慈善事業(yè)的管理方式及其轉型

靳環(huán)宇

當代中國慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展，既是我國改革開放以來由計劃經濟時代向市場經濟時代轉型的產物，在其自身的發(fā)展中也深深打上了這一轉型期社會特點的烙印。政府對慈善事業(yè)的管理還比較普遍地直接運用著計劃經濟式的管制手段或者滲透著計劃經濟式的管理思維。這已經與快速發(fā)展的慈善事業(yè)不相適應。黨的十八大報告強調，“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革”。其中，“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”就成為了關鍵一環(huán)。[1]因此，在經濟、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體全面改革和建設的今天，對事關各方面的慈善公益事業(yè)管理舊體制的批判和革新就具有了重要現實意義。

一、慈善公益領域計劃經濟管理思維的表征

當前全國慈善公益領域的計劃經濟管理思維和行為，應該說還是一個比較普遍的現象。這幾年間所出現的一系列吸引全國百姓眼球、成為熱點、焦點話題的慈善事件，就是深層次的計劃經濟管理思維在背后起作用的結果。它主要有四方面表現：

一是官方管，不放權。在當前中國特色社會主義社會管理體系的構建中，社會組織作為一個重要的管理主體，其獨特作用也被不斷彰顯出來。慈善公益組織作為社會組織參與社會管理的最大優(yōu)點和特點，就是其民間性、廣泛性和靈活性，很大程度上就是彌補政府行政之不足。因此，政府與慈善公益組織之間的關系應該是并立與合作的關系，而不是統(tǒng)屬和上下級關系。然而，放眼當前我國最為重要或最有代表性的慈善公益組織，幾乎都具有明顯的官方背景。例如紅十字會系統(tǒng)及其基金會、慈善會系統(tǒng)及其基金會、殘聯系統(tǒng)及其基金會等等，都直屬于相應的政府部門，其管理者并具有官員的身份。這樣的慈善生態(tài)，注定了決策者運用官方思維和政府思維去規(guī)管慈善公益組織，并且慈善政策的制定也會優(yōu)先考慮具有官方背景的慈善公益組織的利益。

二是指令性工作模式。當前政府在思考和運作慈善項目的時候多是采用指令性的辦事方法。最為常見的就是指令性捐款。當本地區(qū)或全國某地發(fā)生重大自然災害，或者要發(fā)起一項重大的慈善公益項目，政府相關部門就會面向該地區(qū)的全體政府機關、企事業(yè)單位發(fā)出通知要求捐獻。一個較為常見的政府指令性的慈善工作方式，就是在吸收慈善捐贈和利用善款實施救助的時候，政府明令只有某某或某些慈善公益組織才能擔此責任，將其他更多的本已參與其間的慈善公益組織排除在外。這已經十分明顯地背離了慈善自愿性的本質屬性，并且深深傷害了其他慈善公益組織的慈善積極性。

三是管理成本高，管理效率低。由于我國慈善公益事業(yè)的運行主體具有明顯的官方背景，甚至近似于政府的一個部門和機構，因此，就使其連帶產生了傳統(tǒng)計劃經濟的弊病：管理的高成本和低效率的同時并存，以及由此衍生出來的對善款的卡拿、挪用、延宕等等管理陋習。管理成本高和管理效率低的一個較為突出的表現就是慈善公益組織的商業(yè)化運作：一是它們將較大一部分精力和時間用于商業(yè)性、營利性項目的運作，從而沖淡了其本職工作；二是其商業(yè)得利并沒有用于慈善公益事業(yè)，反而使其淪為一些人牟利的工具。近年出現的“郭美美”事件、河南“宋基會”事件就是突出的案例。

