不宜使用“改良”的座談會代替聽證會——兼論聽證會與座談會的適用范圍

□ 張麗瓊（華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510006）

引言

聽證會與座談會是兩種不同的公眾參與方式，但由于相關(guān)法律中沒有對兩者的各自適用范圍進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致在實踐中經(jīng)常對兩者的適用問題上出現(xiàn)了界定不明、混淆不清的現(xiàn)象。近年來，公眾參與和權(quán)利意識越來越高，而實踐中的聽證會往往變成“漲價會”，以至于“逢聽必漲”。這種期待與現(xiàn)實的落差感使得公眾對聽證頗有微詞，多有不滿，參與熱情也不高。對于組織者而言，聽證會的成本更高，還容易引起爭議，因此也不愿意舉行聽證會，但為應(yīng)對高漲的公眾參與熱情，實踐中就出現(xiàn)一種加進(jìn)了聽證會元素、改良后的座談會，表現(xiàn)在：一方面，公開遴選座談會公眾代表，并按一定比例分配立法、決策影響范圍內(nèi)的參與人員名額；另一方面，座談會通過網(wǎng)絡(luò)直播，公開進(jìn)行。①相對于傳統(tǒng)座談會而言，這是一種“改良”的座談會，是一種“中體西用”現(xiàn)象。實踐中，大多公眾參與行政過程的形式是冠以“座談會”的名義進(jìn)行的。②

筆者認(rèn)為，這種“改良”的座談會比較簡便實用，也比較符合中國式的公眾參與的國情，有其合理的一面。但聽證會與座談會畢竟是兩種不同的公眾參與形式，在理論基礎(chǔ)、功能設(shè)計和形式上均存在差異，在行政過程中，應(yīng)在準(zhǔn)確把握兩者功能的基礎(chǔ)上，確定兩者的適用范圍，充分發(fā)揮各自作用，尤其不能以“改良”的座談會代替聽證會。

一、聽證會與座談會的理論異同及其適用范圍

聽證會與座談會是我國相關(guān)法律法規(guī)確定的兩種公眾參與方式。2000年實施的《立法法》第58條規(guī)定，行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見；聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。2002年實施的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對行政法規(guī)或規(guī)章的起草進(jìn)行了類似的規(guī)定。其中，座談會是指通過小部分人對某一主題進(jìn)行深入的討論，以獲得定性的、指導(dǎo)性的信息。應(yīng)該說，座談會是我國傳統(tǒng)的公眾參與方式。早在抗日戰(zhàn)爭時期，毛澤東等人就通過召開座談會對相關(guān)問題進(jìn)行討論、交換意見以形成一致的認(rèn)識和指導(dǎo)性的建議，最著名的是1942年的延安文藝座談會。而聽證是從西方引進(jìn)的，源于司法程序，在行政領(lǐng)域，廣義的聽證是指行政機(jī)關(guān)在作出決定前，給予利害關(guān)系人陳述的機(jī)會并聽取意見的一種程序。

（一）兩者理論基礎(chǔ)上的異同

1、兩者的共同之處。聽證會和座談會作為行政過程中公眾參與的方式，其主要目的都在于聽取各方的意見和想法，使得不同的利益訴求得到充分表達(dá)，通過富有卓效的討論、協(xié)商或辯論、妥協(xié)以作出合理可靠的決定。公眾參與的實質(zhì)性要求不管是聽證會還是座談會，都強(qiáng)調(diào)公眾自主、自愿的參與。同時，行政機(jī)關(guān)實行公眾參與應(yīng)該是出于自身的積極性和主動性，而不是因公眾的不滿、媒體的揭發(fā)或群體性事件才被動地組織公眾參與，將其作為一種補(bǔ)救措施，也不是僅為了流于形式，以規(guī)避將來實施過程中發(fā)生的程序性風(fēng)險和決策上的責(zé)任。此外，公眾參與還要求獲得充分表達(dá)的自由，若公眾不能充分表達(dá)，公眾參與無異于形同虛設(shè)。

