權(quán)力型特權(quán)：標(biāo)準(zhǔn)與判斷

蔣 政

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

反特權(quán)是現(xiàn)代政治的一致目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨歷來主張，權(quán)力是人民賦予的，全體干部都是人民的公仆，都應(yīng)當(dāng)全心全意為人民服務(wù)。因此，一切特權(quán)現(xiàn)象都是與中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨水火不相容的。但是，長期以來我們對于特權(quán)概念和判斷標(biāo)準(zhǔn)缺乏共識，在很大程度上阻礙了反特權(quán)主張的落實(shí)。在新的歷史時(shí)期，有必要對特權(quán)的概念和判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行新的探索。

特權(quán)包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：“無需受職責(zé)規(guī)訓(xùn)的特殊權(quán)力”和“無需受義務(wù)約束的特殊權(quán)利”，“這給我們理解‘特權(quán)’概念帶來了一定的復(fù)雜性和模糊性，不過，這種模糊性正好體現(xiàn)了大多數(shù)中國人的一種特殊的漢語思維方式：權(quán)力與權(quán)利不分，認(rèn)為擁有一定權(quán)力的人，也應(yīng)享有相應(yīng)級別的權(quán)利?！保?］本文把討論的范圍限于權(quán)力意義上的特權(quán)。這一方面是考慮權(quán)力意義上的特權(quán)和權(quán)利意義上的特權(quán)是相對可分的，在有限的篇幅內(nèi)不妨先討論第一個(gè)方面；另一方面也是考慮權(quán)利意義上的特權(quán)實(shí)際上是基于權(quán)力意義上的特權(quán)且后者為因、前者為果，控制住了權(quán)力意義上的特權(quán)，則權(quán)利意義上的特權(quán)解決起來就相對容易。權(quán)利意義上的特權(quán)可以另行研究。

一、權(quán)力型特權(quán)：特權(quán)問題的一個(gè)研究視角

我國有著很長的封建社會(huì)歷史，專制與特權(quán)的傳統(tǒng)比較濃厚；建國之后，我國受到蘇聯(lián)政治體制的影響，未能很好地處理權(quán)力與法治的關(guān)系，這些因素疊加起來，造成目前特權(quán)問題沒有能夠得到有效的處理。20世紀(jì)80年代初期中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)針對干部待遇過高、濫用權(quán)力謀取私利等問題反特權(quán)、反家長制等，但總體看情況不是很理想。鄧小平說：“特權(quán)問題有時(shí)受到限制、批評和打擊，有時(shí)又重新滋長?！保?］（p．332）

1999年版《辭?！穼Ａ小疤貦?quán)”詞條，提出了在我國社會(huì)主義條件下特權(quán)的表現(xiàn)形態(tài)：“我國在社會(huì)主義制度下，由于舊社會(huì)習(xí)慣勢力和非無產(chǎn)階級思想的影響，在一部分干部中仍然存在著特權(quán)現(xiàn)象。表現(xiàn)形式有：居功自傲，言論和行動(dòng)不受黨紀(jì)國法的約束；獨(dú)斷專行，實(shí)行家長制；用人唯親，排除異己；開后門，拉關(guān)系；以權(quán)謀私，錢權(quán)交易以及特殊化等，是腐敗現(xiàn)象的一種表現(xiàn)。”［3］（p．4113）可以看到，權(quán)力型特權(quán)的主要特點(diǎn)：一是在不必創(chuàng)設(shè)權(quán)力的地方創(chuàng)設(shè)權(quán)力；二是權(quán)力運(yùn)用范圍實(shí)質(zhì)過寬；三是直接的公權(quán)私用。

任何一個(gè)單位，其權(quán)力不外乎表現(xiàn)為人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)、重大項(xiàng)目直接管理權(quán)。從權(quán)力的角度觀察特權(quán)現(xiàn)象，可以看到特權(quán)的主要表現(xiàn)。

第一，用人權(quán)。用人是一項(xiàng)重要的權(quán)力，它不僅關(guān)系特定的工作是否能夠得到較好的完成，而且關(guān)系一個(gè)單位的環(huán)境和風(fēng)氣。領(lǐng)導(dǎo)用什么樣的人、怎么用人，會(huì)引導(dǎo)這個(gè)單位的員工變成什么樣的人。為了選出合適的人選，本來有一套嚴(yán)格的干部人事制度，但有些領(lǐng)導(dǎo)干部思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，常常突破規(guī)定，把用人權(quán)變成自己的特權(quán)。

