時(shí)，目前針對農(nóng)民工開設(shè)的職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也存在師資力量薄弱、政府投入不足、覆蓋面不廣、培訓(xùn)針對性不強(qiáng)等缺陷，對農(nóng)民工就業(yè)幫助有限，整個(gè)農(nóng)民工就業(yè)市場呈現(xiàn)出就業(yè)環(huán)境差、職業(yè)層次低的局面，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

一些研究認(rèn)為，農(nóng)民工在文化心理層面也屬于弱勢群體，對市民化進(jìn)程產(chǎn)生了不可忽視的阻滯作用。職業(yè)和身份的割裂，導(dǎo)致農(nóng)民工在自我身份的認(rèn)同上存在著模糊性、矛盾性和不確定性。大多數(shù)農(nóng)民工在城里人和農(nóng)村人兩種身份間掙扎、糾結(jié)，逐漸形成過客心理和邊緣化心理，并進(jìn)一步產(chǎn)生自卑感和與城市之間的疏離感。與第一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工融入城市的愿望更為強(qiáng)烈，但他們職業(yè)期望高，心理適應(yīng)能力差，又缺乏第一代農(nóng)民工吃苦耐勞的精神，更容易在遇到不公正待遇后產(chǎn)生強(qiáng)烈的挫折感，個(gè)別人甚至?xí)?shí)施一些違法犯罪的極端行為，給城市治安造成負(fù)面影響。

(三)農(nóng)民工社會(huì)資本積累不足，拓展空間有限

第一個(gè)將社會(huì)資本概念引入社會(huì)學(xué)研究的人是布爾迪厄，他認(rèn)為資本可以分為經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本和文化資本，社會(huì)資本是基于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的可資利用的實(shí)際和潛在的資源集合。當(dāng)前，我國農(nóng)民工市民化進(jìn)入“經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)拒斥”的僵持階段，農(nóng)民工社會(huì)資本缺乏是重要的原因之一。有研究認(rèn)為，農(nóng)民工擁有的社會(huì)資本的多少，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模與質(zhì)量，特別是其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中可動(dòng)用的社會(huì)資源的性質(zhì)，對于農(nóng)民工城市融入具有決定性作用。農(nóng)民工社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)大體具有三個(gè)特點(diǎn):一是規(guī)模較小，社會(huì)資本積累有限。農(nóng)民工社交圈子比較小，圈子內(nèi)大多都是農(nóng)民工，同質(zhì)性比較高，網(wǎng)絡(luò)資源含量較低，難以在城市中積累起豐厚的社會(huì)資源。二是自我封閉，開放性不夠。由于居住空間和生活狀態(tài)的邊緣化等各種原因，農(nóng)民工他們更愿意與自己的親友或者從農(nóng)村來的老鄉(xiāng)交往，較少和城市社區(qū)居民進(jìn)行交往，因而呈現(xiàn)出封閉性、內(nèi)傾性等特征，開放程度不夠。三是形式單一，缺乏正式社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民工的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要以非正式的社交網(wǎng)絡(luò)為主，比較松散的親友團(tuán)、老鄉(xiāng)會(huì)等非正式組織是其交往的常見形式，一半以上的農(nóng)民工從未與任何正式組織打過交道或加入任何形式的組織。

(四)城市居民對農(nóng)民工存在社會(huì)歧視

農(nóng)民工市民化的社會(huì)歧視障礙主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是認(rèn)知歧見。如城市居民認(rèn)為農(nóng)民工不講衛(wèi)生，素質(zhì)低，不遵守規(guī)則，破壞了城市的秩序，搶奪了他們的飯碗，影響了市民的生活，因而對農(nóng)民工充滿了鄙視和抱怨。部分城鎮(zhèn)政府也存在認(rèn)知偏差，僅僅把農(nóng)民工當(dāng)做城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所需要的廉價(jià)勞動(dòng)力來對待，認(rèn)為農(nóng)民工會(huì)給城市管理帶來無法承擔(dān)的成本和難以控制的風(fēng)險(xiǎn)，因而對農(nóng)民工市民化采取一些有形或無形的限制性措施。二是對農(nóng)民工形象的污名化建構(gòu)。社會(huì)學(xué)家孫立平指出，在我國城市中，對農(nóng)民工的污名化過程相當(dāng)普遍地存在著，貼標(biāo)簽是污名化常見的操作方法，骯臟、粗魯、不文明、不禮貌、偷雞摸狗、愛占小便宜等等標(biāo)簽，被有意無意地貼在農(nóng)民工的身上。少數(shù)農(nóng)民工的違法犯罪行為，以及部分農(nóng)民工為保護(hù)自己的合法權(quán)益而采取的極端行為方式，很容易就被城市居民放大到農(nóng)民工群體身上，在一些城市居民的心中，農(nóng)民工甚至直接被貼上了“容易犯罪”的標(biāo)簽。一些新聞媒體對農(nóng)民工或顯或隱的歧視性報(bào)道，更是放大了污名化的社會(huì)效應(yīng)，對農(nóng)民工形象產(chǎn)生了難以根除的負(fù)面影響。三是城市居民對農(nóng)民工的行為歧視。隨著新生代農(nóng)民工大量涌入城鎮(zhèn)，城市居民對農(nóng)民工的認(rèn)知和態(tài)度與過去相比有所好轉(zhuǎn)，但在日常生活與社會(huì)交往中對農(nóng)民工的抱怨和排斥仍然比比皆是。如對農(nóng)民工使用歧視性稱呼，不愿與農(nóng)民工過多交往，或者交往過程中不自覺流露出對農(nóng)民工的人格歧視等。社會(huì)歧視反映了現(xiàn)代城市對農(nóng)民工“經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)拒斥”的雙重態(tài)度，加深了市民和農(nóng)民工之間的“區(qū)隔”效應(yīng)，使農(nóng)民工始終被拒斥于城市主流生活之外，日益邊緣化，從而加大了農(nóng)民工對城市認(rèn)同、適應(yīng)和融入的心理成本，嚴(yán)重地阻滯了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

