新區(qū)管理體制的改革實踐

沈 杰

深圳市設(shè)立新區(qū)實行全新的城市管理體制和運作模式已經(jīng)五年。從宏觀上看，新區(qū)一級行政管理體制與深圳市政府管理體制實現(xiàn)了有機銜接，大部制改革體現(xiàn)了精簡、高效和統(tǒng)一，新區(qū)定位明確、職能明晰、運作有序，集功能區(qū)與行政區(qū)于一體，為探索新的城市管理體制提供了一個全新的范式和樣本，為進(jìn)一步完善新區(qū)行政管理體制打下了堅實的基礎(chǔ)。本文就新區(qū)發(fā)展中存在的“定位困擾”、新的“條塊問題”等進(jìn)行闡釋，對進(jìn)一步完善新區(qū)管理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及現(xiàn)實路徑進(jìn)行探討。

一、“定位困擾”的根本點是如何進(jìn)一步完善新區(qū)行政管理體制

筆者認(rèn)為，新區(qū)的功能定位要體現(xiàn)新區(qū)在全市科學(xué)發(fā)展中承擔(dān)什么功能、發(fā)揮什么作用，關(guān)系到新區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、城建規(guī)劃、考核指標(biāo)和方式等，如果說新區(qū)的體制是兼有功能區(qū)與行政區(qū)兩者之長，筆者認(rèn)為功能區(qū)這個定位是首要的，作為行政區(qū)（市委、市政府的派出機構(gòu)）的機構(gòu)設(shè)制要為功能區(qū)發(fā)揮功能體現(xiàn)作用，同時也要符合中央、省市關(guān)于行政體制改革的目標(biāo)、原則和要求。深圳建市之初，就是一個典型的集功能區(qū)和行政區(qū)雙重特點的城市。深圳的特點不是政治特區(qū)，不是特別行政區(qū)，而是經(jīng)濟特區(qū)、副省級城市。事實上，經(jīng)濟特區(qū)這個功能定位一直是這座城市最富特色的國家品牌。

（一）新區(qū)“定位困擾”的深層解析

在深圳市目前的六個區(qū)、四個新區(qū)和前海“特區(qū)”中，給人以聯(lián)想的功能定位是鹽田港區(qū)、羅湖商貿(mào)區(qū)、福田總部經(jīng)濟區(qū)、南山高新技術(shù)區(qū)；2012年成立的具有計劃單列經(jīng)濟權(quán)限的前海新區(qū)，其功能定位非常明確，即“深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)”。1998年鹽田區(qū)設(shè)立，一個重要原因是深圳為發(fā)揮和支持鹽田港倉貯物流航運功能，深圳市報國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了鹽田區(qū)級行政建制。我們認(rèn)為，建不建新區(qū)，關(guān)鍵是建區(qū)依據(jù)是什么，體現(xiàn)什么樣的城市功能、在城市科學(xué)發(fā)展中發(fā)揮什么作用。

2007年深圳設(shè)立光明新區(qū)。深圳市要求光明新區(qū)“建設(shè)高水平功能新區(qū)，打造轉(zhuǎn)型升級的平臺”。目標(biāo)是“特區(qū)的特區(qū)、城市的亮點、產(chǎn)業(yè)的高地，新的發(fā)展極”。2009年深圳設(shè)立坪山新區(qū)。要求坪山新區(qū)建設(shè)“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)樣板城區(qū)”，目標(biāo)為“科學(xué)發(fā)展示范區(qū)、綜合配套改革先行區(qū)、深圳未來新的經(jīng)濟增長極”。眾所周知，光明新區(qū)和坪山新區(qū)是在原寶安光明產(chǎn)業(yè)園區(qū)和龍崗大工業(yè)區(qū)的基礎(chǔ)上分別合并了兩個街道辦事處建立起來的，在經(jīng)濟上的功能定位是“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，更多凸顯的是“承載土地整合開發(fā)，拓展產(chǎn)業(yè)空間的功能”，目標(biāo)是“深圳未來新的經(jīng)濟增長極”。作為新的行政區(qū)，承擔(dān)著為深圳行政管理體制改革創(chuàng)新的使命，為區(qū)一級層面探索大部制改革“探路”，為市一級“一級政府、三級管理”的目標(biāo)“趟水”。這是市委市政府政策研究機構(gòu)頂層設(shè)計的目標(biāo)和要求。