2、兩者的不同之處。首先，在理論基礎(chǔ)和功能設(shè)計上，聽證主要作為一種程序性權(quán)利，而座談會則偏重于對話協(xié)商。聽證制度產(chǎn)生于普通法系，來源于英國古老的自然公正原則。作為英國普通法上最基本的程序規(guī)則之一的“聽取對方意見”直接構(gòu)成了聽證制度的法理基礎(chǔ)。[1]同為普通法系的美國法繼承和發(fā)展了“自然公正原則”，體現(xiàn)為其憲法中的正當(dāng)法律程序。正當(dāng)法律程序具有較大的靈活性，除法律有特別規(guī)定要求必須根據(jù)聽證記錄制定行政法規(guī)或作出行政決定外，一般只要求某種形式的聽證（some kind ofhearing），但任何形式的聽證必須包含正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容——當(dāng)事人有得到通知和提出辯護(hù)的權(quán)利。[2]大陸法系中，聽證制度來源于法治原則與依法行政原理的不斷完善過程中。尤其以德國為例，在經(jīng)歷了形式意義上的法治國向?qū)嵸|(zhì)意義上的法治國轉(zhuǎn)變后，其依法行政的重點(diǎn)放在公民應(yīng)該在行政行為過程就表達(dá)自己的意愿和主張。[3]

在理論基礎(chǔ)上，一方面，座談會來源于“廣納諫言”的中國古代思想，也很符合近現(xiàn)代提出的“從群眾中來，到群眾中去”的聽取民意、匯聚民意的理念。但座談會的功能除了收集信息、聽取意見外，還能通過面對面的對話與協(xié)商以達(dá)成共識。因此，座談會本身就在一定程度上蘊(yùn)含協(xié)商民主的要素。另一方面，座談會和引進(jìn)來的聽證制度均受到協(xié)商民主理論的影響?？刹还苁歉鶕?jù)哈貝馬斯的偏好轉(zhuǎn)換理論還是根據(jù)喬治·M·瓦拉德茲所提出的作為協(xié)商民主的核心，協(xié)商過程是對當(dāng)代自由民主中流行的個人主義和自利道德的矯正的觀點(diǎn)[4]，協(xié)商民主理論都與來源于司法程序中的并作為一項權(quán)利的聽證更傾向于對個人利益的考量和對個人實質(zhì)性權(quán)益的維護(hù)的初衷顯得有些格格不入。而這也是大多數(shù)人認(rèn)為聽證在國內(nèi)實踐中變味了的原因之一。相反，座談會與協(xié)商民主理論有許多契合點(diǎn)，如鼓勵對話、賦予觀點(diǎn)以充分的理由和超越個人利益并訴諸公共利益等含義。這使得通過協(xié)商民主理論進(jìn)一步豐富和充實座談會的內(nèi)涵顯得更加地自然得當(dāng)。

其次，價值優(yōu)先次序存在差異——公正VS效率。在程序的價值內(nèi)涵上，行政機(jī)關(guān)在做出決定前，給予相關(guān)利害關(guān)系人聽證的機(jī)會是其法定職責(zé)，也是保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的重要途徑。聽證作為正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容，“在價值取向上更側(cè)重于公正，當(dāng)然它同樣不放棄對效率的追求，只是相比較而言，效率目標(biāo)已退居公正之后?！盵5]相對于聽證會而言，座談會在其本質(zhì)上是以追求效率為先，以既能實現(xiàn)決策的適度合法性和公正性，又能較為迅速地作出決策為價值追求。且因其參與規(guī)模較小，成員范圍較窄，在實踐中也能較好地實現(xiàn)較高的效率。