第二，財(cái)權(quán)。任何一個(gè)單位都必須掌握和管理一定的經(jīng)費(fèi)，否則這個(gè)單位就無法運(yùn)轉(zhuǎn)。如果突破單位的工作目的使用經(jīng)費(fèi)，違規(guī)收費(fèi)，突破預(yù)算規(guī)定的開支項(xiàng)目和數(shù)額，財(cái)權(quán)就構(gòu)成了特權(quán)。

第三，事權(quán)。一個(gè)單位一般都擁有對某些事務(wù)的管理權(quán)。目前來看，政府行政許可權(quán)存在的問題較大。我國《行政許可法》已經(jīng)對行政許可事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，努力的方向是減少行政許可事項(xiàng)，鼓勵(lì)市場自律；并規(guī)范許可權(quán)的運(yùn)作。但在實(shí)際工作中，行政許可的范圍仍然偏大，運(yùn)行仍然稍嫌封閉壟斷。根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，國務(wù)院2013年5月15日下發(fā)文件《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，共計(jì)下放行政審批權(quán)117項(xiàng)。這一舉措反映了黨中央和國務(wù)院對于防止特權(quán)滋生的堅(jiān)定決心。

第四，重大項(xiàng)目直接管理權(quán)。一個(gè)單位通常都會(huì)直接管理一些重大事項(xiàng)，這也為特權(quán)的擴(kuò)大提供了機(jī)會(huì)。交通領(lǐng)域直接主管重大交通建設(shè)項(xiàng)目，因此腐敗也相對高發(fā)。政府部門原則上不應(yīng)當(dāng)直接主管盈利性的項(xiàng)目，如果實(shí)在有這樣的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對發(fā)包、建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理各個(gè)環(huán)節(jié)予以分解，以盡力減少特權(quán)產(chǎn)生的機(jī)會(huì)。

二、文獻(xiàn)綜述

通過清理文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，人們對特權(quán)主要從三個(gè)角度理解。一是合法性的角度。這個(gè)角度的優(yōu)點(diǎn)是簡明、直接、不易出錯(cuò)。例如，改革開放初期，我國領(lǐng)導(dǎo)人即主要從合法性角度認(rèn)識特權(quán)問題。西耶斯也認(rèn)為：“無論何種特權(quán)，其目的都在與免受法律的管轄，或賦予法律所未禁止的某種事物以專屬的權(quán)利。不受普通法約束便構(gòu)成特權(quán)，只有憑借上述兩種方式之一，才才能擺脫普通法的管束?！保?］（p．1）二是正當(dāng)性的角度。例如，虞崇勝教授認(rèn)為：“一般而言，特權(quán)是指個(gè)人或者集團(tuán)憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治實(shí)力、身份地位等等而在經(jīng)濟(jì)政治文化領(lǐng)域所享有的特殊權(quán)力或者權(quán)利。這些權(quán)力或權(quán)利有的為法律所規(guī)定，有的在法律規(guī)定之外，它們都是建立在對權(quán)力或者權(quán)利的不公正分配基礎(chǔ)之上的?！保?］上述特權(quán)觀最終是落在權(quán)力／權(quán)利的分配公正與否的基礎(chǔ)上；但是需要進(jìn)一步探討權(quán)力／權(quán)利的“公正分配”究竟指的是什么。李守庸教授和彭敦文教授認(rèn)為：“在任何社會(huì)，如果某個(gè)人或集團(tuán)為謀社會(huì)公共利益而享有某種權(quán)利或行使某種權(quán)力，或某個(gè)人或某集團(tuán)由于其對社會(huì)的貢獻(xiàn)而享有某種特殊的待遇，均不屬于這里所界定的特權(quán)?！保?］這實(shí)際上是從反面對特權(quán)的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界說。三是人民群眾認(rèn)同的角度。例如，俞可平教授認(rèn)為：“特權(quán)是一種制度性的腐敗”，“特權(quán)是威脅老百姓對政府信任的一個(gè)重要原因。”［7］黃宗良先生在研究了蘇聯(lián)特權(quán)階層的形成和演化史之后指出：“信任危機(jī)是蘇聯(lián)劇變的思想基礎(chǔ)，而這種危機(jī)恰恰是特權(quán)階層造成的?！保?］

