洛杉磯公共政策制定模式對深圳的啟示

趙志英

自1922年美國著名政治學(xué)家查爾斯·梅里亞姆（Charles Merriam）率先提出公共政策研究概念以來，政策科學(xué)已經(jīng)走過近90年的歷史，成為一門跨學(xué)科、應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)。[1]作為政策科學(xué)的誕生和實(shí)踐地，美國的政策科學(xué)研究一直領(lǐng)跑全球，美國各級(jí)政府的公共政策制定模式也因其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐浴V泛的民主性等特征而受到全球各類政府組織的關(guān)注。為進(jìn)一步推進(jìn)深圳公共政策制定模式改革與創(chuàng)新，我們深入研究了洛杉磯地區(qū)地方政府公共政策制定與執(zhí)行的各類細(xì)節(jié)，將其與深圳現(xiàn)行公共政策制定模式進(jìn)行比較，提出應(yīng)以程序法制化、信息公開化、決策主體多元化為核心推進(jìn)深圳公共政策制定模式的民主化與科學(xué)化。

一、洛杉磯公共政策的制定模式及特點(diǎn)

（一）制定機(jī)構(gòu)。美國地方政府公共政策制定采取分權(quán)體制,即決策與執(zhí)行相對分離，政府各部門都只執(zhí)行政策而不制定政策。以洛杉磯市公共市政工程委員會(huì)為例，該委員會(huì)是市政工程的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對公共市政工程項(xiàng)目進(jìn)行決策與咨詢。委員會(huì)有10名成員,其中5名專職的政府部門代表，5名兼職的市民代表。市民代表需在個(gè)人報(bào)名或市長提名的基礎(chǔ)上，由議會(huì)批準(zhǔn)。[2]這種體制安排不僅有效防范了公權(quán)力被政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的濫用，還充分保障了市民在公共政策制定與推行中的主導(dǎo)作用。仍以洛杉磯市公共市政工程委員會(huì)為例，該委員會(huì)每周三開會(huì)一次,決策公開透明,市民可以旁聽,也可以通過廣播收聽,記者可以采訪報(bào)道，充分保障了市民參與公共政策制定的權(quán)利。

（二）制定程序及特點(diǎn)。為保障公共政策體現(xiàn)大多數(shù)市民的利益與需求，洛杉磯地方政府公共政策制定有著法定的工作程序：第一步必須擬定議案，議案可由市長、市議員、市政府職能部門、市議會(huì)專門委員會(huì)或市民團(tuán)體提出；第二步由市政府或市議會(huì)的有關(guān)部門（委員會(huì)）單獨(dú)或跨部門成立議案制定小組，同時(shí)成立咨詢委員會(huì)，開始對議案所涉及的現(xiàn)狀進(jìn)行列舉、排序，分析問題，找出問題的癥結(jié)和原因；第三步，在經(jīng)過反復(fù)研究后，議案制定小組和咨詢委員會(huì)要確定議案可以解決的問題、不易解決的問題和不能解決的問題及其相應(yīng)的條件，提出本議案擬達(dá)到的目標(biāo)；第四步，議案制定小組和咨詢委員會(huì)針對問題和擬定目標(biāo)提出解決問題的可能的各種方案；第五步，議案制定小組和咨詢委員會(huì)需要對每個(gè)方案作環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政府財(cái)務(wù)等方面的影響評估報(bào)告，并在綜合各種評估的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)或幾個(gè)推薦的政策方案；第六步，議案制定小組將推薦方案及其評估分析報(bào)告預(yù)先在公眾媒體公告，并邀請公眾報(bào)名參加公眾聽證會(huì)，如果方案在公眾聽證會(huì)上受到強(qiáng)烈抵制，則必須返回第二步；第七步，根據(jù)公眾聽證會(huì)討論后認(rèn)可的方案，議案制定小組和咨詢委員會(huì)制定可執(zhí)行的議案方案;第八步，議案制定小組和咨詢委員會(huì)將可執(zhí)行的議案方案提交市議會(huì)或市長決策。對影響重大的議案，市議會(huì)（或市長）還會(huì)召開公眾聽證會(huì)，并可視需要召開多次聽證會(huì)。[3]

從洛杉磯市重大公共政策制定的程序可以看出美國公共政策制定的幾個(gè)重要特點(diǎn)：

一是程序的法定性與科學(xué)性。如上所述，洛杉磯市重大公共政策或公共工程議案制定需進(jìn)行的八個(gè)程序是法定的，一旦任一程序沒有完成，公共政策制定本身就違反了法律規(guī)定，相應(yīng)的政策也是無效的。程序的法定性保障了公共政策不會(huì)成為某些人或某些團(tuán)體操縱公共利益的工具，保障了公共政策的公共屬性。除法定性外，政策制定程序也非?？茖W(xué)，程序既保障了在每個(gè)重要的論證與決策階段都有公眾的充分參與，又在論證與決策階段安排了至少兩個(gè)要求充分審視方案影響的環(huán)節(jié)，充分保障了公眾各類權(quán)益協(xié)調(diào)的需要。

