非營(yíng)利組織的生成路徑與發(fā)展路徑

張洪武

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101）

從我國(guó)轉(zhuǎn)型期非營(yíng)利組織的實(shí)際調(diào)查情況看，非營(yíng)利組織的生發(fā)范式既有自上而下的體制內(nèi)生成路徑，也有自下而上的體制外生成路徑，由此表現(xiàn)出的是政府“推”、市場(chǎng)“拉”的情景，兩種生發(fā)范式的非營(yíng)利組織在與政府的關(guān)系上都存在片面性，這種片面性的結(jié)果阻礙了非營(yíng)利組織的整體發(fā)展。為了促進(jìn)整個(gè)非營(yíng)利組織的發(fā)展壯大，需要正確處理非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系，建立兩者和諧的合作伙伴關(guān)系，這有助于共建和諧的社會(huì)主義社會(huì)。

一、政府體制內(nèi)生成路徑及其與政府的關(guān)系

在我國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)改革所必然導(dǎo)致的政治改革，政府職能轉(zhuǎn)變和企事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)變成為必然趨勢(shì)。非營(yíng)利組織政府體制內(nèi)生成路徑指的是隨著政府職能轉(zhuǎn)變，政企、政事、政社分開(kāi)而由政府推動(dòng)建立的非營(yíng)利組織，是“政聯(lián)性”組織（Government－linked Enterprises）或政府組織非政府組織（GONGO）。政府剝離出來(lái)的行業(yè)管理職能、公共服務(wù)職能、社會(huì)福利職能，企事業(yè)單位剝離出來(lái)的對(duì)單位職工的福利職能，必須有一個(gè)承接的載體。這種載體一是經(jīng)濟(jì)組織，二是非營(yíng)利組織，即脫了行政之“殼”的原政府“專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門”或其他政府部門，如工商業(yè)協(xié)會(huì)及街道中的環(huán)衛(wèi)所、綠化隊(duì)、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)等，它們?cè)谌バ姓缶屯懽優(yōu)樯鐣?huì)的非營(yíng)利組織，這在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都存在。經(jīng)濟(jì)、文化、科技、體育、社區(qū)中的非營(yíng)利組織分別承接了政府和企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移的職能，參與了不同“域”的社會(huì)治理，構(gòu)建著政府“退出”之后新的治理秩序，它們是政府和市場(chǎng)之外的治理替代選擇。這些組織在具體的運(yùn)作中表現(xiàn)出了明顯的比較優(yōu)勢(shì)：針對(duì)政府承擔(dān)公共服務(wù)職能時(shí)缺乏回應(yīng)性、不計(jì)成本、低績(jī)效和人性缺乏的弊端，不僅服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)，而且可以降低行政成本并對(duì)被服務(wù)者提供人性關(guān)懷。

我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期有相當(dāng)部分的非營(yíng)利組織走的是“體制內(nèi)政府生成路徑”，從產(chǎn)生方式上說(shuō)，它們是政府體制轉(zhuǎn)軌和政府選擇的結(jié)果；從功能上說(shuō)，這部分民間組織直接發(fā)揮了政府的功能替代作用，所管理和規(guī)范的范圍一般是政府部門以前的職責(zé)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)格局的構(gòu)建，這種類型的民間組織還會(huì)不斷復(fù)制出來(lái)，所以也就難免存在對(duì)脫胎出來(lái)的母體——政府的“路徑依賴”，政事不分、上級(jí)政府一手遮天的現(xiàn)象在這些非營(yíng)利組織中也就不足為奇，由此導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期非營(yíng)利組織“官方依賴癥”（有的作者稱之為“官民二重性”）［1］這種比較特殊的失去獨(dú)立和尊嚴(yán)的現(xiàn)象，支持這一判斷的事實(shí)主要有兩個(gè)方面。1．經(jīng)費(fèi)來(lái)源過(guò)分依賴政府單中心配置，調(diào)查表明，我國(guó)的社團(tuán)經(jīng)費(fèi)有53%來(lái)源于政府直接供給。在有些類型的非營(yíng)利組織中，經(jīng)費(fèi)由政府全額撥款，這種撥款不是按事業(yè)費(fèi)而是按人頭費(fèi)進(jìn)行的。2．人事安排沒(méi)有自主權(quán)。政府控制著非營(yíng)利組織的人力資源配置，表現(xiàn)為由政府人員直接擔(dān)任非營(yíng)利組織的主要領(lǐng)導(dǎo)及組成辦事人員，或者成為政府轉(zhuǎn)移富余人員的平臺(tái)。有資料表明，有近三分之二的非營(yíng)利組織的干部或者直接來(lái)源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣和任命，或者由組織負(fù)責(zé)人提名并得到業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)。在個(gè)體協(xié)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)中，工商干部占絕大多數(shù)，儼然為工商部門的一個(gè)下屬科室；有些非營(yíng)利組織成為政府安排富余人員的一個(gè)平臺(tái)，有的非營(yíng)利組織理事會(huì)僅安排從政府部門轉(zhuǎn)移的人員就達(dá)二百多人。有的社區(qū)服務(wù)中心即使已經(jīng)成為獨(dú)立的法人，但仍然受到政府部門在組織人事、決策導(dǎo)向等方面的控制，導(dǎo)致這樣的組織主體缺位。