下面分別對這三個(gè)角度進(jìn)行討論。

（一）權(quán)力的正當(dāng)性角度。政治興起的原因，在于單個(gè)的人不能滿足自己的需要，因此需要許多人集合在一起工作。為了協(xié)調(diào)許多人的工作，人們就必須要有一個(gè)協(xié)調(diào)性的權(quán)力，這個(gè)協(xié)調(diào)性權(quán)力就是政治權(quán)力。政治權(quán)力就其本性而言是服務(wù)于公共利益的。換言之，權(quán)力可能異化為私人的工具、集團(tuán)的工具、階級的工具，但這種異化是不正當(dāng)?shù)?。洛克就認(rèn)為，“政治權(quán)力是每個(gè)人交給社會(huì)的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會(huì)交給設(shè)置于自身之上的統(tǒng)治者，帶有明確的或默許的委托，即規(guī)定那種權(quán)力應(yīng)當(dāng)用于謀求他們的福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”［9］（p．227）。馬克思認(rèn)為，在資本主義國家，國家權(quán)力實(shí)質(zhì)上就是為資產(chǎn)階級服務(wù)的，國家只是一個(gè)虛幻的共同體。正因?yàn)槿绱?，馬克思批判了資產(chǎn)階級國家的正當(dāng)性，認(rèn)為無產(chǎn)階級必須奪取政權(quán)并使自己上升為統(tǒng)治階級。惟其如此，權(quán)力才能恢復(fù)其公共本性。洛克的政治理論為資產(chǎn)階級國家辯護(hù)，而馬克思的政治理論則力圖摧毀資產(chǎn)階級國家，但他們之間又有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是權(quán)力是不屬于私人（包括特定的團(tuán)體和階級）的，正當(dāng)?shù)臋?quán)力必須服務(wù)于公共目的。

由此可以得出結(jié)論：正當(dāng)?shù)臋?quán)力就是服務(wù)于公共利益的、比例適當(dāng)?shù)臋?quán)力。反過來說，特權(quán)就是服務(wù)于私人目的、或者在比例上不適當(dāng)?shù)臋?quán)力。所謂“比例適當(dāng)”，指的是為達(dá)到公共利益目的需要的權(quán)力的數(shù)量或強(qiáng)度。例如，如果警察用電警棍能夠控制住犯罪嫌疑人，那么他就不應(yīng)當(dāng)使用沖鋒槍。特權(quán)本質(zhì)上違反了正義理論中的應(yīng)得原則，損害了社會(huì)的公平正義感。

（二）合法性的角度。由于權(quán)力的運(yùn)用比較靈活，因此，如果我們就事論事、逐一討論每一種權(quán)力的正當(dāng)性，那將是非常困難的。所以，現(xiàn)代法治政治都是事先規(guī)定公務(wù)機(jī)關(guān)享有的權(quán)力的種類、行使方式、行使的條件等。一般來說，“越權(quán)無效”是現(xiàn)代行政法的基本原則。因此，通過評估權(quán)力的種類和運(yùn)用是否在法律和制度的規(guī)定之內(nèi)就是一種便捷的方法。鄧小平指出：“我們今天所反對的特權(quán)，就是政治上經(jīng)濟(jì)上在法律和制度之外的權(quán)利。搞特權(quán)，這是封建主義殘余影響尚未肅清的表現(xiàn)。舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放后我們也沒有自覺地系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備也很不受重視?！逼浣Y(jié)果就是，反特權(quán)的措施和效果主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度，“特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到批評、限制和打擊，有時(shí)候又重新滋長”［2］（p．332）。葉劍英在《在慶祝中華人民共和國建國三十周年大會(huì)上的講話》中也持類似的看法：“從黨的領(lǐng)導(dǎo)者到每個(gè)黨員，從國家領(lǐng)導(dǎo)人到每個(gè)公民，在黨紀(jì)和國法面前人人平等，決不允許有不受黨紀(jì)約束的特殊黨員和不受法律約束的特殊公民，決不允許有凌駕于黨紀(jì)和國法之上的特權(quán)?！?/p>

（三）合道德性的角度。一般來說，特權(quán)就是公共權(quán)力的私有化，人民群眾從公共權(quán)力中得到的服務(wù)就會(huì)減少，甚至?xí)艿焦矙?quán)力的壓迫。因此，人民群眾會(huì)對特權(quán)表示極大的不滿。鄧小平曾指出：“當(dāng)前，也還有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，搞特殊化，引起人民的強(qiáng)烈不滿，損害黨的威信?！保?］（p．332）如果對這些問題不進(jìn)行很好的回應(yīng)和處理，人民群眾與政府的關(guān)系可能受到進(jìn)一步的影響，最終威脅政府的政治合法性。