三、應(yīng)對路徑:非制度障礙的制度性矯治

(一)非制度障礙需要制度性矯治才能從根本上得以清除

針對農(nóng)民工市民化的非制度障礙，人們提出了許多應(yīng)對方案。有人認(rèn)為，“加強(qiáng)兩個(gè)群體(農(nóng)民工群體和城市居民群體)的感情溝通才是減少?zèng)_突的基本原則”。還有學(xué)者指出，推進(jìn)農(nóng)民工市民化要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳，消除財(cái)政無力負(fù)擔(dān)和讓農(nóng)民工進(jìn)城會(huì)增加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不穩(wěn)定因素的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。更有學(xué)者提出，要充分發(fā)揮大眾傳播媒介的宣傳教育功能，向農(nóng)民工傳播科學(xué)文化知識(shí)、工作生活技能、城市生活方式和價(jià)值觀念，并引導(dǎo)市民以平等的態(tài)度對待農(nóng)民工。有人建議通過舉辦農(nóng)民工或外來務(wù)工者聯(lián)誼會(huì)，專家、學(xué)者到農(nóng)民工中間辦講座，明星、藝人與農(nóng)民工開展交流甚至搞農(nóng)民工喜歡的明星歌友會(huì)等形式，將農(nóng)民工的心理問題在輕松、愉快的審美氣氛中得到疏導(dǎo)和解決。這些方案都是制度之外的解決方案，毫無疑問對農(nóng)民工市民化具有推動(dòng)作用。但是，對各種非制度性障礙的非制度性矯治只能起到遠(yuǎn)期的、輔助性的作用，因?yàn)榉侵贫刃哉系K的本質(zhì)是社會(huì)排斥，社會(huì)排斥根基于強(qiáng)勢群體與弱勢群體的分野，非制度性方案可以模糊強(qiáng)勢與弱勢的分野，卻不能從根本上改變這種分野。如果不從制度上推動(dòng)農(nóng)民工社會(huì)身份、經(jīng)濟(jì)地位、政治地位的根本改變，各種顯性隱性的歧視必將長期存在。制度性矯治和非制度性矯治雙管齊下，并以制度性矯治為重點(diǎn)，才是改變、減少甚至最終消除城市居民對農(nóng)民工歧視、排斥的根本策略。

(二)政府在破解非制度障礙中應(yīng)承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任

農(nóng)民工自身素質(zhì)不高、努力不夠、城市居民現(xiàn)代性不足和包容性不夠，一直以來被視為農(nóng)民工城市融入非制度障礙的根源，因而矯治方向大多著力于個(gè)體努力和民間行動(dòng)，政府行為反倒退居其次。非制度障礙的制度關(guān)聯(lián)提醒我們，制度因素是解決非制度障礙的基石。在借助個(gè)體與民間組織力量的同時(shí)，政府應(yīng)該自覺承擔(dān)起制度性矯治的責(zé)任。首先，在非制度障礙的破解中，政府必須擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)性的責(zé)任，改變放任自流或者主要依靠城市化主體自身和民間力量的局面。其次，政府必須轉(zhuǎn)變思路，矯正以傳統(tǒng)與現(xiàn)代、先進(jìn)與落后這種二元?jiǎng)澐致窂絹碇贫ǔ擎?zhèn)化、市民化制度與政策的模式，在制度制定與改革中給予農(nóng)民工平等的公民權(quán)利和待遇。有關(guān)政府部門要更多地從關(guān)注與保障農(nóng)民工生存權(quán)和發(fā)展權(quán)視角，來考慮農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移問題，而不是主要站在“老市民”本位利益的立場上和城市自我發(fā)展的角度，來規(guī)劃所謂“城市化”的發(fā)展。再次，政府要承擔(dān)搭建有利于非制度障礙消除的制度框架、提供具體可行的制度性矯治方案，并付諸實(shí)施的責(zé)任。

