建立健全深圳社會政策體系的思考

陳志新

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征日益明顯，社會問題也日益突出。有觀點認(rèn)為，現(xiàn)今中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段，而社會結(jié)構(gòu)還剛剛處于工業(yè)化初期，這一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)形態(tài)的矛盾，是當(dāng)下諸多經(jīng)濟(jì)社會矛盾問題的結(jié)構(gòu)性根源,而要產(chǎn)生一個與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)，需要建立一個完整的社會政策體系。深圳作為改革開放的先鋒城市，為解決當(dāng)前存在的社會問題，深圳亟須建立一套完整的社會政策體系，作為社會建設(shè)和社會管理的基礎(chǔ)和指引。本文擬對此作一些思考和探索。

一、社會政策有關(guān)概念及其意義

（一）社會政策的定義

社會政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的一組公共政策，其目的是解決與公眾生活直接相關(guān)的社會問題。學(xué)術(shù)語境中的“社會政策”（S o c i a l P o l i c y）是一個專有名詞，它是一組政策的總稱，有其特定的含義和適用范圍。也就是說，社會政策并非我們一般想象的“社會的”政策，或者只要跟“社會”沾上邊的政策，而是由社會福利（保障）、個人社會服務(wù)、衛(wèi)生、住房、教育、社會公平、社會行為規(guī)范等七個方面明確的具體政策組成。

關(guān)于社會政策實施的主體有兩種觀點：一種是廣義的，將社會政策看作一種中性的功能化的工具，是一種社會的行為，可以滿足社會成員多層次需求的社會政策，并不是政府的專利；另一種是狹義的，認(rèn)為社會政策的提供者只能是國家、政府。本文中所指的是后一種。

（二）社會政策與其他公共政策的關(guān)系

公共政策是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決公共問題、滿足公共需求、實現(xiàn)公共利益，按照程序制定并加以實施的方案和措施。社會政策是公共政策的重要組成部分，但同時具有其特殊性:

一是社會政策直接影響民眾的日常生活水平和群眾幸福感。其他的公共政策如經(jīng)濟(jì)、政治、國防政策等對民眾的影響不如社會政策那么直接。二是社會政策與經(jīng)濟(jì)、政治等政策及發(fā)展水平有很大聯(lián)系。好的社會政策穩(wěn)定人心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展，不好的社會政策則造成人心不穩(wěn)、社會秩序動蕩。三是有些公共政策強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，效益優(yōu)先，偏向富人，而其中的社會政策受到忽視和壓制。

二、美國等西方國家社會政策推行情況

（一）美國模式

美國的社會政策主要指聯(lián)邦政府的福利資助項目，包括失業(yè)和低保補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助計劃、老年醫(yī)療保險、婦女、嬰兒和兒童補(bǔ)助計劃、撫養(yǎng)子女家庭幫助計劃和社會公平政策等。另外，還有聯(lián)邦和各州共同實施的政策，如公共住房、教育、衛(wèi)生政策等。

因此，美國“政府”一個名詞涵蓋了法律規(guī)定的所有公共權(quán)力機(jī)構(gòu)（立法、行政、司法）。除此之外，美國的任何個人、政黨和組織都禁止占有公共資源，禁止具備管理公共事務(wù)的權(quán)力，除了政府有限授權(quán)。例如，任何政黨都不能占有國家資產(chǎn)，不能發(fā)布公共指令。作為比較，中國的“政府”專指行政部門，而“政府”并不是唯一的公共權(quán)力部門。還有其他組織如黨委、人大等都具有并行使公共權(quán)力，占用公共資源，另外還有政協(xié)以及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體等使用公共資源（財政撥款）。

（二）英國模式

19世紀(jì)初，英國制定《反貧困法》等法律，對因健康年齡等原因?qū)е仑毨д?，直接補(bǔ)貼金錢物資，對失業(yè)者則提供工作崗位。二戰(zhàn)后，英國大規(guī)模建設(shè)“福利國家”，國民生活質(zhì)量極大提高。現(xiàn)代英國社會政策開支占國家財政總預(yù)算接近2/3，遠(yuǎn)高于排第2、第3位的國防和治安。其中最主要的開支又集中體現(xiàn)在福利保障方面，比同屬社會政策的衛(wèi)生、教育、公共住房等開支又高出許多。英國社會福利與保障開支比例過高的原因：一是公共住房開支大幅降低。英國人自有住房比例很高，加上1950-1970年代英國大規(guī)模建設(shè)公共住房，居民日常生活少了公共住房這一塊大支出。二是英國已經(jīng)步入老年社會，養(yǎng)老金比例逐年加大。三是失業(yè)津貼金數(shù)額較高。無業(yè)者得到很好照顧，不積極找工作，給政府帶來沉重負(fù)擔(dān)。

新世紀(jì)以來，英國國內(nèi)要求改革社會福利政策的呼聲很高，英國政府開始重視教育公眾轉(zhuǎn)變道德意識，以工作為榮，不工作為恥。為此政府新出臺的一系列社會政策也加大了對積極找工作者的鼓勵和幫助。

（三）澳新模式

澳大利亞和新西蘭的社會政策大致相同。在澳洲，失業(yè)者每人每周可以領(lǐng)到約150澳元，對18歲以下未成年人每周補(bǔ)貼50-80澳元。若夫妻失業(yè)且有18歲以下子女，則合并計算，并加上房補(bǔ)。以一家三口為例，每周補(bǔ)助390澳元左右，扣稅后約為370澳元。符合條件的單身或家庭申請政府公共住房，需輪候1個月至1年不等。兩房一廳租金每月100澳元左右，是市場價的10%-20%，一般水電免費；未申請公共住房者（無論是否合資格），若在市場租房，可得到政府補(bǔ)貼，視家庭人數(shù)、房屋租金而定，一般補(bǔ)貼1/3至2/3；政府鼓勵購買首套房。對首付給予一定補(bǔ)貼，占比1/3至100%不等；均視家庭收入和房價而定。對低收入或失業(yè)的個人或家庭、未成年人的生活補(bǔ)貼另計，至少保證基本食物開銷。