時隔3~5年，新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的成績有目共睹，但行政層級改革卻未能及時跟進(jìn)。對“功能區(qū)”還是“行政區(qū)”的追問實質(zhì)就是對新區(qū)行政管理體制改革未能深入的一種迂回問責(zé)。

（二）以功能區(qū)布局行政區(qū)的路徑檢討

實行大部制改革，探索小政府、大社會，“一級政府、三級管理”的路徑，創(chuàng)新現(xiàn)代城市管理體制是中央和廣東省委的要求，也是深圳市行政管理體制改革的方向。深圳的路徑選擇是以“功能區(qū)”布局新區(qū)，設(shè)立新區(qū)創(chuàng)建全新的行政管理平臺，從而為實現(xiàn)“一級政府、三級管理”提供范本。

按此思維路徑，深圳在原“關(guān)外”的龍崗區(qū)和寶安區(qū)設(shè)立新區(qū)，客觀上基于兩區(qū)管理人口過多、管理的面積過大、管理幅度過寬的現(xiàn)實情況，當(dāng)然也包含著促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、“特區(qū)內(nèi)外一體化”的因素，改變“關(guān)內(nèi)”、“關(guān)外”兩重天的窘境。以“功能區(qū)”的思維拆分行政區(qū)建立新區(qū)（作為市委市政府的派出機構(gòu)）創(chuàng)設(shè)全新的管理體制，是深圳的智慧選擇，也被民間稱之為“半步走”策略。

“半步走”策略的優(yōu)點是“先走好走的路”，但如頂層設(shè)計不完善，后續(xù)配套改革不跟上，就有改革夭折的可能。學(xué)者毛壽龍認(rèn)為，“光明新區(qū)的設(shè)立是邁步，坪山新區(qū)的設(shè)立則是試水，兩個新區(qū)是深圳在行政格局上功能區(qū)新思維的雛形表現(xiàn)”。官方高調(diào)宣布、民間翹首以盼、學(xué)界稱之為新思維的成果——新區(qū)經(jīng)過幾年的邁步和試水，如今裹足不前，卻被認(rèn)為“定位不明”加以詬病。如同包裝好公司上市以后業(yè)績不好，反過來聲討包裝不好一樣。筆者認(rèn)為，“半步走”的危險就是“不好走的路停下來”。深圳選擇的行政管理體制改革路徑的關(guān)鍵就是“下一步要啃硬骨頭”，客觀上要求新區(qū)堅持行政改革目標(biāo)不動搖、行政改革不停步。

（三）化解“定位困擾”關(guān)鍵是明確思路、提高執(zhí)行力

筆者認(rèn)為在理論上堅持以功能區(qū)布局行政區(qū)思維，以功能定位凸顯經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展的特點特色，行政區(qū)要以適應(yīng)功能定位和“一級政府、三級管理”的目標(biāo)來建立行政架構(gòu)，以實現(xiàn)二者的優(yōu)長互補。從深圳改革的實踐看，深圳市委市政府目標(biāo)明確。2007年，深圳媒體報導(dǎo)，作為行政管理體制改革的重要內(nèi)容，深圳在城市管理上正式啟動以“新功能區(qū)”為方向的行政區(qū)劃與管理體制改革。在以往市、區(qū)、街道、社區(qū)兩級政府四層管理的基礎(chǔ)上，探索“市—功能區(qū)—辦事處”的一級政府三層管理體制。2009年5月，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，方案規(guī)定深圳市下一步改革將要實現(xiàn)重點突破的第一方面就是“深化行政管理體制改革，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，完善大部門管理體制，探索城市行政區(qū)劃及管理體制改革”。2009年6月，坪山新區(qū)成立，其定位中明確了“綜合配套改革的先行區(qū)”。從新區(qū)層面來看，實行了“大部制”改革，為推進(jìn)精簡行政層級做了大量的調(diào)研，一旦方案成熟獲批，就必須抓住機遇，切實提高執(zhí)行力。改革或許會走彎路但不能停滯不前，否則“定位困擾”等問題還會如影隨形，甚至影響完善新區(qū)行政體制改革的信心。

