當(dāng)前我國政企關(guān)系存在的三種風(fēng)險及其防范

□ 梅偉霞（廣州行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 廣州510070）

彼得·埃文斯用“嵌入性自主”作為描述國家與社會、市場互動關(guān)系的新概念，認(rèn)為國家機(jī)關(guān)在具有自主性的同時，必須與市場有適當(dāng)程度的連接，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能擔(dān)當(dāng)“當(dāng)家主政”與“助產(chǎn)者”的角色。[1]即政府和企業(yè)關(guān)系的理想境界是“密切而獨(dú)立”。轉(zhuǎn)型時期的發(fā)展型政府不僅是國家和社會的管理者，還是經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)者、宏觀調(diào)控的實(shí)施者，同時亦是市場機(jī)制的培育者。政府在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會方面的多重角色決定了其必然成為微觀經(jīng)濟(jì)活動的主體——企業(yè)最重要的環(huán)境因素，成為企業(yè)最重要的利益相關(guān)者。我國長期以來實(shí)行的是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，政府掌握著大量的權(quán)力，控制著大量資源特別是關(guān)鍵資源的配置，自然成為影響企業(yè)生存和發(fā)展的關(guān)鍵力量，再加上“關(guān)系本位”的人情社會文化傳統(tǒng)，企業(yè)與政府的關(guān)系更是密切。當(dāng)前我國的政企關(guān)系正日漸偏離理想狀態(tài)，對政企關(guān)系可能存在的風(fēng)險進(jìn)行全面審視，對于正確把握政企改革方向、降低改革成本，實(shí)現(xiàn)社會健康良性發(fā)展具有重要意義。

一、“政府被俘”風(fēng)險防范：加快推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，我國形成了發(fā)展型政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。政治集中經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制導(dǎo)致的地方政府“GDP錦標(biāo)賽”使得政府，特別是地方政府，對企業(yè)的控制意愿和干預(yù)能力大大加強(qiáng)。政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的市場主體，可能出現(xiàn)被社會某個階層或利益集團(tuán)所“俘獲”的“政府被俘”風(fēng)險。

所謂“政府被俘”，是指既得利益集團(tuán)通過給政府官員提供好處而操縱政府活動。[2]如果政府被少數(shù)既得利益集團(tuán)所控制，政策扭曲方向就與利益集團(tuán)對尋租行為的預(yù)期相一致，政府不會采取積極措施改善治理質(zhì)量，這會限制既得利益集團(tuán)私利的獲取。而且，政府從維護(hù)公共利益出發(fā)的產(chǎn)業(yè)管制，很大可能成為利益集團(tuán)自利的最好借口，利益集團(tuán)會千方百計進(jìn)行尋租，造成管制者被被管制者“俘獲”的結(jié)局，最終導(dǎo)致公共利益和社會福利受損。

政府應(yīng)該代表社會公共利益，謀求關(guān)系整個社會的宏觀經(jīng)濟(jì)利益和社會公正。雖然宏觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是微觀經(jīng)濟(jì)，但微觀經(jīng)濟(jì)主體在利益追求過程中的價值取向與宏觀經(jīng)濟(jì)利益往往是不一致的，甚至是相互沖突的。在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)無法跳出“利己”的圈子，為了自身的利益，總會產(chǎn)生一些與社會利益和他人利益不協(xié)調(diào)的東西。正因為這樣，政府才具有存在的意義，政府作為一個超越于微觀經(jīng)濟(jì)主體之上的組織，可以利用其行政權(quán)力對企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)乃至干預(yù)。我國政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式創(chuàng)造了令世人矚目的“世界經(jīng)濟(jì)奇跡”，成功的關(guān)鍵因素之一就在于我國政府的中立性和超越性。政府政策不被社會某個階層或利益集團(tuán)所綁架，而是基于社會的整體利益，增強(qiáng)了改革的帕累托效應(yīng)，有利于經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展。但近年來，我國逐漸形成了以官員為代表的權(quán)貴利益群體、以官員壟斷企業(yè)為代表的壟斷利益群體、以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)資源利益群體等三大強(qiáng)勢群體。他們利用自己的強(qiáng)大影響力，影響公共政策的制定和執(zhí)行，時常綁架政府，弱勢群體在利益博弈中漸漸失去了話語權(quán)，使得政府慢慢失去了中立性和超越性，將社會發(fā)展方向拉入歧途。很多不良企業(yè)將主要精力放在與官員拉關(guān)系、走后門上，通過賄賂腐蝕官員謀取經(jīng)濟(jì)利益?，F(xiàn)實(shí)中大部分貪官落馬的背后都有企業(yè)家犯罪的影子，如原鐵道部部長劉志軍案就牽出了丁書苗案，涉案的金額之大令人咋舌。因此，政府制定政策時必須保持理性和超越性，政府官員在與企業(yè)人員來往時也要保持警惕，防止“被俘”。防范“政府被俘”應(yīng)從以下兩個方面采取對策。