二是公共政策分析的嚴(yán)謹(jǐn)性與全面性。洛杉磯市公共政策的制定程序充分保障了公共政策的分析論證。政策的提出需經(jīng)過“草案提出、詳細(xì)分析論證、提出方案、專業(yè)評估、咨詢與再論證”等多個(gè)環(huán)節(jié)，至少要經(jīng)過四個(gè)以上深入的政策分析過程，多個(gè)輪次的政策分析有效地確保了相應(yīng)政策的嚴(yán)謹(jǐn)性。同時(shí)，在政策的深入分析階段，程序要求議案制定小組和咨詢委員會(huì)需要對每個(gè)方案作出至少4個(gè)評估報(bào)告，深入地分析擬推出政策對環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及政府財(cái)政預(yù)算的影響，更強(qiáng)化了政策分析的科學(xué)性與全面性。

三是公共政策目標(biāo)的明確性。洛杉磯市公共政策的制定程序明確要求議案要論證與明確所需達(dá)至的目標(biāo)，這就為公眾更好地參與公共政策討論提供了基礎(chǔ)，也顯著地提高了公共在公共政策制定的合理性與有效性。

四是專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)與智庫的作用。洛杉磯市公共政策的制定程序明確要求，在評估階段要對每個(gè)方案作出至少4個(gè)評估報(bào)告。在編制評估報(bào)告過程中，評估報(bào)告可由議案小組作出，也可委托專門機(jī)構(gòu)作出。一般來說，為增強(qiáng)公共政策的說服力，提高民眾對其的支持，重要的評估報(bào)告多由專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)與智庫編制。這樣一方面保障了政策分析的中立性，另一方面保障了政策的專業(yè)性，因而專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫在公共政策制定中起著極其重要的作用。

五是公共政策的權(quán)威性。由于程序上的法定性及制定過程中充分的市民參與，公共政策一經(jīng)制定，就具權(quán)威性，任何組織和個(gè)人均需遵守，制定政策的政府亦不例外，這就保障了公共政策執(zhí)行的持續(xù)性。

二、深圳公共政策制定需完善的方面

深圳是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的先行區(qū)，也是我國政治體制改革的先鋒。如人大的立法聽證制度、決策執(zhí)行職能分離改革等都是促進(jìn)公共政策制定民主化與科學(xué)化的重要舉措。但與洛杉磯相比，深圳公共政策制定仍需在以下六個(gè)方面開展深入探索：

（一）公共政策制定缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的法定程序。如前所述，洛杉磯市公共政策制定中最強(qiáng)調(diào)程序的正義性，任何人和政策都不能挑戰(zhàn)制定政策的法定程序，程序的法定性也帶給了政策相應(yīng)的權(quán)威性。而比較起來，深圳公共政策制定過程雖也有一定的程序約束，但缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的法定程序，部分政策出臺(tái)的相對隨意，導(dǎo)致政策的權(quán)威性屢受挑戰(zhàn)。如深圳近年來禁行電動(dòng)自行車政策出臺(tái)時(shí)并未充分考慮部分行業(yè)的使用需求，以致政策的實(shí)施遇到很大阻礙，政策的權(quán)威性受到較大挑戰(zhàn)。

（二）公共政策對基層公眾的需求關(guān)注不夠。由于政治體制的差異，深圳公共政策的來源多是政府部門，這與洛杉磯公共政策多源于公眾需求有較大差異。如何進(jìn)一步提高基層公眾在公共政策制定中的作用，使公共政策更多反映基層公眾的需求而不是上級(jí)主管部門的需要是深圳落實(shí)以人為本精神，探索中國特色社會(huì)主義政治體制的關(guān)鍵。

（三）制定過程缺乏全面、科學(xué)、定量的分析。雖然我們在制定公共政策過程中，尤其是建設(shè)公共設(shè)施時(shí)需要開展預(yù)可行性研究、可行性研究、環(huán)境影響評價(jià)等多方面的研究與評估，但與洛杉磯相比，我們的政策制定過程仍然缺乏全面、科學(xué)、定量的分析。如去年交通系統(tǒng)推出節(jié)日高速公路免費(fèi)政策時(shí)，并未對其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響進(jìn)行深入定量評估，也缺乏應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致在政策實(shí)施過程中全國各地均出現(xiàn)大范圍的堵車現(xiàn)象。

（四）制定過程中對目標(biāo)的認(rèn)識(shí)并不明確。洛杉磯市公共政策制定過程中有一個(gè)關(guān)鍵步驟是“要求議案要論證與明確所需達(dá)至的目標(biāo)”。從理論上講，公共政策是個(gè)人與團(tuán)體權(quán)益的再分配，任何公共政策都不可能做到讓所有人不付出而只收獲權(quán)利，因此公共政策的目標(biāo)至關(guān)重要。由于體制原因，我們在制定公共政策時(shí)對目標(biāo)的認(rèn)識(shí)并不明確，有些公共政策的目標(biāo)指向還因部門利益而具有明顯的片面性，使得政策被公眾詬病。