二、社會(huì)生成路徑及其與政府的關(guān)系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為非營(yíng)利組織的生存發(fā)展提供了廣闊的空間。同樣是行業(yè)協(xié)會(huì)，既可以通過(guò)體制內(nèi)生路徑（以全國(guó)性的為主），也可以通過(guò)自下而上的體制外生路徑（以地方性的為主）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于分工的存在，把社會(huì)分成各種不同的行業(yè)和部門，作為市場(chǎng)主體的每個(gè)人都隸屬于其中的某個(gè)部門和行業(yè)而成為部門人或行業(yè)人，這些行業(yè)人不是短工，不是把經(jīng)營(yíng)工商業(yè)當(dāng)作偶然性營(yíng)利，而是當(dāng)作經(jīng)常性的重復(fù)性的牟利、謀生的手段。作為行業(yè)人，他有與整個(gè)行業(yè)的興衰相一致的行業(yè)利益，作為經(jīng)濟(jì)人，他又有追求利益最大化的自利的需求，作為行業(yè)人的利益和作為經(jīng)濟(jì)人的利益有些是一致的，有些又是不一致的。從客觀性上說(shuō)，任何主體在法律范圍內(nèi)追求自己利益，而且在僅僅追求自身利益最大化的時(shí)候，也在為別人的私人利益、為社會(huì)工作，促成整個(gè)社會(huì)公共利益的“善果”。但這是一種不自覺(jué)的必然性和不自覺(jué)的倫理，只有組織成行業(yè)協(xié)會(huì)，才能把這種不自覺(jué)的必然性變?yōu)樽杂X(jué)的“能思考”的倫理和約束市場(chǎng)主體的“私序”：行業(yè)人以共同體的形式整合起來(lái)把市場(chǎng)主體的特殊性融入普遍性、并以組織的關(guān)懷化解不一致甚至矛盾和對(duì)抗，共同應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和考驗(yàn)，在這種統(tǒng)一中防止個(gè)體的特殊性對(duì)行業(yè)整體利益的損害，同時(shí)也維護(hù)著同行業(yè)的整體利益以防止外部競(jìng)爭(zhēng)者的侵害。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的表現(xiàn)就是制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交流信息、抵制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反傾銷、應(yīng)對(duì)反傾銷調(diào)查、影響政府決策、維護(hù)行業(yè)利益、建立多邊信譽(yù)約束機(jī)制等。在工商業(yè)協(xié)會(huì)中，在蓬勃興起的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)中，每個(gè)市場(chǎng)主體的自私心通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的建立而轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)共同體的關(guān)懷，而共同體也通過(guò)吸納會(huì)員、整合利益、表達(dá)訴求、化解矛盾、建立秩序、交流信息而使整個(gè)工商業(yè)獲得力量和尊嚴(yán)。如果處在行業(yè)協(xié)會(huì)之外，它就無(wú)法獲得共同體豐厚的社會(huì)資本，也難以獲得同行業(yè)的承認(rèn)并展示自己在同行業(yè)中所達(dá)到的成就。這種自下而上生成的行業(yè)協(xié)會(huì)以溫州的五家商會(huì)即燈具商會(huì)、鞋革工業(yè)協(xié)會(huì)、服裝商會(huì)、煙具協(xié)會(huì)和眼鏡商會(huì)最為著名。溫州東方打火機(jī)廠有限公司和溫州煙具行業(yè)協(xié)會(huì)因打贏歐盟反傾銷官司顯示了民間組織在應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易糾紛、維護(hù)行業(yè)利益中的權(quán)威性。伴隨著充滿激情和沖動(dòng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而發(fā)展起來(lái)的具有扶貧濟(jì)困功能的志愿組織、基金會(huì)，體現(xiàn)著對(duì)人和自然終極關(guān)懷的環(huán)保類組織，以及滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要而蓬勃興起的各種科學(xué)、文化、教育、體育組織也在詮釋著非營(yíng)利組織具有趨勢(shì)性的自下而上的生成路徑。