從上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)看，正當(dāng)性是判斷特權(quán)的最實(shí)質(zhì)、最核心的標(biāo)準(zhǔn)，而合法性、合道德性是判斷特權(quán)的外在標(biāo)準(zhǔn)和程序性標(biāo)準(zhǔn)。換言之，不正當(dāng)?shù)臋?quán)力必定是特權(quán)，但不合法、不合道德的權(quán)力則極有可能是特權(quán)。在理想的狀態(tài)下，三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的：特權(quán)就是不正當(dāng)、不合法、不合乎道德的權(quán)力及其運(yùn)用方式。

三、權(quán)力型特權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

如前文所述，判斷特權(quán)的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一只是一種理想狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)生活中三者可能是脫離的。例如，一種權(quán)力，可能在本質(zhì)上是正當(dāng)?shù)?，但沒有得到法律的授權(quán)；或者雖然得到了法律的授權(quán)，但實(shí)際上是不正當(dāng)?shù)?；或者雖然是正當(dāng)?shù)?，但受到人們的道德觀念的嚴(yán)厲批評。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況主要原因在于以下兩個(gè)方面。

第一，一種權(quán)力正當(dāng)與否，往往是權(quán)力的使用者根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況來加以判斷的。他的判斷可能是正確的，而其他人暫時(shí)無法理解；也可能他的判斷是錯(cuò)誤的，反而得到了很多人的贊賞。

第二，法律本身也有弱點(diǎn)。首先，法律總是人制定的，人可能把自己的私利、地方利益、部門利益等帶進(jìn)法律里面。我們把這樣的法稱為“惡法”。而“良法”是現(xiàn)代法治追求的目標(biāo)。顯然，在理想“良法”狀態(tài)下，法律中不包含特權(quán)，也不會(huì)排斥正當(dāng)權(quán)力。應(yīng)該承認(rèn)，在現(xiàn)代民主法治國家中，“惡法”會(huì)越來越少，也會(huì)變得越來越易于控制和消除，但完全消滅這種情況則是很難想象的。其次，法律規(guī)定的總是已有的情況，它不可能預(yù)見到未來的所有情況。這就會(huì)出現(xiàn)一種情況：某種權(quán)力的運(yùn)用過去按照法律規(guī)定的方式運(yùn)作是可以的，但情況發(fā)生了變化，原來的運(yùn)作方式不行了，必須采用新的運(yùn)作方式：新的（正當(dāng)?shù)模┻\(yùn)作方式卻被法律所否定，舊的（已經(jīng)變得不正當(dāng)?shù)模┓绞絽s為法律所肯定。再次，法律規(guī)定的只能是一般情況，為了把原則的法律運(yùn)用于具體的情況，權(quán)力的行使者就不得不有所創(chuàng)造；而這種創(chuàng)造是否具有法律的正當(dāng)性是可能產(chǎn)生爭議的。洛克注意到了這種情況。他針對這種情況提出了“特權(quán)”的概念——不過我們一定要小心一點(diǎn)，因?yàn)樗v的特權(quán)其實(shí)是現(xiàn)代行政法所說的“自由裁量權(quán)”。洛克說：“因?yàn)樵谝恍┱?，制定法律的?quán)力并不總是存在的，而且對于執(zhí)行法律所需的速度來講，它的成員通常過多，因此速度過于緩慢；另外，因?yàn)椴豢赡茴A(yù)見與公眾相關(guān)的一切偶然事件和緊急狀況，也就不可能都用法律加以規(guī)定，而且，如果對相關(guān)的一切情況和所有人都嚴(yán)格執(zhí)行法律，也不可能不制定出不造成傷害的法律，所以對于法律沒有規(guī)定的許多特殊情況，要給執(zhí)行機(jī)關(guān)留有一定的自由空間?！保?］（p．222）

具體到一個(gè)事件，正當(dāng)性、合法性、合道德性之間就可能出現(xiàn)復(fù)雜的組合。我們可以根據(jù)判斷特權(quán)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)——正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)——首先把這些組合分成兩大類。

