包容性視角下公共文化服務均等化研究

■方 堃 冷向明

一、農(nóng)民工文化權(quán)利、身份認同與城市社區(qū)“包容性治理”

文化權(quán)利是現(xiàn)代國家公民的一項基本人權(quán)。社會成員公平享有文化權(quán)利、占有并使用文化資源、享受公共文化服務，是和諧社會的重要標志。正處于社會急劇轉(zhuǎn)型和快速城市化的中國，“盡管近年來農(nóng)民工階層的經(jīng)濟權(quán)利得到了一定程度的重視，但政治權(quán)利及文化權(quán)利發(fā)展仍然滯后，尤其是文化權(quán)利還基本處于被忽視的境地”[1]。游離于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工群體同城市市民相比，在文化背景、受教育程度、社會地位等方面處于弱勢?，F(xiàn)階段政府城市公共文化服務和管理體系難以跨越城鄉(xiāng)身份鴻溝，不能滿足農(nóng)民工的文化需求，農(nóng)民工融入城市文化生活、參與社會交往和實踐文化創(chuàng)造等各種基本公民文化權(quán)利得不到充分保障。即便少數(shù)農(nóng)民工能夠在城市順利“落戶”，但由于社區(qū)的接納與整合功能缺乏，導致農(nóng)民工“市民精神”發(fā)育不全，身心兩個層面由“鄉(xiāng)村人”向“城里人”的蛻變落空。

所謂“包容性公民文化權(quán)利”，是指使憲法賦予每個公民享有的基本公共文化服務的權(quán)利惠及全體公民，特別是弱勢群體和欠發(fā)達地區(qū)。現(xiàn)代憲政理論認為，作為受到憲法保護的基本權(quán)利，公民文化權(quán)利的主要實現(xiàn)方式，是以國家和政府承擔特定的保障基本權(quán)利實現(xiàn)的義務為前提。沒有政府在實現(xiàn)文化權(quán)利方面的積極作為，公民文化權(quán)利將無從實現(xiàn)，文化權(quán)利的基礎性也將無法體現(xiàn)[2]。然而，我國城鄉(xiāng)分治格局和準行政權(quán)力滲透，破壞了社區(qū)治理的自然演化常態(tài)。相對于西方國家來說，我國城市對鄉(xiāng)村文明的兼容性較差，“經(jīng)濟接納、社會拒入”的制度性悖論凸顯，條塊分割的政府文化行政體制也加劇了公民文化權(quán)利在階層、地域等方面的不均等。從某種意義上說，包容性公民文化權(quán)利實現(xiàn)與否攸關(guān)農(nóng)民工真正的城市社會融入及其市民化。

當昔日的農(nóng)民從以土地為生產(chǎn)資料，以個體勞動為生產(chǎn)方式，以封閉、分散的傳統(tǒng)村落聚居制度，轉(zhuǎn)化為機械化大生產(chǎn)的信息發(fā)達的城市社區(qū)聚居制度時，勞動力、資本及多種經(jīng)濟要素在空間地域上的高度集中和合理流動所產(chǎn)生的聚集效應、規(guī)模效益都是空前巨大的[3]。農(nóng)民工市民化，不僅僅是鄉(xiāng)村人口向城市融入的線性流動，還是農(nóng)民工依法享受與城市市民同等文化權(quán)利，實現(xiàn)市民和農(nóng)民工之間相互身份認同的繼續(xù)社會化。從隔離、選擇型融入再到融合型融入的衍變，是農(nóng)民工市民化的路徑?！白韪粜腿谌霔l件下，農(nóng)民工經(jīng)濟整合、文化接納、行為適應、身份認同等呈現(xiàn)較低取向，他們并未融入城市主流社會;雖然多元型融入模式使農(nóng)民工在經(jīng)濟生活上與市民同質(zhì)，但在習俗和交往方面固持鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng);融合型融入顧名思義是指農(nóng)民工經(jīng)濟、文化、行為、身份等四個維度基本得到了城市主流社會的認同，但這種融入帶有明顯‘主——從依附’的烙印;選擇型融入則是農(nóng)民工在就業(yè)、福利和行為舉止方面與城市規(guī)范趨同，在文化方面既接受流入地的文化，又保留原有的文化，身在異鄉(xiāng)卻心系故園;只有融合型融入才是農(nóng)民工市民化的‘最高境界’。城市農(nóng)民工此時已完全整合到流入地的居民社區(qū)共同體當中，他們相互接納、認可和依賴?！盵4]因此，農(nóng)民工市民化是對我國城鄉(xiāng)文化二元體制進行的雙向互動式的吸納性融合，其邏輯起點是公民文化權(quán)利，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是實現(xiàn)農(nóng)民工和市民之間的身份認同，有效途徑則是包容性公民文化權(quán)利訴求下的城市社區(qū)“包容性治理”。