與體制內(nèi)生長(zhǎng)的非營(yíng)利組織相比，體制外生成的非營(yíng)利組織具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性。從產(chǎn)生看，它們大都是公民自發(fā)成立的，所以又稱之為“草根組織”，或者是先富起來(lái)的企業(yè)家為了回報(bào)社會(huì)成立的各式各樣的基金會(huì)，或者是民辦非營(yíng)利企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)，或者是社區(qū)內(nèi)的民間組織、農(nóng)村的行業(yè)協(xié)會(huì)組織，它們沒(méi)有政府背景，自發(fā)成立、自主決策。從人事安排上看，這些非營(yíng)利組織通常自己成立董事會(huì)，安排本機(jī)構(gòu)的經(jīng)理人員和受薪人員，不受政府部門或其他部門的干涉，有獨(dú)立的人事任免權(quán)。從資金來(lái)源上看，它們也很少依賴政府部門?；旧峡康氖瞧髽I(yè)家注資、社會(huì)捐助和自己非營(yíng)利活動(dòng)（義賣、義拍等）所得。但與此相應(yīng)的是相當(dāng)一部分非營(yíng)利組織存在經(jīng)費(fèi)和人才的短缺即缺錢缺人，最后導(dǎo)致開(kāi)展公益活動(dòng)的能力偏低，缺乏活力。資金不足是決定非營(yíng)利組織體質(zhì)虛弱的基礎(chǔ)性東西，由于缺乏生產(chǎn)要素導(dǎo)致許多非營(yíng)利組織處在“吃了上頓沒(méi)下頓”、有心無(wú)力的困難境地。比如北京的“西部?jī)和戎稹保刂?012年11月，盡管救助了我國(guó)西部貧困地區(qū)的380多名重癥患兒，但由于資金缺乏，還不能滿足更多患者的需求。這一切又與社會(huì)捐贈(zèng)不足呈正相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)工商注冊(cè)登記的企業(yè)超過(guò)1000萬(wàn)家，有過(guò)捐贈(zèng)紀(jì)錄的不超過(guò)10萬(wàn)家，即99%的企業(yè)從來(lái)沒(méi)有參與過(guò)捐贈(zèng)，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的100多家慈善公益組織所掌握的資金僅占國(guó)內(nèi) GDP的0．1%［2］。而美國(guó)的富裕階層——企業(yè)和個(gè)人，每年通過(guò)各類基金會(huì)做出的慈善公益捐助有6700多億美元，也就是說(shuō)，通過(guò)第三次分配的財(cái)富，占美國(guó)GDP的9%。與此不矛盾的是，由于待遇、社會(huì)地位低，工作不穩(wěn)定，在民間組織中受薪工作人員的流動(dòng)性較大，進(jìn)來(lái)又走的人很多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在北京的一些非營(yíng)利組織中，一般工作2年～3年之后，留任的工作人員只有1／3左右，而且也難以招聘到和留住高層次人才，從業(yè)人員素質(zhì)低導(dǎo)致非營(yíng)利組織能力低下，難以承擔(dān)重大項(xiàng)目，有時(shí)來(lái)自國(guó)際組織的項(xiàng)目交給國(guó)內(nèi)的非營(yíng)利組織后，它們卻無(wú)力承接。