第一，明確政府“市場增進(jìn)”和“公共服務(wù)”的職責(zé)定位。市場、社會機(jī)制是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)公平發(fā)展的首要機(jī)制，政府應(yīng)尊重市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和社會在集結(jié)公民意愿中的基礎(chǔ)性作用。政府需要承擔(dān)的是市場失靈和社會失靈的地方，最重要就是提供基本的公共服務(wù)即承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“兜底”職能。政府的職能具有邏輯上的優(yōu)先次序：提供市場、社會的運(yùn)行制度是政府的首要職能，匡正市場、社會失靈需要以不破壞市場和社會機(jī)制為前提進(jìn)行，而培育市場、社會主體，促進(jìn)市場、社會機(jī)制功能發(fā)揮，則是政府階段性的工作職能，需要隨著市場、社會力量的提升而調(diào)整、弱化。所以，市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府最重要的作用就是一方面制定游戲規(guī)則，提供市場和社會正常運(yùn)行的法治規(guī)則和制度平臺；另一方面就是民生方面的公共服務(wù)，特別是教育、醫(yī)療、就業(yè)、衛(wèi)生、養(yǎng)老等基本的社會保障。因此，對我國來說，從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。雖然，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府比照傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，是一個重大的進(jìn)步，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府會使政府既成為游戲規(guī)則的制定者又成為游戲的參與者。地方政府的商業(yè)化，官員的經(jīng)營化、經(jīng)理化和企業(yè)家化，政經(jīng)合一的體制環(huán)境，會造成眾多官員腐敗，還將許多企業(yè)家推入犯罪陷阱。而國內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，長期以追求GDP為主要目標(biāo)的增長，是一種不可持續(xù)的增長。

第二，保持政府的“自主性”和“泛利性”。發(fā)展型國家接近于韋伯式的官僚體制，具有高度的凝聚力，而這種凝聚力又賦予了組織具有自主性，內(nèi)嵌于社會關(guān)系中，從而使國家與社會緊密連結(jié)并且制度化，從而促進(jìn)了本國的發(fā)展。因此，保持“自主性”和“泛利性”是發(fā)展型政府成功的關(guān)鍵。其實(shí)，這也是任何政府成功的基本條件。美國前總統(tǒng)里根認(rèn)為，美國之所以效率高、發(fā)展快，不是因為美國有一個政府的國家，而是因為美國有一個國家的政府。