社區(qū)治理的概念脫胎于“社區(qū)自治”，是伴隨政治國家與市民社會在理論上的分野繼而被植入治理理念，倡導各主體平等協(xié)商以共同管理社區(qū)公共事務的過程。事實上，長期以來我國城市社區(qū)治理功能被城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度所遮蔽，大量外來人口如農(nóng)民工群體根本無法參與和享受社區(qū)文化服務，以致社區(qū)治理漸趨淪為狹隘的“市民自治”?！昂献魇菭奚饺说呐d趣及傾向而服從一共同目的，于是基于人類這種生存需要產(chǎn)生了‘文化迫力’，并強制一切社區(qū)發(fā)生復雜的組織活動?！盵5]筆者認為，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)境況下，農(nóng)民工難以自我融入城市與市民共享公民文化服務。當我們意識到城市社區(qū)治理對農(nóng)民工具有排斥性的同時，斷不能輕視實現(xiàn)公共文化服務均等化對于社區(qū)治理系統(tǒng)所產(chǎn)生的“文化迫力”，即通過以城市社區(qū)這個載體提供基本公共文化服務，主動吸納農(nóng)民工并持續(xù)抗拒排異性，使農(nóng)民工和市民在文化上產(chǎn)生認同感，促進整個城市治理系統(tǒng)中不同群體之間的人文關(guān)照及差異性相融，參見圖1。

圖1 城市社區(qū)“包容性治理”的動態(tài)模型

學理上講，社區(qū)治理的精髓乃彰顯平等的公民權(quán)利和市民的公共精神養(yǎng)成，“公共行政需要在憲政的框架下將公開性、平等性和包容性最大化，讓全體人民在享有服務的同時感受到治理的人性化和政治關(guān)懷”[6]。李春成指出:“包容性治理的要義在于各種利益相關(guān)者能參與、影響治理的主體結(jié)構(gòu)和決策進程，公平分享政策結(jié)果、治理收益及社會資源，各主體的權(quán)益能得以尊重和保障?！盵7]如果從公民權(quán)利的角度審視城市社區(qū)“包容性治理”，應當是指在本社區(qū)范圍內(nèi)，通過政府與民間的持續(xù)互動，全體居民(包括農(nóng)民工等外來人口)能夠平等參與公共事務的協(xié)商，均等地使用社區(qū)公共資源和分享基本公共服務，個人尊嚴得到維護以及權(quán)益得以保障的公共治理。它不僅體現(xiàn)在突破城鄉(xiāng)分割的空間包容和組織體系包容的層面上，更蘊含了文化權(quán)利包容的民主式治理的深邃內(nèi)涵。