開(kāi)展的活動(dòng)也比較局限，難以形成氣候。造成這種狀況的原因非常復(fù)雜。從主觀上看，在捐贈(zèng)問(wèn)題上，一些企業(yè)和個(gè)人擔(dān)心捐款“露富”后帶來(lái)一系列麻煩，如債權(quán)人催討債務(wù)、個(gè)人及家人的安全受威脅、社會(huì)輿論的冷嘲熱諷造成的心理壓力等。在人才流動(dòng)上，有些人加入非營(yíng)利組織可能是由于一時(shí)找不到合適的工作，把非營(yíng)利組織的工作當(dāng)跳板；有的是為了申請(qǐng)國(guó)外的獎(jiǎng)學(xué)金；有的工作一段時(shí)間后被國(guó)際上有名的非營(yíng)利組織挖走。從客觀上說(shuō)，我國(guó)還是發(fā)展中的國(guó)家，實(shí)行改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)間比較短，真正的大富豪只是在最近數(shù)十年集聚資本，與海外的億萬(wàn)富翁還不是一個(gè)重量級(jí)別。這僅僅是一個(gè)方面，人人捐贈(zèng)才是最重要的，而由于宣傳不夠、政策激勵(lì)不足、價(jià)值觀導(dǎo)向等問(wèn)題，至今仍沒(méi)有在全社會(huì)層面形成人人慈善的公益文化，普通公民的經(jīng)?；栀?zèng)不足。就體制而言，美國(guó)企業(yè)捐款，當(dāng)善款的數(shù)額超過(guò)應(yīng)繳稅收的百分之十，可以減免百分之十的稅款。中國(guó)這個(gè)比例只有百分之三，而且在實(shí)際操作過(guò)程中，一是企業(yè)在捐贈(zèng)過(guò)程中所享受到的減免稅待遇是有限的，它們只有捐給十幾家慈善機(jī)構(gòu)才能夠享受減免稅待遇；二是手續(xù)繁瑣，捐贈(zèng)者有心捐贈(zèng)，但難以承受繁瑣的捐贈(zèng)成本，這些都影響了企業(yè)和個(gè)人捐款的積極性；三是對(duì)普通捐贈(zèng)缺乏激勵(lì)機(jī)制，比如受贈(zèng)單位不開(kāi)收據(jù)，導(dǎo)致捐贈(zèng)者不能通過(guò)收據(jù)減免個(gè)人所得稅；四是非營(yíng)利組織本身暴露出的黑暗面，如善款、善物被挪用，財(cái)務(wù)不透明等也影響了企業(yè)與個(gè)人的捐款熱情；五是人才流動(dòng)也有體制上的原因，國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織從業(yè)人員的工資福利待遇、保險(xiǎn)等缺乏明確規(guī)定，對(duì)于志愿者的各種權(quán)益更是沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致這種工作缺乏穩(wěn)定性和制度激勵(lì)。