我國之所以能夠創(chuàng)造世界經(jīng)濟(jì)奇跡，其重要的制度基礎(chǔ)就是我國優(yōu)秀的技術(shù)官僚組成的政府保持了中立性和超越性，用秦暉教授的話來講就是：“國家可以不買資本家的賬，也可以不買其他任何人的賬，譬如勞工什么的，兩邊的賬都可以不買?！边@保證了發(fā)展的“泛利性”。因此，政府要充當(dāng)市場競爭的“裁判員”，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)和改善司法、行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，保證市場交易的效率和公正性，確保市場機(jī)制運(yùn)行的基本秩序及企業(yè)的合法權(quán)益不受侵犯。對于今天的政府和社會來說，重建政策的公共性是一件極為緊迫而重要的任務(wù)。當(dāng)前發(fā)展的核心問題在于是否有魄力和決心破除既有壟斷利益，未來十年是改革壟斷利益的攻堅期。[3]根治行政壟斷是當(dāng)前最重要的措施。從根本上講，體制性因素是行政壟斷集團(tuán)肆無忌憚的根源，同時也是政府以生產(chǎn)經(jīng)營方式參與市場競爭的必然結(jié)果。行政壟斷更深刻的原因在于，公共行政被某些部門行政所取代。國家審計署披露的數(shù)據(jù)顯示，我國56個中央部門在預(yù)算執(zhí)行過程中存在問題的金額高達(dá)348億余元人民幣。違規(guī)資金用于四個方面的開支：一是彌補(bǔ)本單位日常開支；二是構(gòu)建辦公樓；三是對外投資；四是作為員工的津貼補(bǔ)貼給與發(fā)放。這些公共部門不應(yīng)該有私心的，但實(shí)際行動中卻屢屢把公共資產(chǎn)作為部門福利的創(chuàng)收工具。

因此，必須推行以下四項措施：其一，從程序上對壟斷行業(yè)進(jìn)行約束。日本學(xué)者青木昌彥指出：“只要沒有約束，特定利益集團(tuán)就會給市場設(shè)置壁壘以產(chǎn)生租金。”沒有程序上的約束是小團(tuán)體肆無忌憚的違規(guī)行為得以盛行的關(guān)鍵原因。因此，進(jìn)一步完善我國反壟斷法體系迫在眉睫。其二，完整的產(chǎn)業(yè)進(jìn)出法律體系應(yīng)盡快推出。既得利益集團(tuán)無法抑制他們的機(jī)會主義行為，一個重要的原因是缺乏準(zhǔn)入規(guī)則和完整的產(chǎn)業(yè)進(jìn)出法律體系。建立一套完整、清晰的產(chǎn)業(yè)進(jìn)出法律體系，可以大大消減交易成本，提高整個社會的福利，符合國家利益。其三，全面引入競爭機(jī)制，破除壟斷。要想進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體系和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，不可能通過采取更多政府干預(yù)和控制的辦法來完成，而只能通過開放市場的改革方式來完成。其四，從制度上根除任何一部分人掌握過大的權(quán)力，用立法的方式破除特權(quán)意識。

二、“企業(yè)被控”風(fēng)險防范：加快推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型

瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家Christer Gunnarsson和Mats lundahl提出了發(fā)展中國家存在“好政府”和“壞政府”的問題。前者追求財富，后者則追求權(quán)力。追求財富必須發(fā)展經(jīng)濟(jì)，故把“好政府”所在的國家稱做“發(fā)展型國家”；追求權(quán)力必然產(chǎn)生對社會公眾的掠奪，故把“壞政府”所在的國家稱做“掠奪型國家”。相較于掠奪型國家的利己主義，發(fā)展型國家的好政府是“仁慈的社會保護(hù)人”。掠奪型國家的政府干預(yù)并非真正愿意發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是為了少數(shù)統(tǒng)治者、集團(tuán)的利益。政府對社會公民的掠奪建立在尋租機(jī)制的基礎(chǔ)上。由于尋租不額外創(chuàng)造財富而是分配財富，所以政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不僅效率低下，而且還會產(chǎn)生“干預(yù)觸發(fā)器”，也即讓一些人為了自身利益迫使政府采取有利于自己的政策，稱為“尋找干預(yù)”，也是一種非生產(chǎn)的“尋利活動”。[4]因此，對企業(yè)來說，政府之手有可能是“幫助之手”也可能是“無用之手”，甚至是“掠奪之手”。企業(yè)試圖通過積極的政治行為趨利避害，獲取“關(guān)系租金”。