四是地方保護，條塊分割。慈善救濟的地方保護現象有著深厚的歷史淵源。從傳統(tǒng)看，慈善事業(yè)的興起和發(fā)展脫胎于人們之間的血緣、地緣與業(yè)緣關系。但是進入現代社會以后，慈善事業(yè)已經開始打破這種由傳統(tǒng)的、封建的、依附性的人身關系所決定的慈善發(fā)展模式，而成長為立足全國、放眼世界的現代性、開放性、統(tǒng)一性的慈善發(fā)展模式。中國社會的一個顯著特色就是二元性，經濟、社會、慈善公益無不如此。甚至可以說，當前我國的慈善公益組織還主要以區(qū)域性特色為主，哪里的組織，就關注和服務于哪里，當然也會優(yōu)先照顧本地的慈善公益組織的發(fā)展。某一基金隸屬于某一慈善公益組織，某一慈善公益組織又隸屬于某一政府部門，各政府部門及其隸屬的慈善公益組織又各有其不同的職司，且互不統(tǒng)屬，因此，其管理的條塊性就勢所難免、順理成章了（這在民政、衛(wèi)生、教育部門以及其他全國性的公募基金會中表現最為明顯）。然而，從社會的需求層面和救助對象看，各類慈善公益組織無不是對自然和社會災害及社會弱勢群體表達愛心、施以援手，在其項目運作和實施過程中如果能夠通力合作，勢必能夠起到事半功倍的效果。因此，當前社會上已經開始出現要求組建各級各類慈善聯合會的呼聲了。

二、慈善公益事業(yè)管理的指導思想

對慈善公益事業(yè)在管理思維、管理制度上的錯位、失位和缺位，是決策者和管理者在該領域工作的指導思想發(fā)生了偏差所致。很顯然，當代中國慈善公益事業(yè)的發(fā)生、發(fā)展與改革開放的歷程緊密相連，尤其是與經濟的發(fā)展、財富的增長、收入分配差距的擴大等經濟領域的重大變化息息相關，因此，如何正確處理和對待慈善公益事業(yè)的發(fā)展問題，也就是如何做好慈善公益事業(yè)的管理工作，就必然要以改革開放以來逐步發(fā)展和成熟起來的中國特色社會主義理論體系作指導。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀來指導慈善公益事業(yè)的管理工作，需要做好以下四方面工作：

第一，將慈善公益事業(yè)的發(fā)展擺在第一位。上世紀八九十年代以來，社會主義市場經濟逐漸開始自發(fā)地呼喚慈善公益事業(yè)的出現。本世紀初，尤其是十六屆四中全會以來，中共中央將慈善事業(yè)的發(fā)展作為提升黨的執(zhí)政能力的一個不容忽視的方面正式提了出來。此后在每年兩會的政府工作報告和黨的十七大、十八大報告等重要歷史文獻中都提出發(fā)展慈善事業(yè)的要求，并將慈善事業(yè)作為中國特色社會保障體系和中國特色社會管理體系的重要組成部分。因此，在當前全面建設小康社會的征程中，慈善公益事業(yè)在調整收入分配差距、舒緩社會矛盾、提升人民道德水平和精神文明程度等方面有著不可替代的重要作用。因此，全社會各個主體，包括政府、企業(yè)、慈善公益組織以及個人都要積極參與到慈善公益事業(yè)中來，一切向前看，以發(fā)展的眼光處理發(fā)展中的問題，通過發(fā)展來解決問題。

第二，讓慈善捐贈人和受贈人得到實惠。慈善事業(yè)是捐贈人和受贈人共同推高的事業(yè)，二者不可厚此薄彼。尤其從交換的視角看，雙方通過捐和受的交換活動，各取所需，各有所得。一般而言，社會更多地關注受贈人的感受，其情感及物質都有所獲。然而，對于捐贈人而言，在這一交換過程中他也要獲得情感和物質的收獲（企業(yè)慈善行為就更加強調精神與物質的雙豐收），或者更多的是情感方面的收獲（內心的調適與平衡、榮譽和尊重、贊揚和激勵，甚至政治褒獎等等）。社會中這樣的案例比比皆是。但是，政府的一些原有法律法規(guī)、政策措施等往往顧此失彼，往往忽略慈善雙方的利益，尤其是捐贈人的精神和物質利益，從而挫傷了從善者的積極性，最終不利于慈善公益事業(yè)的發(fā)展。