最后，座談會與聽證會在形式上也存在如下差異：其一，座談會形式固定單一，聽證會則有分正式聽證、非正式聽證和混合聽證。其二，座談會的代表由會議組織者根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)選擇，名單不對外公布，會議本身也不公開，與會人員只是陳述各自觀點(diǎn)和理由，較少辯駁；聽證會的邀請程序則是公開的，以公告方式并按不同觀點(diǎn)和階層人數(shù)基本相當(dāng)原則以一定比例確定聽證代表，聽證進(jìn)程和內(nèi)容必須公開，媒體有權(quán)參加，非聽證參與人員的普通公眾可以列席旁聽，與會人員多有不同觀點(diǎn)的呈現(xiàn)和碰撞，相互間的質(zhì)證和辯論往往十分激烈。其三，座談會在程序上比較簡單，透明度較差，而聽證會在主持人的選定，參與者的選擇，聽證公告的發(fā)布，聽證記錄的法律效力方面一般都有較為詳細(xì)的規(guī)定。[6]

（二）聽證會與座談會的適用范圍

基于理論基礎(chǔ)上的差異，筆者認(rèn)為，聽證會需遵循公正優(yōu)先、兼顧效率的原則，其適用范圍主要是涉及個體切身利益及沖突大、意見分歧大的事項，并在需慎重均衡個人利益與公共利益時，追求公共利益對個人利益的最小侵害或是在公共利益面前個人利益的盡可能最大化的情況。而座談會則不傾向于個體實質(zhì)權(quán)利的實現(xiàn)，其適用范圍主要是在全局觀的基礎(chǔ)上，對兼顧個人利益的公共利益的價值選擇及其實現(xiàn)途徑的考量。

我國立法中對聽證會適用范圍的確定采取了如下方式：《立法法》采取了原則性說明，《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》則采取了概括式的說明即前者規(guī)定在直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益時，可以舉行聽證會，后者規(guī)定法規(guī)或規(guī)章的制定在直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，可以舉行聽證會。1998年實施的《價格法》則采取了列舉式的方法明確應(yīng)當(dāng)舉行聽證會的情況。在不與《立法法》等上位法相抵觸的情況下，不少省份也制定了本省的行政程序規(guī)定或出臺更具體的地方規(guī)章，對公眾參與行政立法、行政決策事項進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定，如2013年頒布實施的《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》則列舉說明了重大行政決策的情形，從而確定重大行政決策的聽證范圍。因此，實踐中應(yīng)當(dāng)考慮召開聽證會的情形有：

1、牽涉到社會重大利益、各方面意見有重大分歧、容易激起社會矛盾的行政立法、行政決策事項，如涉及教育、醫(yī)療、住房、城市拆遷、土地征用、農(nóng)民工權(quán)益領(lǐng)域的。而何為“重大利益”、何為“重大分歧”，表面上這是一個數(shù)字概念，但其本質(zhì)是社會公眾之間的一個內(nèi)在矛盾，特別是不同利益之間的沖突的體現(xiàn)。所以，這不但需要理論研究上的考量，更應(yīng)借助于“立法者的政治智慧與政策水平”。[7]

2、從均衡個人利益與公共利益的角度出發(fā)，側(cè)重于保護(hù)個人切身利益的事項。聽證作為一種程序性權(quán)利，為行政相對人提供了其切身利益受到影響時可進(jìn)行申訴的機(jī)會，這不僅意味著不同個體利益主張間要進(jìn)行博弈，還面臨著均衡個人利益與公共利益的問題。個人利益與公共利益是相對的、相伴而生的概念，對個人而言，一小部分人就可以是代表公共利益的一方，而對于更大范圍的人群或社會大眾而言，一部分人的利益就成了“個人利益”（如對于某個居民而言，一個街道就是公共利益的代表；而對于一個區(qū)、一個市而言，一個街道的利益就成了“個人利益”）。以實踐中出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)適用聽證會卻沒有采取此種形式甚至是行政機(jī)關(guān)單獨(dú)作出決定的事項——2009年廣州番禺區(qū)擬建垃圾焚燒廠事件及廈門、大連和寧波等地的PX事件為例，決策機(jī)關(guān)從環(huán)保、供電、提供再生能源或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的公共利益角度出發(fā)，而未能充分考慮垃圾焚燒廠或PX項目所在地周圍居民的生活、健康等切身利益問題。此時，舉行聽證會的必要性不僅在于涉及重大公共利益，更在于立法、決策事項對特定區(qū)域的居民的切身利益或日常生活造成嚴(yán)重影響。不能以犧牲個人利益而增進(jìn)公共利益卻不給予受影響的當(dāng)事人陳述、申辯主張的權(quán)利即聽證的權(quán)利應(yīng)是行政過程中的一項宗旨。