值得注意的是，企業(yè)政治行為也有可能帶來負(fù)面效應(yīng)，“關(guān)系租金”也有可能變成“關(guān)系陷阱”，導(dǎo)致“企業(yè)被控”的風(fēng)險。企業(yè)和政府距離太近，可能會產(chǎn)生以下三個問題：一是企業(yè)可能會因為迎合了政府發(fā)展的需要而失去了經(jīng)濟(jì)理性，從而阻礙企業(yè)的健康發(fā)展；二是企業(yè)與政府關(guān)系太近可能會影響到企業(yè)經(jīng)營管理的自主性，降低企獨(dú)立生存的能力；三是企業(yè)經(jīng)營者可能會因為與政府官員關(guān)系過于密切，承擔(dān)司法和道德風(fēng)險，更有甚者，企業(yè)的經(jīng)營者可能會深陷牢獄之災(zāi)。2011年胡潤研究院發(fā)布的《中國富豪特別報告》指出，在胡潤百富榜開始發(fā)榜后的12年以來，累計有24名“問題富豪”落馬，詐騙、行賄和資本市場相關(guān)問題是富豪落馬的三大主要原因。他們相信“有錢能使鬼推磨”，有事靠金錢擺平，拿金錢鋪路。他們以為自己是在駕馭金錢，實(shí)際上已被金錢所駕馭，最后成為金錢的犧牲品。原北京泰躍房地產(chǎn)公司董事長劉軍向北京市海淀區(qū)原區(qū)長周良洛、北京市原副市長劉志華行賄，事發(fā)后三人均被追究刑事責(zé)任。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立和逐步完善，作為市場競爭主體的企業(yè)也在逐步轉(zhuǎn)型和成長。企業(yè)在處理政企關(guān)系中不能一味地被動接受，而通過自身的努力主動營造一個良性的政企關(guān)系。

第一，樹立“新財富觀”?，F(xiàn)代企業(yè)應(yīng)該追求“創(chuàng)造、分享、責(zé)任”的新財富觀，重視現(xiàn)代企業(yè)文明。在中國，企業(yè)家是一個特殊的群體和階層，不僅維持著一個經(jīng)濟(jì)體的核心競爭力，也支撐著一個社會的繁榮和穩(wěn)定。一個成熟的企業(yè)家，應(yīng)學(xué)會恪守商業(yè)文明，不能把自己的眼光完全放到對暴利與機(jī)會的貪婪上，避免在不完善的法治狀態(tài)中自我毀滅，富豪榜變成“殺豬榜”。

以企業(yè)家精神創(chuàng)造財富就是一種財富明規(guī)則，制度化管理是成熟企業(yè)應(yīng)采取的管理模式。中國當(dāng)前的企業(yè)管理要建立和健全一種制度——使所有的中國企業(yè)塑造自己的尊嚴(yán)和價值觀，塑造一種愿意承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)文明。著名企業(yè)家王石一直堅守“絕不行賄受賄、超過25%的利潤不賺、對人永遠(yuǎn)尊重、追求公平回報和牢記社會責(zé)任、用規(guī)范取代權(quán)謀、禁止公司政治”等價值原則，如今的萬科發(fā)展成為中國房地產(chǎn)業(yè)的龍頭老大，王石也成為中國企業(yè)家群體中陽光式的領(lǐng)袖人物。