三、非營(yíng)利組織的發(fā)展路徑

我國(guó)非營(yíng)利組織的產(chǎn)生既有自上而下的路徑，也有自下而上的路徑，但就目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，有影響的非營(yíng)利組織基本上是政府轉(zhuǎn)制的結(jié)果，這種路徑生成的非營(yíng)利組織主體獨(dú)立性不足，缺乏明確的目標(biāo)導(dǎo)向和尊嚴(yán)，而自下而上產(chǎn)生的非營(yíng)利組織則由于資金、人才的匱乏而制約行動(dòng)力量，為了促進(jìn)非營(yíng)利組織的獨(dú)立發(fā)展，必須走接受國(guó)家權(quán)威、與政府合作共贏的新法團(tuán)主義之道。

其基本思路是，兩者必須跳出“零和（Zerosum）博弈”的困境，達(dá)到“雙贏（Double Gain）博弈”，非營(yíng)利組織既要保持相對(duì)獨(dú)立性和主體地位，又要建立與政府的合作伙伴關(guān)系，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展的導(dǎo)控，限制其任性和癲狂，把它的活動(dòng)限制在國(guó)家法律允許的范圍內(nèi)。非營(yíng)利組織絕不能像某些國(guó)家那樣被利用來(lái)作為反政府的工具和平臺(tái)；也不能走美國(guó)那樣的多元主義模式，這種模式是政府與非營(yíng)利組織在對(duì)立基礎(chǔ)上的共存，要以政府與非營(yíng)利組織相互“增權(quán)”（Mutual Empowerment）的新理念，構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織合作伙伴關(guān)系的新法團(tuán)主義之道，像英國(guó)政府那樣制定《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》（COMPACT）（1998），通過(guò)政府在資金、項(xiàng)目、制度供給等方面的“賦權(quán)”和“授能”促進(jìn)非營(yíng)利組織的能力建設(shè)及在公益服務(wù)中發(fā)揮政府的功能替代作用。舊的法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織對(duì)政府的依附，而忽視非營(yíng)利組織的自主和獨(dú)立性。新法團(tuán)主義則既強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織與政府的合作及功能替代，也強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織的自主性與獨(dú)立性。

（一）非營(yíng)利組織獨(dú)立法人的存在。對(duì)于自上而下產(chǎn)生的對(duì)政府存在路徑依賴的非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，“去行政化”是非營(yíng)利組織找回自我的首要選擇。新法團(tuán)主義的基礎(chǔ)是非營(yíng)利組織獨(dú)立法人的存在。非營(yíng)利組織只有具有獨(dú)立人格才能成為承擔(dān)民事責(zé)任的法人，只有成為法人才能建立法人治理結(jié)構(gòu)，只有建立法人治理結(jié)構(gòu)才能建立與政府的合作伙伴關(guān)系。而獨(dú)立人格的前提是“去行政化”以擺脫行政依賴。有的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)非營(yíng)利組織的“官民二重性”是中國(guó)非營(yíng)利組織需要充分利用的、可以降低交易成本的最大特點(diǎn)與最大優(yōu)勢(shì)，而否認(rèn)這種喪失自我的關(guān)系會(huì)導(dǎo)致其社會(huì)合法性的降低及獨(dú)立人格的喪失。我們并不否定“官民二重性”導(dǎo)致的非營(yíng)利組織交易成本的降低，但也不能不承認(rèn)這種屬性也貶低了非營(yíng)利組織作為社會(huì)“第三域”的意義和社會(huì)合法性。這種觀點(diǎn)沒(méi)有改變政府作為唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心的理念，實(shí)際上是一種政府本位和政府依賴癥。獨(dú)立的主體地位是建立與政府合作伙伴關(guān)系的前提。為了找回自我，首先要從制度上明確劃分政府與社會(huì)的邊界，實(shí)行政事、政社分開(kāi)和非營(yíng)利組織的“去行政化”運(yùn)動(dòng)，拓展非營(yíng)利組織的活動(dòng)空間。只有依法確定兩者的邊界，才能防止強(qiáng)勢(shì)政府權(quán)力（與非營(yíng)利組織相比，擁有暴力潛能的政府總是強(qiáng)勢(shì)的一方）的越位和對(duì)公民組織的不法侵害，提升非營(yíng)利組織的社會(huì)合法性。政府與非營(yíng)利組織的和諧關(guān)系是建立在政府邊界確定和非營(yíng)利組織的獨(dú)立自主基礎(chǔ)上，而政府邊界的確定和對(duì)非營(yíng)利組織的獨(dú)立性的尊重又是建立在政府和非營(yíng)利組織的互信基礎(chǔ)上的，政府在給予非營(yíng)利組織政策、資金支持（包括財(cái)政撥款和服務(wù)購(gòu)買）的時(shí)候，尊重它們?cè)谏鐓^(qū)公共服務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、慈善救濟(jì)、科技與教育、文化與體育、環(huán)境保護(hù)、法制建設(shè)等領(lǐng)域中的獨(dú)立性和依法自主活動(dòng)的權(quán)利，將是建立兩者合作關(guān)系的基礎(chǔ)。非營(yíng)利組織爭(zhēng)取更多的自主權(quán)和獨(dú)立性，爭(zhēng)取積極參與社會(huì)公共事務(wù)，尋找自我，回歸自我，將是促進(jìn)體制內(nèi)產(chǎn)生的非營(yíng)利組織獲得尊嚴(yán)和持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。