二、農(nóng)民工在城市公共文化服務的社區(qū)治理中的困境:封閉與排異

德國社會學家斐迪南·滕尼斯在1887年出版的《社區(qū)與社會》一書中，首先提出了“社區(qū)”概念。在他看來，社區(qū)作為親族和血緣關(guān)系結(jié)成的社會聯(lián)合體與按照契約理性組成的社會有著顯著區(qū)別。由美國社會學家R．E．帕克(Rorber E．Park)等人概括出社區(qū)地域性的內(nèi)涵，認為社區(qū)是占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了地域上的人群的匯集?？梢哉f，“共同體”就是社區(qū)的本質(zhì)。換言之，即便聚居在同一區(qū)域內(nèi)，沒有穩(wěn)定的文化認同和交往合作的人群也不能算作社區(qū)[8]。我國改革開放以來，從起初對外來人口尤其是農(nóng)民工的排斥，到逐漸將其視為城市的一分子，人們的觀念發(fā)生了翻天覆地的變化，但這并不意味著城市農(nóng)民工擁有與市民身份相匹配的文化認同和無差別的社會交往能力。相反，“我國的社區(qū)并不是自然形成的所謂共同體，而是行政劃分的治理單元。社區(qū)幾乎都不是一個自給自足的‘整體性社區(qū)’，而僅僅是滿足原始居民部分需要的‘局部性社區(qū)’”。[9]這就決定了我國社區(qū)碎裂和分散化，而非自然演變的產(chǎn)物。

我國傳統(tǒng)城市社區(qū)治理模式可以被視為一種“封閉式治理”，社區(qū)地域界限和主體資格具體而清晰。隨著社會、經(jīng)濟體制改革的深入和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，城市空間和市民居住格局也發(fā)生了變化，如居住形態(tài)多樣化、集中化等，以單位制社區(qū)為基礎的居住單元逐步被以商品化運營、門禁式管理、規(guī)模大、單一化、大眾化為特征的“封閉式社區(qū)”所代替，阿特金斯和布蘭迪形象地將這種“封閉式社區(qū)”凝練成“在一定的社會、法律規(guī)則下，形成了具有共同文化信念的居民聚落聯(lián)合體，在聯(lián)合體內(nèi)，通過設置大門、圍墻或柵欄限制其他公眾隨意闖入”[10]。城鄉(xiāng)分治和戶籍制度的政策阻隔，使我國城市社區(qū)治理的內(nèi)容限定在“以城市市民為本位”、“為城市市民服務”等方面，將包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口排斥在治理系統(tǒng)之外。有研究表明，農(nóng)民工社會支持個體中心網(wǎng)絡，表現(xiàn)出“同質(zhì)性較強，強關(guān)系占主導地位”的特征。他們在城市工作和生活的人際交往圈狹小，其社會支持網(wǎng)絡還是以初級關(guān)系為主，流出地(鄉(xiāng)村治理系統(tǒng))的地緣、血緣關(guān)系依舊發(fā)揮了重要作用[11]。由于缺乏與城市市民直接或深層次的交往，他們?nèi)菀自谖幕J同上形成特殊的聚集區(qū)或交際網(wǎng)(城市亞文化)，亦即“農(nóng)民工文化圈”。農(nóng)民工所攜帶的鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)使城市文明與鄉(xiāng)村文明在社區(qū)治理中正面遭遇，其排異與沖突在農(nóng)民工群體中體現(xiàn)得最為激烈。

流動性較強的農(nóng)民工往往以暫住的形式生活在城市社區(qū)，他們既不可能通過企業(yè)雇主直接享受公共文化服務，也無法從社區(qū)獲得平等的公民文化權(quán)利及服務，更談不上擁有參與社區(qū)決策和管理的機會。經(jīng)歷鄉(xiāng)村和城市雙重壓力和沖擊的農(nóng)民工，難以在城市中尋找到符合自身消費特點和消費水平的文化生活，“城市文化的沙漠地帶”便悄然形成。這種狀況，不僅不利于農(nóng)民工思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和科學文化素質(zhì)的提高，而且最終會因其被排斥在城市社區(qū)治理邊界之外面對社會和諧產(chǎn)生消極的影響?？傊?，無論是我國單位制時期社區(qū)治理的“行政化”困境，還是共同體治理的“邊緣化”取向，都勢必造成農(nóng)民工城市社區(qū)公共文化服務的“真空”。