第三，考慮慈善公益事業(yè)的全面可持續(xù)發(fā)展。從慈善公益事業(yè)發(fā)生的源頭、性質和功能來看，它將和中國特色社會主義市場經濟的發(fā)展相始終，這必將是一個漫長的歷史發(fā)展過程。在其發(fā)展的初始階段，更要從宏觀上考慮其全面的、可持續(xù)的發(fā)展問題。慈善公益事業(yè)的發(fā)展，涉及全社會的各個行為主體，更包含人類社會各種精神和物質要素，還與中觀層面的法律法規(guī)、政策制度等緊密聯系，因此，全面可持續(xù)的發(fā)展慈善公益事業(yè)，就要協調處理好政府、企業(yè)、社會組織以及個人等行為主體間的關系，就要妥善銜接好政治、經濟、文化、思想、法律、習俗等領域內部之間的有機聯系，就要正確規(guī)劃好生產、積累和捐贈之間的比例關系，就要安排好慈善公益組織之間、地區(qū)之間的慈善資源的聯系、銜接、合作與調配，等等。這是一個極其復雜的系統(tǒng)工程。

第四，采取統(tǒng)籌兼顧的方法推動慈善公益事業(yè)又好又快的發(fā)展。正如前面所說，慈善公益事業(yè)的發(fā)展是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，做好這一工作最好的方法就是統(tǒng)籌兼顧。統(tǒng)一籌劃各行為主體、各領域、各方面、各階段的工作，兼顧各方利益，大處著眼，小處入手，堅持不懈，就能開拓出一個嶄新局面。

三、以“五種意識”構筑慈善事業(yè)管理新模式

以中國特色社會主義理論體系為指導推動慈善公益事業(yè)的發(fā)展，關鍵要樹立獨立、平等、競爭、自愿、法治五種意識，這五種意識要滲透到各個行為主體的頭腦和行為中去，尤其要體現到涉及慈善公益事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策文本中去，要落實到慈善公益事業(yè)運行的體制機制中去，最終形成一個嶄新的慈善管理模式。

一是獨立意識。科學發(fā)展觀的一個重要內涵，就是將社會發(fā)展的成果最終歸于人的享有和幸福。緊接著又引申出，人的對社會成果的享有和幸福是通過人的全面可持續(xù)發(fā)展來實現的。這里所謂的人，不僅指社會中的每一位自然人，當然還應包括社會中的各類法人。與社會相較，人與法人都是個體，都具有個人的利益和發(fā)展訴求，而這些都必須靠獨立的人的身份才能保障其實現。脫離了獨立性，人與法人的利益訴求和發(fā)展訴求都將是空談。作為自然人、企業(yè)法人和事業(yè)法人（大量的社會組織），它們都在為著自身的利益訴求而實現其發(fā)展訴求的時候，獨立性從理論和實踐上看都顯得至關重要了。黨的十八大報告在談到政治體制改革和社會體制改革時，多次強調了“政社分開”的重要性。因此，慈善公益組織以及其他社會組織取得真正民間的獨立地位是當前最需迫切解決的現實問題。

二是平等意識。獨立與平等相伴而生，而獨立第一位，平等第二位。無獨立無平等，無獨立的平等注定是假平等，而在獨立前提下又具有平等的地位，才能更加促進各個獨立主體（個體）發(fā)揮其主觀能動性，更好地實現其利益訴求和發(fā)展訴求。就慈善公益領域而言，目前最大的問題是將官方、半官方和民間的、草根的各類慈善公益組織一視同仁、共同對待，享有同等的法人待遇。在接收慈善捐贈、實施慈善項目、承擔政府購買服務等方面享有同樣的法律地位。除了各類民間慈善公益組織之間保持相互獨立的平等地位之外，它們與政府之間的關系也是平等獨立的關系。正如十八大報告所指出的，“發(fā)揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”，這里就充分體現了各類基層民間組織（包含慈善公益組織）與政府間的平等獨立關系，以及二者之間在民主政治和社會管理方面可以相互協助、發(fā)揮協同作用的親密伙伴關系。