(三)非制度障礙的矯治必須大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強(qiáng)針對性

針對農(nóng)民工市民化的非制度障礙，目前應(yīng)該著重在以下幾個(gè)方面嘗試制度創(chuàng)新。第一，針對所謂農(nóng)民工思想觀念落后、土地情結(jié)和小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重等問題。需要?jiǎng)?chuàng)新土地制度，嘗試允許農(nóng)民工“攜地市民化”，即在農(nóng)民工不放棄土地的前提下，允許農(nóng)民工轉(zhuǎn)換為城市居民，享受部分或者全部市民待遇，在規(guī)定年限之內(nèi)完成市民化過程，適應(yīng)城市生活之后再退出土地。農(nóng)民工無法改變土地情結(jié)和小農(nóng)意識(shí)的根本原因，在于現(xiàn)有的土地制度和社保制度無法給他們提供安身立命的基礎(chǔ)與保障。當(dāng)土地權(quán)益屢屢受損、社保福利無法保障的前提下，希望農(nóng)民工開明、大膽、具有發(fā)展眼光地放棄土地，自覺完成市民化是毫無道理的，而“攜地市民化”是解開這一癥結(jié)的有益嘗試。第二，通過培訓(xùn)體制建設(shè)和公共政策導(dǎo)向，加強(qiáng)對農(nóng)民工在文化素質(zhì)、職業(yè)技能等方面的公共培訓(xùn)，著力提升農(nóng)民工自身素質(zhì)。特別是要制定具有針對性和前瞻性的全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)全力落實(shí)。針對目前各地培訓(xùn)資金投入不足的情況，中央財(cái)政應(yīng)該安排農(nóng)民工培訓(xùn)專項(xiàng)資金，各級(jí)政府財(cái)政按照一定比例安排配套資金，對參加培訓(xùn)的農(nóng)民工進(jìn)行補(bǔ)貼，以此改變農(nóng)民工因資金、精力不足等原因?qū)е碌呐嘤?xùn)積極性不高的局面。第三，改革住房制度。嘗試為農(nóng)民工建立住房公積金制度，將在城市工作穩(wěn)定、居住一定年限的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，合理規(guī)劃，加大經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)和對農(nóng)民工開放的力度，避免出現(xiàn)農(nóng)民工居住邊緣化、孤島化局面。這樣，一方面，能夠使農(nóng)民工過上有尊嚴(yán)的生活，另一方面，可以改善農(nóng)民工與城市居民溝通交流的環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)資本的增加，提升農(nóng)民工城市融入程度。第四，城市居民對農(nóng)民工的歧視集中效應(yīng)是深層制度誘因的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，農(nóng)民工在城市生活等多方面遭受的排斥，其根源可以追溯至“城鄉(xiāng)分割”的治理體制。戶籍制度是城鄉(xiāng)分割體制的核心支撐。當(dāng)前進(jìn)行戶籍制度改革的迫切任務(wù)，一是要逐步根除以投資、買房、人才準(zhǔn)入等形式存在的隱性戶籍門檻;二是要在無法立即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度完全平等化一體化的前提下，先給予常駐農(nóng)民工城市戶籍，使其獲得平等的市民身份，并在此基礎(chǔ)上先放開就業(yè)限制，讓農(nóng)民工在城市完全實(shí)現(xiàn)其政治參與和社會(huì)管理的權(quán)利，與戶籍相關(guān)聯(lián)的其他社保福利，可以在農(nóng)民工工作一定年限之后再一并給予。雖然這仍是一種制度妥協(xié)，但至少它可以給農(nóng)民工有尊嚴(yán)的身份象征，打開農(nóng)民工提升經(jīng)濟(jì)地位和話語權(quán)力的通道，使農(nóng)民工市民化的目標(biāo)變得更為明確、清晰，更有操作性，增強(qiáng)農(nóng)民工市民化的意愿和信心，有助于消除城市群體和農(nóng)民工群體之間的隔閡與歧視。最后，制度體系的復(fù)雜性和制度關(guān)聯(lián)的緊密性，意味著不可能單靠某一種制度的創(chuàng)新改革就能解決農(nóng)民工的城市融入問題。必須對相關(guān)制度進(jìn)行分類整合、重點(diǎn)突破，政府、農(nóng)民工、企業(yè)、城市居民以及民間力量共同作用，才能真正消除城鄉(xiāng)隔閡，從而完成農(nóng)民工市民化任務(wù)。

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