政府文化責任缺失以及社區(qū)包容性治理功能先天不足，是城市農(nóng)民工公共文化服務非均等化問題突出的根源。就公平正義上而言，在一個政治社會共同體里，所有構(gòu)成這一共同體的成員都具有自由而平等的權(quán)利，沒有什么農(nóng)民、工人或商人等社會身份之分。但是，“貧富差距的懸殊，在社會保障系統(tǒng)不完善，公共服務乏力的情形下，低收入、疾病、人力資本不足都將導致農(nóng)民工群體產(chǎn)生權(quán)利貧困(如話語權(quán)、經(jīng)濟權(quán)和發(fā)展權(quán))和能力缺失(如因受教育權(quán)利的不平等而導致就業(yè)能力弱等)，從而面臨社會排斥，社會排斥又加劇了其權(quán)利貧困、能力缺失，形成惡性循環(huán)”[12]。

三、惠及農(nóng)民工的城市公共文化服務均等化體制機制構(gòu)建

圖2 城市農(nóng)民工公共文化服務均等化建設路徑

如圖2所示，快速城市化進程中，社區(qū)作為農(nóng)民工社會文化生活的“棲息地”，冀圖滿足農(nóng)民工文化需求的包容性治理的善治夙愿。但是，我國傳統(tǒng)城市社區(qū)治理模式在空間、范圍和內(nèi)容等方面的封閉性與排異性，導致城市公共文化服務和管理體系難以覆蓋農(nóng)民工群體。構(gòu)建惠及農(nóng)民工的城市公共文化服務均等化體制機制，是實現(xiàn)包容性公民文化權(quán)利的必由之徑。筆者以為，農(nóng)民工公共文化服務均等化的思路，應當是嵌入城市公共文化服務體系建設，而不是另起爐灶再制造出一個專門的文化服務體系。農(nóng)民工公共文化服務均等化，本質(zhì)上是城市公共文化服務對象、產(chǎn)品和內(nèi)容、范圍與方式的拓展。既然是拓展，在城市公共文化服務體系建設的各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域，就需要在原有基礎上加載農(nóng)民工這一群體的特殊需求、服務特點及保障程度。增強社區(qū)吸納與整合的包容性治理功能，以常住地街、區(qū)級行政為主導，社區(qū)為平臺，協(xié)同社會組織參與，是農(nóng)民工公共文化服務均等、普惠、持續(xù)進行的制度化設計與安排。

(一)修復常住地街、區(qū)級行政主導責任，保障城市公共文化服務覆蓋農(nóng)民工

“常住地政府是保障農(nóng)民工文化權(quán)益、滿足農(nóng)民工文化需求的責任主體。城市公共文化服務體系的建設規(guī)劃、經(jīng)費保障和資源配置，要充分考慮轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工的文化需求，切實提高面向農(nóng)民工的文化服務能力，使農(nóng)民工能夠享受與城市居民均等化的公共文化服務。”[13]具體而論，城市街、區(qū)級行政組織(不設區(qū)的市當以市級為主)處于農(nóng)民工公共文化服務供給鏈條的最前端，亟須彌補責任缺位，擔負起農(nóng)民工公共文化服務均等化的主導職責。