第一大類：具備正當(dāng)性的權(quán)力。其下可以進(jìn)一步分成四小類。

1．正當(dāng)性、合法性、合道德性都具備。這種權(quán)力實(shí)際上是一種正常的權(quán)力，不能被稱為特權(quán)。

關(guān)于這一類權(quán)力，存在一個(gè)爭議，就是是否應(yīng)當(dāng)承認(rèn)“正當(dāng)特權(quán)”這個(gè)概念。有人認(rèn)為，特權(quán)不能一概否定，有些特權(quán)是正當(dāng)?shù)摹＠?，外交上，外交官享有的某些司法管轄和行?dòng)上的特權(quán)；立法上，議員在議會(huì)開會(huì)期間享有的某些特權(quán)；法律上，律師和直系親屬的拒證特權(quán)；新聞業(yè)中新聞?dòng)浾呔芙^透露消息來源的特權(quán)；公共服務(wù)業(yè)上，特種車輛（消防車、救護(hù)車、公交車）的通行特權(quán)等。筆者認(rèn)為，這些所謂的“特權(quán)”其實(shí)是一種很正常的權(quán)力，它們之所以顯得“特殊”，只是因?yàn)樗麄冎淮嬖谟谔囟ǖ念I(lǐng)域。這些權(quán)力，乃是服務(wù)于公共目的所必須的，在法律和制度上得到了一致的承認(rèn)，在道德上也得到了一致的支持，不承認(rèn)這些“特權(quán)”倒顯得是一件古怪的事情。問題的關(guān)鍵是，有沒有必要?jiǎng)?chuàng)造“正當(dāng)特權(quán)”這樣一個(gè)新概念？筆者認(rèn)為不必要。在上述各個(gè)領(lǐng)域，人們把這些權(quán)力稱為“特權(quán)”已屬約定俗成，大家都知道它們的特定含義，因此不會(huì)造成任何的混亂。另一方面，在政治學(xué)領(lǐng)域，特權(quán)是一個(gè)否定性的概念，主要指權(quán)力的私有、濫用、不道德，這一點(diǎn)同樣是約定俗成的。在政治學(xué)領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)造“正當(dāng)特權(quán)”這個(gè)概念，無異于宣稱有些特權(quán)是正當(dāng)?shù)?、有些特?quán)是不正當(dāng)?shù)?，這將在思想上引發(fā)混亂并為某些掌握或追求特權(quán)的人士提供了理論武器。總起來看，“正當(dāng)特權(quán)”的概念既無必要性、又會(huì)增加理論上和實(shí)踐上的混亂，因此完全不必提出。

而另一種意見則認(rèn)為，不論權(quán)力是否正當(dāng)、是否合法、是否合乎道德，一切權(quán)力都是不平等、都是壓迫，因此都是特權(quán)。這種意見實(shí)際上把所有權(quán)力都看成特權(quán)，最終導(dǎo)致反對一切權(quán)力，也就是說主張無政府主義。毛澤東早在1929年就曾經(jīng)批評有些人認(rèn)為“長官騎馬，不是工作需要，而是不平等的特權(quán)制度”這樣一種幼稚的看法，認(rèn)為“必須反對不問一切理由的絕對平均主義，因?yàn)?，這不是斗爭的需要，適得其反，是與斗爭有妨礙的”［10］（p．9）。這種把特權(quán)概念隨意擴(kuò)大的觀點(diǎn)，在改革開放之前曾經(jīng)風(fēng)行一時(shí)，改革開放之初曾經(jīng)扮演了改革阻力的角色。但在當(dāng)前社會(huì)情景下，它已經(jīng)不是一種主流意見了。

2．具備正當(dāng)性、合法性，但不具備合道德性。這主要是因?yàn)椋诶硇?、法律和道德這三個(gè)方面中，道德相對來說滯后性是最強(qiáng)的。人們在今天所擁有的道德觀念，很可能是在數(shù)百年甚至上千年之前形成的，短時(shí)間之內(nèi)無法改變。例如，中國人的多子多福的觀念，曾經(jīng)構(gòu)成了婚姻法和計(jì)劃生育的巨大阻力；中國人重男輕女的觀念，阻礙了義務(wù)教育法的落實(shí)。但是，這并不意味著這種組合不值得重視，因?yàn)檎文吮娙酥?，如果大眾的道德觀念不支持，正確的決策可能也無法落實(shí)。遇到這種情況，一方面要加強(qiáng)對公眾道德觀念的教育力度；另一方面也可以考慮暫緩決策的實(shí)施或者加強(qiáng)示范建設(shè)等工作。除非情況特別緊急，一般不宜采用行政等強(qiáng)硬手段推行具備正當(dāng)性和合法性的決策。改革開放之初，少數(shù)人思想觀念跟不上，鄧小平明確提出，不搞強(qiáng)迫，不搞運(yùn)動(dòng)，愿意干就干，愿意干多少就干多少，這樣就慢慢跟上來了。而以前的群眾運(yùn)動(dòng)方式，往往會(huì)傷害很多人，耽誤很多事，欲速則不達(dá)。