（二）建設(shè) “使能型”國(guó)家 （The Enabling State，又譯為“授能型國(guó)家”或“能促型國(guó)家”）。在我國(guó)，非營(yíng)利組織獲得力量和尊嚴(yán)的首要前提就是在“去行政化”基礎(chǔ)上與政府建立更加和諧的合作關(guān)系，這是“去行政化”的本來(lái)含義，也是解決志愿失靈的重要方式。目前首要的選擇之一就是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)“能促型政府”的建設(shè)和賦權(quán)促進(jìn)非營(yíng)利組織的能力建設(shè)。政府給予資金支持，避免非營(yíng)利組織志愿失靈是“授能”的重要內(nèi)涵，沒(méi)有資金支持的非營(yíng)利組織就很可能陷入吃了上頓沒(méi)下頓、有心無(wú)力的境況，哪里會(huì)有力量和尊嚴(yán)？在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府承擔(dān)了大量的缺乏回應(yīng)性和服務(wù)質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)職能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，合作伙伴關(guān)系的歷史定位呼喚政府：1．通過(guò)合同的方式把政府原來(lái)承擔(dān)的某些公共服務(wù)職能委托給非營(yíng)利組織承擔(dān)，政府直接購(gòu)買非營(yíng)利組織提供的公共服務(wù)；2．政府通過(guò)給社會(huì)弱勢(shì)群體發(fā)放購(gòu)物券、代金券的方式間接購(gòu)買非營(yíng)利組織提供的服務(wù)；3．政府把某些社會(huì)公共服務(wù)職能讓渡給非營(yíng)利組織之后，政府只是承擔(dān)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、代表公民消費(fèi)者監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)過(guò)程、對(duì)違反合同要求處罰的職能，放松監(jiān)管則有可能導(dǎo)致非營(yíng)利組織向市場(chǎng)靠攏出現(xiàn)“慈善不足”。非營(yíng)利組織作為公共服務(wù)的生產(chǎn)替代，變?cè)瓉?lái)的事業(yè)費(fèi)撥款為項(xiàng)目合同撥款，就把競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制引入公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程之中，這不僅是提高公共服務(wù)績(jī)效和回應(yīng)性的要求，也是對(duì)非營(yíng)利組織“賦權(quán)”和“授能”的過(guò)程，因此需要各級(jí)政府在自己的年度財(cái)政預(yù)算中拿出適當(dāng)?shù)馁Y金數(shù)額用于購(gòu)買非營(yíng)利組織提供的服務(wù)或用于非營(yíng)利組織服務(wù)的補(bǔ)貼費(fèi)用。在政府采購(gòu)實(shí)踐中有兩點(diǎn)需要引起我們的注意。一是避免政府采購(gòu)中的尋租行為和幕后交易。公開(kāi)、公平、公正原則是政府采購(gòu)中的基本原則，但現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)暗箱操作和超額利益交易的現(xiàn)象，比如基金會(huì)項(xiàng)目申請(qǐng)中的專家壟斷、“走后門、托關(guān)系”的現(xiàn)象，使本來(lái)比營(yíng)利組織更需要公正和公信力的非營(yíng)利組織的宗旨扭曲變形，政府、非營(yíng)利組織的形象被抹黑。二是根據(jù)委托－代理理論，被委托者難免存在藏匿信息的風(fēng)險(xiǎn)，為了減低風(fēng)險(xiǎn)，一方面需要建立政府與承擔(dān)公共服務(wù)的民間組織的信任關(guān)系，另一方面也要強(qiáng)化契約監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行誠(chéng)信管理、檔案管理和契約管理，只有這樣，才能提高組織的績(jī)效。