（五）制定過程中公眾參與處在初級(jí)階段。深圳人大的立法聽證制度及政府重大公共政策的聽證制度雖已明確了公眾參與在公共政策制定中的重要性，但公眾參與的程度仍處在初級(jí)階段，有關(guān)聽證、公眾意見的吸納與反饋等都未有明確的規(guī)定。如深圳政府部分決策雖然召開聽證會(huì),但往往只召開一次聽證會(huì),而且即使聽證會(huì)上有較大的反對聲音,方案仍可能通過。

（六）制定過程中專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫的作用仍需強(qiáng)化。深圳一直重視專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫在公共政策制定中的重要作用，如綜合開發(fā)研究院、深圳環(huán)科院等專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)也因在深圳的實(shí)踐而具全國影響力。然而，在公共政策制定過程中，政府與智庫多是“購買關(guān)系”，智庫做何課題完全取決于政府，且相應(yīng)的評估與研究多數(shù)也不對外發(fā)布，在這種情況下，智庫受政府相關(guān)部門的影響較大，較難形成獨(dú)立研究的環(huán)境。而在洛杉磯，政策評估報(bào)告的法定性就明確了智庫的權(quán)利和地位，評估報(bào)告也真正能夠體現(xiàn)中立性，增強(qiáng)了專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)及智庫在公共決策中的地位。

三、洛杉磯公共政策制定模式對深圳的啟示

通過與洛杉磯地方政府的比較，我們認(rèn)為，未來深圳公共政策制定仍需根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行多方面的改革與創(chuàng)新，并由易到難，開展以下五方面的探索：

（一）實(shí)現(xiàn)重大決策的程序法制化。重大決策涉及面廣、影響大，一旦失誤就會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成長期影響。可借鑒洛杉磯的做法，對重大政策的決策程序用法律法規(guī)加以確定，即用法制手段將重大決策的立項(xiàng)、信息公開化、分析評估、專家咨詢、多方案比較、公眾參與等程序作出制度安排，使決策過程有法可依，有章可循。

（二）高度重視專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫建設(shè)及其作用的發(fā)揮。在對現(xiàn)有的各類官方?jīng)Q策咨詢研究機(jī)構(gòu)整合資源、提高素質(zhì)的同時(shí)，積極支持大專院校、社會(huì)團(tuán)體從事政策咨詢研究工作，并采取有效措施促進(jìn)社會(huì)政策研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使全市決策咨詢研究機(jī)構(gòu)和專家隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理、活力增強(qiáng)、能力提升。要推進(jìn)專家咨詢文件的公開化，一方面使公眾更清楚政府公共決策的政策分析工作，另一方面使專家咨詢置于公眾和媒體監(jiān)督之下，有效保障專家咨詢的中立性。

（三）推進(jìn)決策過程和決策信息的公開化。決策過程和決策信息公開化是決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)?？山Y(jié)合深圳電子政務(wù)工作，將決策過程和決策信息的公開化作為電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，為專家和公眾參與我省各級(jí)政府的決策提供平臺(tái)。發(fā)揮各級(jí)政府新聞發(fā)布和大眾媒體的作用，引導(dǎo)大眾媒體參與到?jīng)Q策過程中，服務(wù)決策信息公開化。鼓勵(lì)公眾媒體更多的傳播當(dāng)?shù)卣邲Q策的有關(guān)信息，如專家對政策方案的分析、公眾的意見等。

（四）強(qiáng)化公眾參在公共政策制定中的地位。公眾參與決策是決策民主化的必然要求，也是均衡公眾利益的關(guān)鍵。由于在公共政策的決策過程中讓公眾表達(dá)了各自的利益訴求，政策本身就考慮了各階層的利益平衡，因而公共政策可以在利益多元化的美國順利實(shí)施。隨著深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾利益日益多元化，也應(yīng)當(dāng)更加重視公眾參與決策。應(yīng)進(jìn)一步完善人大的立法聽證制度及政府重大公共政策的聽證制度，并以法定形式確定公眾參與的合法地位。

（五）加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層組織在公共政策制定中的影響力。加強(qiáng)基層治理已成為新時(shí)期我國社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，從洛杉磯的實(shí)踐看，增強(qiáng)基層組織在公共這個(gè)內(nèi)制定中的影響力能有效解決公眾的各類公共需求。深圳應(yīng)以推進(jìn)基層黨建工作、推廣社會(huì)化社區(qū)服務(wù)中心為契機(jī)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層組織在公共政策制定中的影響力。

[1]小約瑟夫·斯圖爾特等著，韓紅譯.公共政策導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[2]卞蘇徽.洛杉磯與深圳公共決策模式比較[M].特區(qū)實(shí)踐與理論.2008（5）.

[3]湖北省政府發(fā)展研究中心.美國公共政策決策咨詢考察報(bào)告[R].湖北決策咨詢網(wǎng).2006年7月3日.