1．健全城市農(nóng)民工公共文化服務政策指導機制。農(nóng)民工屬于法律意義上的勞動者，但保障其平等享有文化權(quán)利的法律法規(guī)仍不齊備，各級政府和職能部門針對農(nóng)民工的公共文化服務供給權(quán)責劃分，也無明文規(guī)定。從文化權(quán)利憲法保護的角度出發(fā)，國家應完善《勞動法》、《勞動合同法》、《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)，盡快制定出臺《演出法》、《現(xiàn)代文化財產(chǎn)保護法》、《廣播電視法》、《電影法》等，構(gòu)建全面的農(nóng)民工文化權(quán)益保障體系。合理界定城市基層行政組織(街、區(qū))對農(nóng)民工公共文化建設的具體權(quán)限及內(nèi)容，特別是財政投入和事權(quán)范圍。街、區(qū)級行政組織要制定吸納農(nóng)民工文化需求的政策，指導社區(qū)開展農(nóng)民工文化活動。相關(guān)文化執(zhí)法部門還要加大對侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的社區(qū)、企業(yè)單位或個人予以查處，切實維護農(nóng)民工的平等文化權(quán)。

2．設置農(nóng)民工公共文化服務需求追蹤機制。掌握新生代農(nóng)民工文化需求的新特點、新要求，是有針對性提供農(nóng)民工公共文化服務的前提?；鶎诱幕块T要深入社區(qū)樓棟、院落調(diào)查農(nóng)民工文化需求，特別是工地、廠礦和城鄉(xiāng)結(jié)合部等農(nóng)民工相對聚集的區(qū)域，要建立文化需求和消費狀況的分析制度。街、區(qū)級行政組織要主動與社科院、大專院校和相關(guān)研究機構(gòu)合作，借助文化專家和學者的智慧，實施農(nóng)民工文化調(diào)研。組織基層文藝和科教工作者立足轄區(qū)農(nóng)民工實際，從生活方式、文藝休閑、心理認知、思想感悟、幸福指數(shù)等多方面展開文化幫扶和心靈溝通。

3．完善農(nóng)民工公共文化服務資金投入機制。在各級政府逐年加大文化資金轉(zhuǎn)移支付的過程中，健全城市基層政府對農(nóng)民工公共文化服務經(jīng)費投入的保障機制。區(qū)級政府在編制公共文化服務預算時，要充分考慮轄區(qū)農(nóng)民工文化需要，將農(nóng)民工公共文化服務日常經(jīng)費納入該區(qū)公共文化服務總體經(jīng)費中，統(tǒng)籌考慮、合理規(guī)劃;街道作為區(qū)級政府的派出機構(gòu)，則要在社區(qū)內(nèi)興建小型文化廣場、體育健身場、圖書室、科普文化室、電影廳、宣傳報刊欄等設施。同時，街道還要制定公共文化設施管理的具體辦法，推動這些設施向農(nóng)民工免費開放。例如，社區(qū)及周邊的圖書館(室)通過經(jīng)常性贈書、舉辦公益講座等為農(nóng)民工提供服務，以提高設施的可及性。

(二)增強社區(qū)治理的包容度，搭建城市農(nóng)民工公共文化服務集中供給平臺

1．重視社區(qū)對農(nóng)民工公共文化服務的信息采集和處理。一方面，社區(qū)要構(gòu)建順暢反饋社區(qū)農(nóng)民工公共文化需求狀況的民主表達機制。居委會在制定本社區(qū)相關(guān)文化政策、措施時，要吸收和回應該社區(qū)內(nèi)農(nóng)民工群體的利益愿望，邀請農(nóng)民工代表參加社區(qū)居民大會，給農(nóng)民工提供參與社區(qū)公共決策和協(xié)商討論的機會，通過民主投票、居民論壇等方式，表達其對社區(qū)文化服務的滿意度和評價。另一方面，社區(qū)居委會要推行“居務公開”，將公共文化服務信息和建設狀況及時公布，并設立社區(qū)居務信箱，征集農(nóng)民工對社區(qū)公共文化服務的意見和建議，將農(nóng)民工公共文化服務納入年度社區(qū)績效考核體系。