第二，保持現(xiàn)代企業(yè)理性發(fā)展的“自主性”。所謂自主性，指的是必須確保企業(yè)作為市場主體的核心地位，從而保持企業(yè)的自主性和經(jīng)濟(jì)理性。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是競爭的主體。作為市場化的企業(yè)，它們應(yīng)該自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、具有決策自主權(quán)和創(chuàng)新能力，這樣的企業(yè)才充滿了生機(jī)與活力。市場化的企業(yè)首先是真正獨(dú)立的法人，并依法享有民事權(quán)力，同時依法承擔(dān)民事義務(wù)。企業(yè)的獨(dú)立自主性一方面表現(xiàn)在企業(yè)的組織身份獨(dú)立、企業(yè)的組織財產(chǎn)獨(dú)立以及企業(yè)的法律地位獨(dú)立，另一方面表現(xiàn)在企業(yè)具有自主經(jīng)營、獨(dú)立決策的權(quán)力。具體而言，企業(yè)在諸多方面享有充分的自主權(quán)，比如建立規(guī)章制度、確定發(fā)展戰(zhàn)略、制定業(yè)務(wù)計劃、聘用管理人員、對外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等。雖然在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動中，大多數(shù)成功的企業(yè)與政府保持著相對密切的合作關(guān)系，但企業(yè)與政府的關(guān)系并不是越近越好。企業(yè)必須與政府保持適當(dāng)?shù)木嚯x，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是在尋求與政府合作的同時，盡量保持企業(yè)的自主性和經(jīng)濟(jì)理性不受影響。企業(yè)需要接觸政府，收集信息和提供想法，但不能與監(jiān)管部門和政治人物來往過于密切。努力培育企業(yè)的核心競爭力，才是企業(yè)經(jīng)營者獲得成功的正道。企業(yè)經(jīng)營者在經(jīng)營管理過程中應(yīng)該少找市長而多找市場，靠近政策而與公共權(quán)力保持距離。

第三，守住現(xiàn)代企業(yè)“合法性與合倫理性”的底線。企業(yè)經(jīng)營者除了有金錢意識和權(quán)力意識外，還需要具備法律意識，企業(yè)經(jīng)營者要認(rèn)識到董事長辦公室與監(jiān)獄之間也許只有一墻之隔，避免法不責(zé)眾的心理、僥幸心理和倒霉認(rèn)命心理。和事后的法律救火相比，企業(yè)經(jīng)營者增加事前預(yù)防法律風(fēng)險的投入更為劃算。據(jù)統(tǒng)計，在美國，企業(yè)經(jīng)營者在法律風(fēng)險防范上的平均支出費(fèi)用是企業(yè)銷售總收入的1%。企業(yè)經(jīng)營者應(yīng)有憲法、刑法、商法和行政法等全面的法律風(fēng)險意識，把法律當(dāng)作企業(yè)經(jīng)營者主宰商海沉浮的方向盤。與此同時，企業(yè)經(jīng)營者要積極地參政議政，發(fā)出自己的聲音，適時提出自己的立法建議，推動立法不斷完善，這樣做才能從根本上解決問題。另外，企業(yè)要加強(qiáng)自律性建設(shè)，強(qiáng)化那些社會表現(xiàn)良好企業(yè)的率先示范作用，營造企業(yè)自律的輿論環(huán)境。

三、“政企合謀”風(fēng)險防范：加快推進(jìn)政企關(guān)系轉(zhuǎn)型

轉(zhuǎn)型期政企之間是相互依賴、合作共生的關(guān)系。但當(dāng)前我國一些不平等的畸形政企關(guān)系仍然存在，導(dǎo)致“政企合謀”的風(fēng)險。一個理想的社會應(yīng)該是國家、市場和社會均衡發(fā)展的社會。轉(zhuǎn)軌國家常常出現(xiàn)兩種情形：一方面，政府官員利用“貪婪的黑手”竭力過分設(shè)立規(guī)制以攫取受賄的收入；另一方面，強(qiáng)勢企業(yè)對政府的控制將會因其狹隘私利而扭曲改革政策。公共選擇理論證明，政府官員作為理性經(jīng)濟(jì)人，是會追求自身的經(jīng)濟(jì)利益的，而企業(yè)更是具有追求利潤的本能，若缺乏第三方監(jiān)督，政府官員和企業(yè)很有可能利用“信息不對稱”相互勾結(jié)，私相授受謀取共同利益而置社會公共利益于不顧。政府活動是一個最具壟斷性的活動，它與企業(yè)的“合謀”行為（比如對某個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策）導(dǎo)致在矯正私人市場的不完全競爭方面又形成新的不完全競爭，在不完全信息條件下作出的行為不可能形成降低成本增加收益的激勵機(jī)制，進(jìn)而破壞了自由競爭，對私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)?，F(xiàn)代社會，政府官員為更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會民眾的需要，以獲得政治資本，有天然的沖動與各類企業(yè)、特別是大企業(yè)保持密切關(guān)系。Cingano和Pinotti（2009）對意大利上市公司進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，政治關(guān)聯(lián)給私有企業(yè)所帶來的好處源自于對公共需求的扭曲。如果用公眾支出來衡量隱含的福利損失，那么它會隨著不同公司產(chǎn)品之間的替代彈性而變化，福利損失的范圍為：在公眾需求較低市場的10%到公眾需求較高市場的20%之間浮動。余明桂等（2010）的研究發(fā)現(xiàn)：有政治關(guān)聯(lián)的民營企業(yè)的企業(yè)績效及社會績效與民營企業(yè)所獲得的財政補(bǔ)貼存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，這表明，基于政治關(guān)聯(lián)的財政支出無效率，民營企業(yè)通過俘獲政府官員來獲得財政補(bǔ)貼，驗證了建立政治關(guān)聯(lián)的尋租假設(shè)。這種尋租行為在制度約束弱的地區(qū)更加盛行，會進(jìn)一步扭曲整個社會稀缺資源的有效配置，降低社會的整體福利水平。因此，必須防止政企共謀，才能促進(jìn)社會共贏。