相對于聽證會，座談會的適用范圍更廣。我國立法中未過多明確座談會的適用范圍，《行政法規(guī)制定程序條例》第21條規(guī)定，在涉及重大、疑難問題時應(yīng)當(dāng)召開座談會、論證會。其中，“重大”主要是指關(guān)注度高、牽涉面廣、往往涉及公共利益；“疑難”則是指難以處理，需要匯聚信息、集中民智來尋找解決方法。理論上，座談會主要是偏重協(xié)商，需要對共同關(guān)注的、法規(guī)規(guī)章將要解決的問題，擬定的方案獲取不同層面的信息，通過討論、交換意見達(dá)成共識，形成指導(dǎo)性、建設(shè)性意見。其適用范圍主要有：

第一，公共利益價值選擇問題。即以馬克思主義群眾觀理論為基礎(chǔ)，包括群眾意識（依靠群眾、代表群眾利益和為群眾著想）、群眾主體地位和走群眾路線，對區(qū)域內(nèi)的整體或部分，某一行業(yè)、某一群體或階層的發(fā)展取向問題的決策?？纱蟮揭粋€省市的發(fā)展定位，小到一項工程的價值取向，如圓明園的價值定位問題，是偏重民族文化價值還是生態(tài)價值或是僅當(dāng)作一項營利工程。這都需要在以正確地事實陳述的基礎(chǔ)上，以具有說服力的論證及彼此間的反思來進(jìn)行對話、交流以達(dá)成共識。

第二，公共利益的實現(xiàn)途徑問題。以近年來頗受關(guān)注的校車安全管理、食品與食品添加劑的管理、使用問題為例，其涉及范圍廣、對待解決的問題有著明顯或潛在的共識、對各方自身所需承擔(dān)的責(zé)任的分歧不大，而座談會匯集了專家、有關(guān)單位、行業(yè)、家長/消費(fèi)者的代表，在“談”的思路下，以實現(xiàn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，提出需求主張、說明理由，進(jìn)一步明確各自的責(zé)任范圍。

第三，諸如一般道路的命名，市花、市鳥等的確定此種為不特定多數(shù)人所共享的但對切身利益影響不大、意見分歧不大的事項也可采取座談會形式或先通過問卷調(diào)查再以座談會形式進(jìn)行決策。畢竟一場好的、真正有意義的聽證會需要耗費(fèi)較多的人力、物力和時間，也會影響行政效率，因此行政聽證范圍應(yīng)適當(dāng)，應(yīng)將聽證資源運(yùn)用得恰到好處。

二、“改良”座談會出現(xiàn)的原因及其局限性

如前所述，“改良”的座談會是一種“中體西用”現(xiàn)象，集合了聽證會與座談會的一些優(yōu)點(diǎn)，似乎能揚(yáng)長避短，受到行政機(jī)關(guān)的青睞。但這不禁讓人心生疑問，“改良”的座談會是如何產(chǎn)生的？其出現(xiàn)能從根本上解決問題嗎？

（一）“改良”座談會出現(xiàn)的原因分析

從時間上來看，“改良”的座談會是在20世紀(jì)90年代初引進(jìn)的聽證制度受到萬人期待，爾后在十多年間卻頗受質(zhì)疑的情況下出現(xiàn)和興起的。這除了是因為我國傳統(tǒng)的公眾參與形式受到了民主、參與理念中的公平、公正、公開原則的影響，以及借鑒了所引進(jìn)的聽證制度的內(nèi)容設(shè)計外，其深層次原因如下：