（三）增強(qiáng)制度供給。為了讓非營(yíng)利組織獲得力量和尊嚴(yán)，促進(jìn)政府與非營(yíng)利組織合作伙伴關(guān)系的建立，需要有制度供給方面的工作相配套，制度供給是把非營(yíng)利組織的特殊性整合進(jìn)國(guó)家普遍性的重要手段。鑒于我國(guó)目前的法律法規(guī)對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展的制度激勵(lì)不足（比如登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理所導(dǎo)致的準(zhǔn)入門檻過(guò)高，捐贈(zèng)者享受減免稅上優(yōu)惠幅度太低、面對(duì)不同捐贈(zèng)對(duì)象時(shí)所遭受的不公正待遇、減免稅手續(xù)上的繁瑣及時(shí)間成本高于自己的預(yù)期），建議修改現(xiàn)行的社團(tuán)、民辦非企和基金會(huì)的登記管理?xiàng)l例，降低準(zhǔn)入門檻，逐步改變雙重管理體制和重批輕管的機(jī)制。非營(yíng)利組織獲得力量和尊嚴(yán)的基礎(chǔ)除了準(zhǔn)入門檻降低外，政府購(gòu)買與企業(yè)、個(gè)人的捐贈(zèng)，非營(yíng)利組織本身的利得也是重要的變量。所以，也需要在這方面完善法規(guī)，形成相應(yīng)的制度激勵(lì)。首先是擴(kuò)大政府的服務(wù)購(gòu)買范圍，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，下崗失業(yè)者將增多，為了社會(huì)穩(wěn)定，需要政府在醫(yī)療保障、貧困救濟(jì)等方面擴(kuò)大職能，但職能的擴(kuò)大勢(shì)必造成政府機(jī)構(gòu)的膨脹和效率的低下，為了避免這種兩難困境，政府對(duì)非營(yíng)利組織或營(yíng)利組織服務(wù)的購(gòu)買就是其中的重要選項(xiàng)。其次要采取對(duì)捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠與對(duì)非營(yíng)利組織本身的稅收優(yōu)惠。就前者來(lái)說(shuō)，它實(shí)際上是把捐贈(zèng)者的應(yīng)稅部分以捐贈(zèng)的方式分配給了非營(yíng)利組織，是國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)政支持，國(guó)家通過(guò)這種方式把本來(lái)需要由自己舉辦的公共服務(wù)事業(yè)委托給非營(yíng)利組織，達(dá)到了自己無(wú)須設(shè)置機(jī)構(gòu)而能為社會(huì)提供公共服務(wù)的目的。一是提高允許抵扣的比例以鼓勵(lì)富裕起來(lái)的個(gè)人和企業(yè)增加其年收入中用于公益捐贈(zèng)的比例。既要鼓勵(lì)非營(yíng)利組織發(fā)展，又不能造成國(guó)家稅收的損失，建議將我國(guó)現(xiàn)行稅前30%和3%的捐贈(zèng)額免稅的限制性政策加以修訂或廢止，依照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)改為50%和10%比較合適。原因是這一規(guī)定壓抑了企業(yè)捐贈(zèng)的積極性，起不到激勵(lì)作用，也不符合鼓勵(lì)非營(yíng)利組織，尤其是慈善公益組織發(fā)展的需要。要培育非營(yíng)利組織形成與政府、市場(chǎng)并立的社會(huì)“第三域”，必須適當(dāng)放寬企業(yè)和個(gè)人捐款額免稅的限制。二是對(duì)所有捐贈(zèng)主體逐步實(shí)行橫向公平、同等的稅收優(yōu)惠政策，不再有內(nèi)、外資捐贈(zèng)主體之別，而現(xiàn)行的稅收政策是內(nèi)外有別的。三是考慮對(duì)捐贈(zèng)主體以多種捐贈(zèng)選擇：包括像英國(guó)那樣的納稅受益收回方案①，中東歐一些國(guó)家的“稅款指定”制度②，對(duì)于虧損企業(yè)曾經(jīng)實(shí)施的捐贈(zèng)行為，可以實(shí)行“虧損抵回”③。四是擴(kuò)大有稅收優(yōu)惠的捐贈(zèng)范圍。在接受捐贈(zèng)優(yōu)惠方面不應(yīng)僅限于十幾家慈善組織，應(yīng)擴(kuò)大到法律許可范圍內(nèi)的一切非營(yíng)利組織，如果捐贈(zèng)范圍限定過(guò)于狹小，與向國(guó)家直接納稅沒(méi)有多大區(qū)別，限制了捐贈(zèng)者直接的自愿的意思表示和可選擇性，實(shí)際上是制度門檻而不是鼓勵(lì)捐贈(zèng)。五是做好非營(yíng)利組織的“公益性”認(rèn)定，進(jìn)一步區(qū)分純粹公益性的慈善團(tuán)體與互益性團(tuán)體。對(duì)于公益性慈善團(tuán)體可以實(shí)行收入和資本利得（包括消極所得：利息、股利、租金、版稅等的收益）、關(guān)稅和進(jìn)口增值稅、營(yíng)業(yè)稅、車船使用稅、印花稅等的免稅政策，但要嚴(yán)格監(jiān)控其不得用于利潤(rùn)分配。這些措施的實(shí)施，對(duì)于構(gòu)建政府與社會(huì)的合作伙伴關(guān)系，對(duì)于非營(yíng)利組織獲得力量和尊嚴(yán)是不可缺少的外部條件，同時(shí)也賦予和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀以及中國(guó)特色社會(huì)主義以嶄新的內(nèi)涵④。