二、完善新區(qū)行政管理體制改革突破口在于基層管理體制創(chuàng)新

調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)新區(qū)管理體制還面臨新的“條塊困擾”。如“管委會——街道辦——社區(qū)工作站關(guān)系”問題是現(xiàn)實存在的。目前，新區(qū)一級行政管理體制已經(jīng)成形，下一步必須在關(guān)鍵環(huán)節(jié)——即基層行政管理體制改革上有所突破，按“一級政府三級管理”的目標(biāo)跟進(jìn)配套改革。就“條條”改革而言，北京石景山區(qū)魯谷街道管理體制改革的路徑值得借鑒。

（一）北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)“類大部制”街道管理體制改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)

2003年，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)“類大部制”的街道管理體制改革在國內(nèi)引起了廣泛關(guān)注。據(jù)了解，石景山區(qū)創(chuàng)建“魯谷社區(qū)管理模式”的背景與深圳設(shè)立新區(qū)大致相似：隨著城市化進(jìn)程的加快，北京市石景山區(qū)原八寶山地區(qū)的人口急劇膨脹，八寶山街道辦事處的管理壓力不斷增大。為此，根據(jù)北京市民政局作出的京民劃［2002］475號文件批復(fù)精神，石景山區(qū)增設(shè)魯谷街道辦事處，建設(shè)全新模式的魯谷社區(qū)。其目的就是在街道這個層面上，通過從行政管理體制改革入手，上下聯(lián)動，進(jìn)一步促進(jìn)由“無限責(zé)任政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)變”，由“管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變”，由“政府單一行政化管理向社會化管理轉(zhuǎn)變”，強化社區(qū)民主自治功能，弱化政府對社會事務(wù)的管理職能，轉(zhuǎn)化政府面向市場的職能，理順政府、社會、市場在社區(qū)建設(shè)中的關(guān)系，進(jìn)一步提高城市基層管理水平。

魯谷社區(qū)改革的主要內(nèi)容包括：一是創(chuàng)建“小政府、大社區(qū)，小機構(gòu)、大服務(wù)”的城市基層管理模式；二是構(gòu)建社區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和社區(qū)自治相結(jié)合的組織體系；三是按精簡統(tǒng)一效能原則設(shè)置機構(gòu)；四是理順條塊關(guān)系，對各項職能重新定位。魯谷街道變社區(qū)的經(jīng)驗很快在石景山區(qū)得到推廣。其經(jīng)驗就是率先進(jìn)行了類“大部制”改革，理順了政社、政事的關(guān)系，改變街道無權(quán)有責(zé)、責(zé)大權(quán)小、職責(zé)不清、職能不分、條塊混亂狀況，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。經(jīng)過了七年之癢，如今的魯谷社區(qū)已經(jīng)向街道體制回歸。歸納其主要問題，體現(xiàn)在三個方面：

一是社區(qū)“筐”沒有減負(fù)。從區(qū)政府中承擔(dān)的工作任務(wù)和上級考核沒有實質(zhì)的減少，大部分職能剝離只是“從左手換右手”。二是瘦身后身量反彈。目前，魯谷社區(qū)的處級干部由6人變成12人，事業(yè)編由原來17個增加到40多人，社區(qū)辦事處實際上變成了街道辦事處。三是社區(qū)自治與行政難分。社區(qū)辦事處工作人員拿政府工資，行政任務(wù)必須完成；沒有經(jīng)濟或經(jīng)濟不獨立的自治組織只能“自說自話”。媒體總結(jié)魯谷社區(qū)改革瓶頸是“下變上不變”。