其一，我國目前的法律法規(guī)以及規(guī)章中所規(guī)定的聽證大都是指正式聽證，大多也都會對聽證主持人、聽證當(dāng)事人或聽證代表、聽證記錄等作規(guī)定。正式聽證盡管擴(kuò)大了行政民主化，但它是以行政機(jī)關(guān)犧牲行政效率為代價的。因此實踐中運(yùn)用較少，且缺少像行政法官等配套制度的配合，聽證制度本身存在著不完善、缺乏可操作性的問題。

其二，當(dāng)傳統(tǒng)的公眾參與形式無法滿足于解決行政領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題時，我國向西方學(xué)習(xí)引進(jìn)了一套聽證制度，但實踐中的聽證會“名不副實”，甚至導(dǎo)致公眾對聽證有些反感，此時便轉(zhuǎn)向“改良”的座談會。

其三，相對于聽證會，我國尚無對座談會的程序和內(nèi)容進(jìn)行具體的設(shè)計，操作起來更具靈活性，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也更大。

（二）“改良”座談會的適用有限性

“改良”的座談會在內(nèi)容設(shè)計和形式上借鑒了聽證會的一些做法。其公眾參與深度與廣度介于傳統(tǒng)的座談會和聽證會之間，透明度較好，此種公開、公正性也在一定程度上彌補(bǔ)了制度設(shè)計上的不足——目前制度上對座談會是否必須做記錄、座談會記錄的法律地位如何尚無統(tǒng)一的明確規(guī)定，以致在制度上未能統(tǒng)一形成對公眾利益訴求的考慮和回應(yīng)的結(jié)構(gòu)。③

雖然“改良”的座談會兼具了聽證會與座談會各自的一些優(yōu)點(diǎn)，體現(xiàn)在程序上的簡單高效，加強(qiáng)了行政效能、過程的公開，便于監(jiān)督以及保障適度的公眾參與。無可否認(rèn)，其在無需進(jìn)行聽證的行政立法、行政決策事項中，對傳統(tǒng)座談會的不足之處進(jìn)行修正，起到了良好的作用，也應(yīng)該在實踐中較為常用。這看似解決了公眾參與方式的一個難題，但實際上，在沒有把握聽證會與座談會的實質(zhì)區(qū)別的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的實踐操作本身就具有達(dá)不到預(yù)期目的甚至是弄巧成拙的風(fēng)險。因為，“改良”的座談會更加規(guī)范化、程序化，這使得很多人誤以為其可以代替聽證會，將兩者等同起來，但實質(zhì)上其仍是座談會。在適用過程中，因法律法規(guī)對座談會沒有太多的明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較大，一般不會形成正式的座談會記錄，座談會上形成的意見對行政機(jī)關(guān)的決策只是起到參考作用，而不是決策本身。所以，“改良”的座談會從根本上而言不宜且不能代替聽證會。

三、聽證會與座談會的正確適用

基于聽證會與座談會各自的適用范圍，結(jié)合聽證會與座談會在本質(zhì)和制度設(shè)計上的不同，在實踐中應(yīng)根據(jù)其本身的特點(diǎn)，正確適用二者。這包含了兩層意思：

其一，雖然聽證會和座談會的目的和功能相似，但不能相互取而代之。即不能以聽證會代替座談會，更不能以較為簡便的座談會（包括“改良”的座談會，其本質(zhì)上仍是座談會）代替聽證會。當(dāng)然，聽證的范圍也不是越大越好，需要有其必要性與可行性。在實踐中適用聽證會則要求擺事實、講道理，激烈的交鋒過后，需要行政機(jī)關(guān)對聽證記錄進(jìn)行充分的考慮和衡量，并根據(jù)聽證記錄對擬定的方案進(jìn)行修改以作出決策。而聽證會應(yīng)該“聽什么？”，這需要根據(jù)行政立法或行政決策事項的內(nèi)容及由公眾參與的其他形式所確立的基礎(chǔ)而定。