三是競爭意識。慈善公益事業(yè)從其性質和功能來看，既是彌補政府（財力、行政等）之不足，又是公共社會對政府構成的一種壓迫，同樣也是對社會資源的一種爭奪。因此，政府和慈善分屬于兩個不同的話語體系和權力系統(tǒng)。從這個層面上說，這兩大行為主體也存在著直接的競爭。這不僅需要政府在社會建設和社會管理中要樹立競爭意識，還要考慮二者競爭的限度和張力。從另一層面看，在一定時期既定的社會慈善公益資源條件下，各個慈善公益組織之間也存在著比較激烈的競爭關系，這主要表現在對慈善人才、善款、慈善話語權等的爭奪上。應該說，這兩大類競爭，前者隱性，后者顯性；前者緩和，后者激烈；前者一般不被人注意，后者往往很受重視，等等。但是在現實生活中，二者又往往交織在一起，共同影響和推動著慈善公益事業(yè)的發(fā)展。

四是自愿意識。從根本上說，慈善公益行為應屬于或更多應屬于精神和道德的范疇。雖然，從中西方市場經濟發(fā)展的歷史看，慈善公益行為越來越多地由營利性的企業(yè)和各類基金會來擔當，經營型慈善方式順理成章地發(fā)展起來，[2]但是在營利的共性之下，企業(yè)及基金會獨特的文化宗旨和道德水準也是制約它們投身慈善公益領域的重要因素。精神和道德層面的行為，要交由行為者獨立、自由、自愿地表達出來。若非自愿而是強迫或強制，其逆反、抵觸、排斥以及疏離就會自發(fā)于心，不可遏抑。精神層面的爆發(fā)力、持久力和傳播力是難以估量的，因此慈善公益領域的自愿意識絕不容小覷。早在上世紀八十年代，小平同志在鼓勵先富起來的地區(qū)和個人做慈善的時候，就強調了自愿的重要性，“決不能搞攤派”，[3]由此也可見其深刻的洞察力。

五是法治意識。我國慈善公益事業(yè)健康發(fā)展的一個重要前提，就是實現政府慈善管理體制和慈善公益組織自身運行體制的現代轉型。當前我國的政治文明建設，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是其主要特征。政府的慈善管理體制既屬于政治體制改革的范疇，也屬于社會體制改革的范疇，但是深入貫徹上述三位一體的民主政治和社會治理的發(fā)展方向，也將是下一步慈善管理體制改革的基本路徑和制度框架。其中，法治是政府管理慈善公益事業(yè)的一個基本準繩。而對于獨立于政府之外、與政府平等而立、且自我運行的慈善公益組織而言，依法自治必將是其向現代轉型并健康發(fā)展的不二法門。這也與十八大報告提出的“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的要求相統(tǒng)一。

黨的十八大后經濟領域的改革將進一步邁向縱深，而政治體制改革將成為下一步中國“五位一體”全方位改革的焦點和難點，在全國文化體制改革取得巨大成績之后，社會體制改革無疑將成為下一個全社會關注、助力的重點。由于慈善事業(yè)的管理牽涉面廣，利益背景復雜，社會關注程度極高，有關它的管理體制改革問題勢必會觸動和引發(fā)社會建設與社會管理領域的全方位革命。筆者相信，慈善事業(yè)領域管理體制的改革也將會成為下一步社會體制管理改革的前奏和試驗場，并能取得更大的積極的成果，發(fā)揮出慈善事業(yè)的綜合社會功能。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社，2012.

[2]閔研.積極支持經營型慈善方式發(fā)展[N].光明日報,2012-11-06.

[3]鄧小平.鄧小平文選（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993:111.