（二）新區(qū)基層行政管理體制改革難點分析

新區(qū)在管理縱向行政鏈條上的困擾也是“老區(qū)”的困擾。本來“一級政府、三級管理”的目標(biāo)很明確，頂層設(shè)計的方向也沒有錯。但市、區(qū)層面改革了，但街道辦事處架構(gòu)、社區(qū)管理架構(gòu)沒有改，首先在理論上就必然存在矛盾，新區(qū)在行政實踐中存在的困擾是必然的、毋庸置疑的。街道層面把新區(qū)當(dāng)“老”區(qū)，行為模式不變，新區(qū)埋怨街道辦事處“頭指揮不了身子”；街道辦事處指責(zé)新區(qū)不按“常理出牌”要“實事求是”?；鶎芋w制不銜接新區(qū)“大部制”的改革，實際上是“上動下沒動”。基層管理體制改革的難點是整合街道辦事處和社區(qū)。

一是街道辦事處和社區(qū)整合不能“增編擴容”。目前，新區(qū)層面按大部制設(shè)計，體現(xiàn)精簡高效的原則，但經(jīng)過幾年的運作，市編委在嚴(yán)控行政編上堅持了原則，但把設(shè)置正處級事業(yè)單位建制權(quán)下放新區(qū)，我們仿佛看到了魯谷社區(qū)的影子。如果再通過街道和社區(qū)整合形成了“擴容增編”，這就失去了改革的意義。原來設(shè)立新區(qū)精簡高效的架構(gòu)為人稱道，但對拆分的寶安和龍崗區(qū)來說實質(zhì)上是增編擴容。十八大報告提出，嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。但新區(qū)和街道辦事處關(guān)系的現(xiàn)實情況是管理幅度過小，而街道辦事處與社區(qū)是管理幅度過大，似乎增設(shè)街道辦事處在理論上和實際上是必然的趨勢。這種狀況必然對完善新區(qū)管理體制形成極大的挑戰(zhàn)。

二是街道辦事處和社區(qū)整合必須自我“消化人員”。從筆者調(diào)研的數(shù)據(jù)來看，新區(qū)各街道的臨聘人員動輒千計，這是“老”街道，即鎮(zhèn)政府作為一級財政之時的“歷史遺產(chǎn)”。如何整合“消化人員”是重大歷史包袱，“老人走不掉”、“新人進(jìn)不來”的窘境是目前街道辦事處的現(xiàn)實。據(jù)了解有的街道辦事處最多有100以上事業(yè)編進(jìn)人指標(biāo)，但深圳的政策是“進(jìn)人”必須公開招考，即“逢進(jìn)必考”。而這些“老人”往往是街道層面干部的親朋好友，“考不上、走不了”，消化人員與情與法都是難題，他們的工資和工作，他們?nèi)ズ土?，不僅是改革的問題，還是社會穩(wěn)定的問題，這必將對街區(qū)整合形成現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

三是街道辦事處和社區(qū)整合、職能“減負(fù)”需社會組織承接。在深圳“農(nóng)城化”過程中，社區(qū)成為政府四級管理鏈的最末的一個環(huán)節(jié)，也是最為糾結(jié)的一個環(huán)節(jié)。雖然在街道層面政企脫鉤，職能明晰，但社區(qū)層面“黨企不分、政社不分、行政與自治不分”的局面成為一個難解的課題。社區(qū)綜合黨委、社區(qū)工作站、社區(qū)股份合作公司、社區(qū)居委會四位一體。更為難解的是社區(qū)股份合作公司下面還有居民小組成員組織的股份合作子公司，他們在經(jīng)濟上與社區(qū)股份合作公司獨立核算。原則上社區(qū)原居民（股民）的分紅由兩部分組成：一是社區(qū)總公司的分紅，一是子公司的分紅。事實上社區(qū)總公司對股民的分紅接近于零，總公司的經(jīng)營收入主要用于社會治安和維穩(wěn)。本來公共安全與維穩(wěn)是標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，必須由政府來承擔(dān)，即由新區(qū)的派出機構(gòu)街道辦事處來承擔(dān)，如由新區(qū)核撥財政負(fù)擔(dān)過重，但街道辦事處又沒有財政收入，只能通過社區(qū)工作站（經(jīng)費由股份合作公司來負(fù)責(zé)）來承擔(dān)。如果街道辦事處與社區(qū)整合，剝離的社會服務(wù)職能只能由社會組織來承擔(dān)，鑒于新區(qū)社會組織的培育和發(fā)展處于正在進(jìn)行時，作為自治組織的社區(qū)居委會的經(jīng)濟收入就是股份合作公司樓宇出租所得，按《公司法》股民代表大會如不同意上級下壓的社會服務(wù)項目，從理論上說，新區(qū)基層行政管理體制的改革就無從進(jìn)行。