其二，聽證會和座談會也并非相互排斥，即在同一行政立法、行政決策事項上，可先有聽證會后有座談會，也可先有座談會后有聽證會。在實踐中，根據(jù)兩者各自的本質(zhì)特點(diǎn)以及待解決問題的性質(zhì)，一方面，可先通過聽證會重點(diǎn)查清爭議性事實問題，收集各方意見，再通過座談會針對價值選擇、決策取向進(jìn)行細(xì)致商討，畢竟價值訴求很難通過“辯”的形式爭個你對我錯或你輸我贏，更多的是需要“談”的方式，通過協(xié)商、妥協(xié)以達(dá)成共識。以出租車調(diào)價為例，可先通過聽證會聽取出租車經(jīng)營者的運(yùn)營情況、出租車司機(jī)的職業(yè)狀況及收入水平和乘客的支出情況及對出租車的消費(fèi)方式，且在聽證會的準(zhǔn)備階段就可將不同的情況以分問題的形式分門別類，以便聽證會上聽證代表對分問題能針鋒相對地進(jìn)行闡述。正是基于上述事實情況，聽證代表可提出不同的利益主張和價值訴求，有不同的選擇，此時所獲得的調(diào)價方案才更具客觀性和民意基礎(chǔ)。此后再根據(jù)聽證會所獲得的調(diào)價方案中分歧點(diǎn)的大小，④選擇通過座談會確定最終調(diào)價方案或者通過座談會修訂調(diào)價方案再以各種渠道進(jìn)行投票選擇。

另一方面，在牽涉重大、范圍甚廣的行政立法、行政決策事項上，在區(qū)分了主要利益和一般性利益的基礎(chǔ)上，先通過座談會面向主要利益群體征集意見，再通過聽證會面向更大范圍內(nèi)的利益群體聽取意見和想法。以廈門PX事件為例，在PX項目遭遇公眾強(qiáng)烈反對使得廈門市政府不得不宣告該項目停工，爾后又有媒體披露政府決定要復(fù)建PX項目，再次引發(fā)公眾與政府間的矛盾的情況下，政府決定于2007年12月舉辦“廈門市重點(diǎn)區(qū)域（海滄南部地區(qū)）功能定位與空間布局環(huán)境影響評價公眾參與座談會”（以下簡稱廈門PX項目座談會）。該座談會分兩天進(jìn)行，由公開搖號產(chǎn)生的50名市民代表及50名人大政協(xié)代表參加，并面向媒體開放，座談會主要針對環(huán)評報告對海滄的功能定位、環(huán)境影響及PX項目面臨搬遷或復(fù)建的選擇進(jìn)行討論，但未提出對PX項目“搬遷”還是“復(fù)建”的具體措施。且不論該座談會在實際性質(zhì)上是否混含了聽證會的元素或與聽證會混同以試圖替代聽證會，筆者認(rèn)為，該座談會在未區(qū)分主要利益與一般利益的基礎(chǔ)上，存在著未對主要利益群體即PX項目海滄南部地區(qū)的居民的利益訴求進(jìn)行偏重考慮的問題。實踐中應(yīng)先舉行的座談會主要是面向海滄南部地區(qū)的居民，著重討論海滄南部地區(qū)的定位問題、PX項目對居民生活環(huán)境的影響、建設(shè)PX項目時應(yīng)做的安排及相關(guān)的替代方案。在此基礎(chǔ)上，再面向整個廈門市市民開展聽證會，聽取關(guān)于PX項目所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益、將會造成的環(huán)境影響的意見，并綜合廈門市的功能定位和地理情況論辯PX項目應(yīng)當(dāng)如何選址。而PX項目最終是否繼續(xù)建設(shè)，將在何處建設(shè)，都要以聽證會為依據(jù)。

四、結(jié)語

實踐中“改良”的座談會既是當(dāng)代民主理念要求下的產(chǎn)物，也是學(xué)習(xí)引進(jìn)來的聽證制度“名不副實”以致未能達(dá)到預(yù)期效果的變通之計。它涵蓋了傳統(tǒng)的座談會與聽證會的一些優(yōu)點(diǎn)，程序上較為簡便、操作上較為靈活，在實踐中也較為實用。在無需召開聽證會的行政立法、決策事項上，采用“改良”的座談會形式以實現(xiàn)公眾利益訴求得以順暢表達(dá)，行政機(jī)關(guān)得以匯聚民意、集中民智無疑是個善舉。但這并不意味著聽證會與座談會之間可相互代替，當(dāng)然二者也不相互排斥。