2．創(chuàng)新城市社區(qū)針對農(nóng)民工公共文化服務管理的組織結(jié)構(gòu)。我國《憲法》明確規(guī)定，居民委員會是基層群眾性自治組織。作為社區(qū)治理的主體，居民委員會要按照《城市居民委員會組織法》規(guī)定，對社區(qū)內(nèi)公共事務實行自我管理。為適應當前大量外來人口流入的實際，居委會、社區(qū)黨團組織、業(yè)主委員會應當就農(nóng)民工文化工作聯(lián)合研討，組建基于民主協(xié)商性質(zhì)的外來社區(qū)人員(包括農(nóng)民工)文化管理機構(gòu)，以承接來自街道、上級行政資源或服務任務。

3．提高配置和利用社區(qū)文化基礎設施的能力，開展形式豐富的農(nóng)民工文化活動。社區(qū)居委會在規(guī)范公共文化設施運行管理制度的基礎上，還要鼓勵和引導農(nóng)民工充分有效使用，并保證農(nóng)民工與社區(qū)內(nèi)其他市民具有同等使用的機會與權(quán)利。社區(qū)要利用周邊文化場所、圖書館、健身廣場、臨街公園等設施，有針對性地組織開展諸如農(nóng)民工故事會、歌詠比賽、棋牌比賽、文藝晚會、舞蹈健身等文娛體育活動，活躍農(nóng)民工業(yè)余文化生活。通過電子報刊、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、手機短信群發(fā)等媒體手段，促進農(nóng)民工快速適應現(xiàn)代都市文化。

(三)探索民間資本進社區(qū)，形成農(nóng)民工公共文化服務社會協(xié)同治理格局

新興社區(qū)非營利組織及其他社團組織、公益事業(yè)組織及原有的居委會和由街道辦事處派生出來的社區(qū)組織，正在努力演化為我國城市社會結(jié)構(gòu)的中間層，這些中間層已經(jīng)成為我國政府公共服務供給體系和基層民主治理體系的有益補充。[14]在我國，城市社區(qū)“包容性治理”的主體除了政府與準行政組織外，還包括大量社會草根組織。這些社會組織囊括了社區(qū)治理中的各種自治團體、民間社團、中介機構(gòu)和慈善組織等，它們便于直接深入社區(qū)基層，靈活地提供公共文化服務。諸如各種文化協(xié)會、藝術(shù)團體、基金會等非營利性組織參與到農(nóng)民工公共文化服務中，以協(xié)調(diào)“市場失靈”或“政府失靈”，形成官民合作的共治機制。

其中，各級政府部門要吸引社會組織投資城市社區(qū)公共文化設施建設，參與其運營管理和維護。城市文化部門要會同土地、建設、城管、環(huán)保等多部門減少審批手續(xù)，適當放寬準入條件，降低公共文化設施建設的資金門檻，準允社會公益資本、民營資本甚至域外資本以直接或間接投資、項目融資、租賃、設立基金、承包經(jīng)營等方式，參與城市公共文化設施建設。國有商業(yè)銀行應在堅持信貸原則與利率政策的前提下，對屬于“三有”(有市場、有效益、有信用)的民間性公共文化項目給予信貸優(yōu)惠。借鑒國外經(jīng)驗，各金融機構(gòu)還可嘗試與城市社區(qū)組織或?qū)嵙?、信譽好的私營企業(yè)簽訂合作協(xié)議，共同組建“社區(qū)發(fā)展銀行”，為公共文化服務開拓多元化融資渠道。

另外，借助社會力量為農(nóng)民工提供社區(qū)志愿服務，提高農(nóng)民工融入城市的文化“軟能力”。教育資源的不均等直接降低了農(nóng)民工作為市民的文化素質(zhì)，反過來看，農(nóng)民工素質(zhì)低下，又成為農(nóng)民工文化權(quán)利意識淡薄和公共文化活動匱乏的緣由。建議鼓勵民辦教育培訓機構(gòu)或個人創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟小學、補習班、職業(yè)技能輔導班等，開展城市社區(qū)愛心支教和義務就業(yè)指導，不斷培植農(nóng)民工自我市民化的“造血”細胞。

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