三、突破基層行政管理體制瓶頸的有利條件與可能的路徑

新區(qū)整合街道辦和社區(qū)、進(jìn)行基層行政體制創(chuàng)新有三個有利條件：一是市區(qū)層面大部制改革為基層行管改革奠定了基礎(chǔ)，“上改”為“下改”打下了基礎(chǔ)，也指明了方向；二是北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)街道行管改革的舉措可以充分借鑒；三是新區(qū)“片區(qū)統(tǒng)籌”的土地整備、城市更新等特區(qū)一體化舉措為街區(qū)整合提供了契機，實質(zhì)上就是深度城市化為城市基層行政改革提供了良好機遇，否則就是在“農(nóng)村”或“半城市化”城區(qū)里進(jìn)行城市基層改革。從迎接挑戰(zhàn)、搶抓機遇的角度，我們認(rèn)為新區(qū)基層行政管理體制改革可能的路徑是：

以“功能區(qū)”思維為指導(dǎo)，按行政管理的內(nèi)在規(guī)律拆分街道辦事處與社區(qū)，整合成新的街區(qū)辦事處，以不擴大領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、不擴編為原則，按副處級建制，管理幅度7個左右。以光明新區(qū)為例，把光明和公明2個街道辦事處與28個社區(qū)整合為5個街區(qū)辦事處，每個街區(qū)辦事處統(tǒng)籌4—7個社區(qū)人財資源、合署辦公。按“老人老辦法”，正處級領(lǐng)導(dǎo)算是街區(qū)辦事處高配，退休后不增編。臨聘人員按比例分屬5個街區(qū)辦事處的各事業(yè)部（其工資作為購買服務(wù)經(jīng)費從財政盤子列支），通過時間消化人員。

街區(qū)機構(gòu)設(shè)置由新區(qū)派出街區(qū)黨工委，管委會派出行政事務(wù)管理中心、社會服務(wù)中心組成。行政事務(wù)管理中心內(nèi)設(shè)機構(gòu)4個，簡稱“三部一室”，其中:黨群工作部履行原街道黨工委職能;街區(qū)事務(wù)部履行原街道民政、計生職能及勞動、文教體衛(wèi)的行政協(xié)調(diào)職能;城市管理部承擔(dān)原街道城管辦城建辦和維穩(wěn)和綜治辦等的職能;綜合辦公室為原街道工委辦、行政辦、財政和資產(chǎn)管理辦、紀(jì)工委的綜合機構(gòu)，并履行其全部職能。社會服務(wù)中心設(shè)三個事業(yè)單位:社會保障事務(wù)所、社區(qū)企業(yè)服務(wù)辦公室和社區(qū)委員會辦公室。此外，公安派出所、土地執(zhí)法監(jiān)察分隊、統(tǒng)計所、司法所、交通安全、消防安全等由市、新區(qū)職能部門直接領(lǐng)導(dǎo)，街區(qū)為其提供辦公場所和相關(guān)保障服務(wù)。

街道和若干社區(qū)人員和資源整合為街區(qū)辦事處后，人員由財政核發(fā)工資，除行政辦公樓外，其他社區(qū)資源以購買方式以現(xiàn)金形式下發(fā)每個股民，原居民小組成為真正意義的社區(qū)自治組織。

筆者認(rèn)為，此方法可行的根據(jù)是原社區(qū)（總公司）對股民的分紅近于零，街區(qū)承其部分資產(chǎn)后，負(fù)責(zé)公共治安服務(wù)和其他社會管理和服務(wù)。一俟社會組織培育和發(fā)展壯大，街區(qū)實行職能剝離，應(yīng)該是一個現(xiàn)實的路徑。所以說按功能區(qū)思維，進(jìn)行土地整備、城市更新等特區(qū)一體化舉措后，產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚、居民居住集聚，新型的城市生態(tài)形成，再進(jìn)一步完善改革，小政府、大社會的格局最終形成。