如果說，善用座談會是行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)要求之下的舉措，是對政治理念中馬克思主義群眾觀和“人民是主人翁”思想的充分認(rèn)識，那么適用引進(jìn)的聽證會就需要對法治理念中的“權(quán)利”意識有更加深刻的理解。因此，綜觀公眾參與的整幅藍(lán)圖，既需要將本土化的座談會與時俱進(jìn)予以“改良”，使得座談會不單單是政策咨詢和垂聽，更是一種共同的合作性活動（詹姆斯·博曼語），通過平等、自由、公開的理性討論和協(xié)商，進(jìn)行集體決策。也要對引進(jìn)的聽證會予以全面的考量，注重發(fā)揮其作為程序性權(quán)利的功能，加強(qiáng)行政立法、行政決策的合法性基礎(chǔ)。更要對整個制度供給給予周全的考慮，發(fā)揮各種公眾參與形式應(yīng)有的功能，使其互為補(bǔ)充，相輔相成。

[注 釋]

①廣州市2012年12月進(jìn)行的《廣州市物業(yè)管理辦法》立法工作中，也以座談會形式征求意見。通過網(wǎng)站、郵寄、傳真等方式共收到66份報名表，綜合考慮報名者所代表領(lǐng)域、主要觀點(diǎn)、主要經(jīng)歷或者研究成果及報名的先后等因素，確定了20名公眾代表，其中業(yè)主和業(yè)委會代表共8名，專家代表共4名，物業(yè)公司、建設(shè)單位和居委會代表各2名，街道、鎮(zhèn)和行業(yè)協(xié)會代表各1名。座談會通過大洋網(wǎng)直播，公開進(jìn)行，在視頻直播的同時也有文字的滾動直播，未能到現(xiàn)場參加座談會的公眾可通過網(wǎng)絡(luò)在觀看直播的同時發(fā)表意見。

②2009年至2012年間，廣州市政府法制辦網(wǎng)站公布的公眾參與行政立法情況說明及通知公告顯明，在廣州市行政立法、行政決策事項征求公眾意見過程中，共有15項采取了座談會形式，只有1項即廣州市公共停車場行政許可立法事項采取了聽證會形式。

③目前也有省市專門制定規(guī)章以規(guī)范公眾參與，如2010年修訂后的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》規(guī)定，規(guī)章起草部門應(yīng)當(dāng)對收到的公眾意見進(jìn)行整理、歸類和分析，形成公眾參與規(guī)章起草情況的說明，在向市政府法制機(jī)構(gòu)報送規(guī)章送審稿時需將其附上。其中，該說明包含了公眾意見的采納情況及理由。

④若大多數(shù)聽證代表對出租車的起步價持一致看法，只對里程價有不同的意見，且所建議的里程價間差額較小，則可再通過座談會商討確定適中價格。若聽證代表對起步價、里程價或燃油附加費(fèi)等分歧仍然較大，則可根據(jù)聽證會所獲得的建議再通過座談會修訂方案供公眾選擇。目前聽證會中大都是先給定方案供選擇，且聽證后方案似乎沒有變化，這讓公眾認(rèn)為聽證是走過場。事先擬定粗略的方案本無可厚非，但應(yīng)根據(jù)聽證結(jié)果修改完善方案，并反映不同意見。

[1]王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1987.152.

[2]王名揚(yáng).美國行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，1995.410.

[3]向佐群.行政聽證制度的法理分析[J].蘭州學(xué)刊，2006，(2).

[4][美]喬治· M.瓦拉德茲.協(xié)商民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004，(3).

[5]劉勉義.行政聽證程序價值內(nèi)涵研究[J].行政法學(xué)研究，1998，(1).

[6]王周戶.公眾參與的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2011.150.

[7]劉澤軍.行政立法聽證與公眾參與[J].北方工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009，(4).