另外，作為新法團(tuán)主義的方式，在各種非營(yíng)利組織中發(fā)展黨員、建立黨組織，是增強(qiáng)其合法性和社會(huì)公信力的重要路徑。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這既是我國(guó)的特點(diǎn)，也是我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。在非營(yíng)利組織中建立基層黨組織，一方面可以把黨的方針政策貫徹傳達(dá)到基層，保證非營(yíng)利組織的發(fā)展方向；另一方面可以把非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的問(wèn)題及時(shí)反饋出來(lái)，為自己參政議政、為黨和政府制定政策提供實(shí)踐根據(jù)。

注釋：

①如果捐贈(zèng)人是個(gè)人，捐贈(zèng)款項(xiàng)要按照較低的所得稅基礎(chǔ)稅率納稅，并且慈善團(tuán)體可以從國(guó)內(nèi)稅務(wù)局獲得這部分稅收返還。例如，個(gè)人向慈善團(tuán)體捐贈(zèng)780英鎊，要按照捐贈(zèng)1000英鎊的標(biāo)準(zhǔn)減免所得稅，當(dāng)前的基礎(chǔ)稅率為22%，該捐贈(zèng)人只需繳納220英鎊的稅收。如果該捐贈(zèng)人是基礎(chǔ)稅率納稅人，也就不能獲得更多的稅收優(yōu)惠。如果他是一個(gè)較高稅率（40%）的納稅人，1000英鎊的應(yīng)稅收入按照40%的稅率要繳納稅收400英鎊，而作為捐贈(zèng)款這1000英鎊只需按照優(yōu)惠稅率繳納稅收220英鎊，這樣該捐贈(zèng)人就獲得了額外180英鎊的稅收減免。參見(jiàn)世界銀行委托研究報(bào)告《中國(guó)非營(yíng)利組織適用稅法研究》（第二部分）。

②允許納稅人指明將其特定年度內(nèi)應(yīng)繳的小部分稅款，捐獻(xiàn)給由他們指定的非營(yíng)利組織。

③納稅人在虧損年度的捐贈(zèng)支出不得記入當(dāng)年的虧損總額中，但可以在企業(yè)的彌補(bǔ)虧損臺(tái)賬中加以單獨(dú)記錄，納稅人可以選擇在自虧損年度前一年作為這部分捐贈(zèng)額的扣除年度（如果企業(yè)虧損年度前一年有捐贈(zèng)支出的應(yīng)該合并計(jì)算），以這一年的應(yīng)納稅所得額為基數(shù)計(jì)算扣除限額，進(jìn)行捐贈(zèng)扣除。

④和諧社會(huì)不僅指人與自然、人與人之間的和諧關(guān)系，也指政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間的合作伙伴關(guān)系。市場(chǎng)和非營(yíng)利團(tuán)體也可以參與社會(huì)第三次分配，從事慈善活動(dòng)，為社會(huì)提供減震功能。構(gòu)筑在政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)相互增權(quán)而不是彼此“拆臺(tái)”和對(duì)立基礎(chǔ)上的平衡的新型關(guān)系，同樣是和諧社會(huì)和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要內(nèi)涵，可見(jiàn)，新法團(tuán)主義也是構(gòu)建和諧社會(huì)的路徑選擇。

［1］ 于曉虹，李姿姿．當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)官民二重性的制度分析——以北京市海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案［J］．開(kāi)放時(shí)代，2001，（9）．

［2］ 中國(guó)企業(yè)參與社會(huì)捐贈(zèng)不積極捐贈(zèng)記錄不超1／10［DB／OL］．http：／／news．sina．com．cn／c／2005－11－14／10337433893s．shtml，2005－11－14．