制度轉(zhuǎn)型一般來說需要經(jīng)過兩個階段，前一階段主要是關(guān)系治理，源于儒家特殊主義導(dǎo)向的關(guān)系信任或人際信任對于組織和社會的發(fā)展非常重要。但隨著市場體制改革的逐步深化，正式制度和法律體系也會隨之不斷完善，整個社會網(wǎng)絡(luò)將由強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)向弱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)變遷。[5]這樣，社會將轉(zhuǎn)入到以規(guī)則治理為主的階段，規(guī)則博弈成為政企良性互動的重要基礎(chǔ)和方向。

賦予企業(yè)平等的法律地位，政府依法行政，企業(yè)合法經(jīng)營。這既是建立新型政企關(guān)系的關(guān)鍵，也是建立新型政企關(guān)系的核心內(nèi)容。權(quán)力依賴是關(guān)系潛規(guī)則得以產(chǎn)生的具體條件之一。當(dāng)存在權(quán)力依賴時，合同關(guān)系就易被權(quán)力關(guān)系籠罩甚至取代，政府與民間難以形成對等的契約關(guān)系。但實(shí)際上，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)和政府應(yīng)該成為建立在法律基礎(chǔ)上的對等關(guān)系，企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與國家、企業(yè)與個人間的經(jīng)濟(jì)交往是一種平等的合同關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展過程中，國家、市場和社會是三方主要行動者。政府可視為國家的代言人，企業(yè)是市場主體，而包括行業(yè)協(xié)會和商會在內(nèi)的中介組織構(gòu)成了主要的社會力量。企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的主體，政府是宏觀調(diào)節(jié)主體，二者有共同目標(biāo)，又有各自無法替代的分工。政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系內(nèi)涵，不應(yīng)該是原來大家認(rèn)為的一直管制和反管制的逆向博弈關(guān)系，相反，應(yīng)該是一直相互扶持、相互依賴、相互競爭的伙伴合作關(guān)系。良好的政企關(guān)系，就是基于這種不同的分工而進(jìn)行的互動，其基礎(chǔ)是法治——雙方基于道德底線和法律準(zhǔn)繩各自承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。政府與企業(yè)之間應(yīng)建立起規(guī)范化、制度化的溝通渠道來加強(qiáng)互動合作。企業(yè)以“陽光軌道”為主的方式影響政府，改變現(xiàn)有的以“黑色軌道”為主影響政府的方式；通過影響法律的制定和調(diào)整進(jìn)而影響政府的軌道，改變現(xiàn)有的那種通過“權(quán)錢交易”的尋租行為影響政府的軌道。

[1]Peter B.Evans，Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation[M].Princeton：New Jersey Princeton University Press，1995.pp.39-42.

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