3．具備正當(dāng)性，不具備合法性，但具備合道德性。這主要是因?yàn)?，法律要求必要的穩(wěn)定性，有時(shí)候跟不上社會(huì)變化的速度。遇到這種情況，應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)立法工作，排除既得利益集團(tuán)的干擾。比較典型的例子是官員財(cái)產(chǎn)公開的問題。世界上很多國家的經(jīng)驗(yàn)表明，公布官員的財(cái)產(chǎn)是反腐敗的基本舉措之一，具備正當(dāng)性。另一方面，腐敗問題引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈不滿，公眾普遍支持公布官員的財(cái)產(chǎn)，甚至一部分中高級官員都表示愿意公開自己的財(cái)產(chǎn)。但由于種種原因，目前我國還沒有一部《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記與公示法》。

4．具備正當(dāng)性，但合法性和合道德性均缺失。這種情況實(shí)際上是上面第3和第4兩種情況的組合，因此這種權(quán)力的落實(shí)可能面臨更大的阻力，有關(guān)部門需要更大的勇氣、智慧和耐心來推動(dòng)這個(gè)正當(dāng)?shù)臎Q策。

第二大類：不具備正當(dāng)性的權(quán)力。其下又可以分為三個(gè)小類。

1．正當(dāng)性、合法性、合道德性全部不具備。顯然，這是一種典型的特權(quán)。例如，我國“三公經(jīng)費(fèi)”過高就屬于這種情況。必要的公務(wù)接待無可厚非，但天文數(shù)字般的公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)決不可能具備正當(dāng)性。正因?yàn)槿绱?，新任國?wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子公開宣布本屆政府“三公經(jīng)費(fèi)”只減不增，中央三令五申不許超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待。

2．不具備正當(dāng)性，但具備合法性和合道德性。出現(xiàn)這種情況，是由于一種惰性的慣性。一種做法，其實(shí)是不正當(dāng)?shù)模蠹叶剂?xí)以為常了，并不覺得有什么不妥當(dāng)；立法者有時(shí)也樂得順?biāo)浦?，通過法律和制度予以確認(rèn)。但是，由于這種隱蔽的特權(quán)缺乏正當(dāng)性，最終可能有兩種結(jié)局：一是遭到某些人的強(qiáng)烈質(zhì)疑，然后質(zhì)疑的人越來越多，最后無法維持；二是由于不具備正當(dāng)性，該制度的毛病越來越多、困難越來越大，最后終于維持不下去。具備先進(jìn)性的政黨可以自我調(diào)整，但不具備先進(jìn)性的政黨可能就面臨革命或政治動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)。

3．不具備正當(dāng)性，也不具備合法性，但具備合道德性。同樣，這是由于道德滯后性在作怪。例如，濫用權(quán)力照顧自己的家人或者親朋好友，這是不正當(dāng)?shù)?，也不具備合法性，但從道德上講，這樣做的人往往被認(rèn)為是“好人”，甚至是“英雄”。貪污腐敗、濫用權(quán)力等特權(quán)現(xiàn)象之所以難以禁絕，一個(gè)重要的原因就是由于某些道德觀念的支撐。

4．不具備正當(dāng)性，也不具備合道德性，但具備合法性。這顯然是由于法律的滯后性決定的。例如，軍車在平時(shí)的優(yōu)先通行制度就屬于這種情況。軍車在戰(zhàn)時(shí)掌握優(yōu)先通行權(quán)是完全必要的，因?yàn)閼?zhàn)爭要求高效率。但在平時(shí)繼續(xù)維持這種優(yōu)先通行權(quán)，一般來說就是不具備正當(dāng)性的。軍車在平時(shí)優(yōu)先通行也違反了平等對待的一般道德觀念（有些人可能會(huì)羨慕這種特權(quán)，但這并不意味著這種特權(quán)得到了道德的支持）。目前我國的法律還是肯定這種優(yōu)先通行權(quán)的。顯然，法律滯后了：它把戰(zhàn)時(shí)的權(quán)力不假思索地搬到和平年代來了。有學(xué)者指出，軍車的某些不必要的優(yōu)先通行權(quán)實(shí)際上損害了我軍的形象，損害了軍民關(guān)系。當(dāng)然，部隊(duì)也在大力整頓軍車違章的問題，相信很快會(huì)有顯著成效。

可以看到，只有第二大類才是特權(quán)。第一大類盡管不是特權(quán)，但容易被人誤認(rèn)為是特權(quán)。我們之所以在這里同時(shí)研究這兩種情況是因?yàn)椋罕M管某種權(quán)力不是特權(quán)，但只要法律的規(guī)定沒有改變，或者人民群眾對這種權(quán)力還有這樣那樣的誤解，就一定要小心從事，要么注意工作方式，要么加強(qiáng)對群眾的宣傳教育。須知，戴著“特權(quán)”的帽子，正當(dāng)權(quán)力的運(yùn)用可能會(huì)事倍功半，甚至適得其反。

四、權(quán)力型特權(quán)的判斷規(guī)則

如前所述，判斷特權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)在于是否具有正當(dāng)性、合法性、合道德性。那么，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)由誰來判斷？如何判斷？

反特權(quán)工作不但需要對特權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而且需要判斷的規(guī)則?！皬娜祟惿婧桶l(fā)展的總體進(jìn)程來看，可以說，人類文明起源于有規(guī)則、有秩序的社會(huì)生活，即有規(guī)則的謀求人類生存和發(fā)展利益的活動(dòng)，……人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的繁榮、發(fā)展和進(jìn)步，必須樹立規(guī)則本位的意識，建立健全人們的行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)和政治的運(yùn)行制度?！保?1］（p．339）從根本上說，人類政治就是從權(quán)力政治向規(guī)則政治的發(fā)展；無論憲政、法治、行政管理規(guī)則、社會(huì)生活的自治化，都在向著非人格化的、制度化的方向發(fā)展。

第一，關(guān)于正當(dāng)性的判斷。官員是人民的公仆，公仆不能自己決定自己有多大的權(quán)力。只有他們的主人——人民——才能決定他們要完成什么樣的工作，因而需要給予他們什么樣的權(quán)力。公仆可以有自由裁量的空間，也應(yīng)當(dāng)有主動(dòng)工作的積極性，但大原則、大方向、大是大非只能由人民來決定。為了解決這個(gè)問題，世界各國大體上走了兩條路子。第一條路子是西方各國的。他們在推翻了封建統(tǒng)治之后，首先把選舉權(quán)和立法權(quán)賦予一部分社會(huì)精英，由這些精英“代表”人民來決定官員的權(quán)力。毫無疑問，最初這樣的“代表”是非?？梢傻?；人民也會(huì)表示不滿，會(huì)力爭獲得選舉權(quán)與被選舉權(quán)。于是選舉權(quán)與被選舉權(quán)不斷擴(kuò)大：先是逐步降低了財(cái)產(chǎn)要求，然后逐步降低教育程度和年齡的要求，最后婦女也獲得了選舉權(quán)。第二條路子是社會(huì)主義國家的。社會(huì)主義國家認(rèn)為，由于資產(chǎn)階級掌握了生產(chǎn)資料，因此平等的選舉權(quán)是沒有意義的。社會(huì)主義國家首先把生產(chǎn)資料收歸國有，然后通過群眾運(yùn)動(dòng)的方式鼓勵(lì)群眾進(jìn)行直接的和實(shí)質(zhì)性的參與?，F(xiàn)在看來，資本主義國家的民主制度，表面上看起來具備了包容性和競爭性，但由于生產(chǎn)資料在資產(chǎn)階級手中，因此競爭與包容都不免流于形式；社會(huì)主義國家的民主制度也存在問題，主要是缺乏必要的法律程序，人民的直接參與往往流于混亂和無序。因此，我國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主政治實(shí)質(zhì)充實(shí)的優(yōu)勢，批判性吸收資本主義國家民主程序性較強(qiáng)的優(yōu)勢，努力實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的公平有序參與。只有當(dāng)人民群眾既真實(shí)又有序地參與國家政治生活，他們就一定能夠正確地判斷出哪些權(quán)力是正當(dāng)?shù)?、哪些?quán)力是不正當(dāng)?shù)?。社?huì)主義民主越是完善，社會(huì)主義國家的特權(quán)現(xiàn)象就越無處藏身。

但是，人民不僅要有權(quán)判斷，而且要有能力判斷。這個(gè)能力就是知識、信息。人民首先需要必要的教育，在一個(gè)文盲充斥的國家里面是建不成共產(chǎn)主義的。其次需要相對公正的輿論工具。正如托克維爾所說的：“當(dāng)不再有任何牢固與持久的紐帶把人們結(jié)合起來時(shí)，要使得一定數(shù)量的人進(jìn)行合作是不可能的，除非你能勸說每一個(gè)需要其幫助的人，使他相信，通過自愿地把自己的努力與其他所有人的努力連接起來，他能增進(jìn)自己的私人利益。而沒有報(bào)紙的幫助，這一點(diǎn)是不可能不費(fèi)氣力的自動(dòng)達(dá)成的。只有報(bào)紙可以在同一時(shí)間把同一思想傳遞給成千個(gè)讀者，……所以，沒有報(bào)紙，任何一個(gè)民主社團(tuán)都將難以為繼?！保?2］（p．106）今天，我們可以運(yùn)用的輿論工具已經(jīng)數(shù)倍于托克維爾的時(shí)代，但托克維爾論述的道理沒有過時(shí)。即使不進(jìn)入民主程序，社會(huì)輿論也可以對權(quán)力的正當(dāng)性做出自己的評判。

第二，關(guān)于合法性的判斷。合法性的判斷只能由法院掌握。法院首先必須具備相對獨(dú)立性。司法權(quán)是一種判斷權(quán)，而判斷的有效性首先取決于判斷者的獨(dú)立性，任何人都不能做自己的法官。司法系統(tǒng)在某些方面受本級行政機(jī)關(guān)的牽制，這是未來需要著力解決的一個(gè)問題。黨主要應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)立法工作、加強(qiáng)對法官的思想政治教育來加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。另外，司法判斷應(yīng)當(dāng)是一種專業(yè)判斷，擔(dān)任法官的人應(yīng)當(dāng)具備必要的任職資格，我國近些年在這方面取得了較大的進(jìn)步。我們完全可以期望一個(gè)具備專業(yè)能力和職業(yè)榮譽(yù)感的法官群體在不遠(yuǎn)的將來可以擔(dān)當(dāng)起判斷權(quán)力合法性的重任。

第三，關(guān)于合道德性的判斷。道德的重要特點(diǎn)是模糊性、彌散性，它不是確定的存在于任何地方，而是存在于廣大人民群眾的口口相傳之中。更為重要的是，道德對人發(fā)生作用的基本機(jī)制就是“認(rèn)同－反應(yīng)”機(jī)制。也就是說，任何一個(gè)道德判斷，都只能對認(rèn)同這個(gè)道德規(guī)范、認(rèn)同這個(gè)道德共同體的人發(fā)生作用。任何一種權(quán)力，老百姓對它都會(huì)有一個(gè)道德判斷；但老百姓的道德判斷要對權(quán)力行使者產(chǎn)生作用，只能通過權(quán)力行使者的認(rèn)同。因此，官員應(yīng)當(dāng)努力認(rèn)同人民的道德規(guī)范，傾聽人民的呼聲。沒有一顆認(rèn)同人民道德的心靈，沒有一雙善于傾聽的耳朵，人民的呼聲是不會(huì)對決策起任何作用的。

反對特權(quán)，首先是現(xiàn)有的權(quán)力階層有充分的道德感，自覺地約束甚至放棄自己的某些特權(quán)。這是不容易的，但并非絕無可能。尤其是對于具有本質(zhì)上的先進(jìn)性的政黨來說，更是可以做到的。如果權(quán)力階層不愿意約束或者放棄自己的特權(quán)，那么社會(huì)就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用司法判斷來約束和清除特權(quán)。司法判斷要有效，取決于法律是否是“良法”，而“良法”的來源只能是民主的政治體系。因此約束和清除特權(quán)，根本性的保障是來源于民主程序中公民的自由判斷。

五、結(jié)論

權(quán)力不等于特權(quán)，但權(quán)力很容易滋生特權(quán)。從根本上講，特權(quán)就是不具備正當(dāng)性的、不為法律和制度所許可的、為人民群眾反感的那一部分權(quán)力。典型的特權(quán)容易認(rèn)識，也容易清除，但非典型的特權(quán)，或者貌似特權(quán)而實(shí)質(zhì)上是正當(dāng)權(quán)力的權(quán)力，處理起來則更為困難。

為了鑒別和反對特權(quán)，必須有一套控制權(quán)力的制度、有一群具備鑒別能力和意愿的人。這兩者組合在一起，就構(gòu)成了現(xiàn)代政治文明的“籠子”。只有造就了這樣的籠子，權(quán)力才能馴服地為人民服務(wù)，而不至于滋生或者轉(zhuǎn)化成特權(quán)。即使產(chǎn)生了特權(quán)，也可以和平、高效地予以清除，不至于造成社會(huì)動(dòng)蕩的嚴(yán)重后果。

［1］ 顧紅亮．講職責(zé)與義務(wù)而不謀求特權(quán)［J］．探索與爭鳴，2013，（3）．

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