三、對西方社會政策的認(rèn)識

（一）西方社會政策的正面意義

一百多年來的實踐證明，西方資本主義國家制度化地實施社會政策，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一是將生產(chǎn)力發(fā)展的成果，有意識、制度化地轉(zhuǎn)化為人類自身的生活體驗，為提高人類幸福做出直接貢獻(xiàn)。二是在一定程度上緩解了資本主義的社會矛盾。因為作為上層建筑組成部分的社會政策，調(diào)整了西方國家各種生產(chǎn)關(guān)系，改變了過去對資本主義腐朽沒落垂死的認(rèn)識。三是開創(chuàng)了資本主義的社會主義化形態(tài)，模糊了資本主義與社會主義形式上的區(qū)別。四是促進(jìn)和維護(hù)了國家統(tǒng)一和穩(wěn)定。國家統(tǒng)一和穩(wěn)定的重要條件是大多數(shù)民眾的認(rèn)同感，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會生活、政治體制、文化氣氛等方面。其中社會生活水平與民眾個人的關(guān)系最直接相關(guān)。通過實施社會福利政策，從根本上解決了資本主義初期的面臨的貧困問題，減少了貧富懸殊，帶來了民心認(rèn)可和社會穩(wěn)定。

（二）西方社會政策存在問題

一是社會類開支比重過大，政府負(fù)擔(dān)沉重，帶來一系列不可持續(xù)性問題。二是社會類支出中，結(jié)構(gòu)失衡，社會福利開支過大，擠占了衛(wèi)生、教育等的社會開支。三是福利社會養(yǎng)懶人，讓不勞而獲的人鉆空子，影響人的價值觀。

盡管西方社會政策也出現(xiàn)許多問題和爭議，2008年以來波及整個西方世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步激化了這類爭議。但是只要人類社會存在，社會建設(shè)和社會管理的問題就會一直存在，社會政策實施所帶來的各種缺陷與爭議也就不可避免。從其根本目的、解決問題的出發(fā)點、實施方式和整體效果來評價，西方社會政策有成功之處，非常值得借鑒。對于社會建設(shè)和管理中存在的自身問題，應(yīng)該在實踐中加以調(diào)整和解決，而不能根本否定。

四、建立健全深圳社會政策體系的建議

（一）建立完善深圳社會政策的重要意義

在新的形勢下，深圳現(xiàn)有的社會政策還存在一些不足之處，需要加以改進(jìn)和提高，進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性完善。

面向?qū)嵱腥丝诘纳鐣呷蔽?。目前實施的大部分社會政策均以戶籍人口為基?shù)，忽略了占深圳人口絕大多數(shù)的非戶籍人口。在深圳現(xiàn)行的社會政策中，非戶籍人口的內(nèi)容相對較少，很多福利僅僅面向本地戶籍人口。基于社會政策自身的“公共”屬性，將非戶籍人口排除在社會政策之外是不合適的。外來人員和本地人一樣做出了貢獻(xiàn)，一樣居住在深圳，在很多方面應(yīng)該享受到應(yīng)有的公共福利，如享有租購住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活等各項權(quán)利。

社會政策缺乏整體頂層設(shè)計。從單個政策來說，深圳進(jìn)行了很多行之有效的實踐，但是也存在許多問題：一是各個政策本身不完善。例如民眾不滿意比較集中的教育、衛(wèi)生、公共住房等政策；二是政策之間各自為戰(zhàn)、互不配套、甚至互相打架的情況并不少見，在整體層面尚未對各個政策進(jìn)行系統(tǒng)的、有機(jī)的設(shè)計，日益落后于當(dāng)前形勢；三是雖然政府竭盡全力做事，但是效果有限甚至互相抵消，民眾常常因體會不到實惠而不買賬。

重經(jīng)濟(jì)輕社會的錯誤傾向依然存在。經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)調(diào)效率，主要目的是“做大蛋糕”；社會政策側(cè)重公平，要求“分好蛋糕”。“做大蛋糕”和“分好蛋糕”是辯證統(tǒng)一的：經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，要強(qiáng)調(diào)做大蛋糕，解決“有沒有”的問題。時至今日，應(yīng)該更加重視分蛋糕，解決“好不好”的問題。如果蛋糕分得不合理，既會影響參與者繼續(xù)將其做大的積極性，也會導(dǎo)致蛋糕的質(zhì)量下降。極端情況下，蛋糕可能變成毒藥，結(jié)果可能出現(xiàn)蛋糕越大、毒性越大的情況。拉丁美國家中的“兩極分化”、“中等收入陷阱”就是活生生的例子。

對社會公平重視不夠。在過去的發(fā)展中，我們過分注重經(jīng)濟(jì)效率而在事實上忽視了社會公平?，F(xiàn)實生活中存在的諸多不和諧因素，有的是發(fā)展不夠的問題，有的則是共享不夠的問題，即沒有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會發(fā)展的成果。按理說，社會進(jìn)步的成果應(yīng)當(dāng)由全社會來共享，但實際上是由強(qiáng)勢群體來享受或首先享受；同樣，社會代價的后果應(yīng)當(dāng)由全社會來分擔(dān)，但實際上大部分卻由弱勢群體來承擔(dān)或主要來承擔(dān)。經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展，我國國力大大增強(qiáng)，居民生活總體上已達(dá)到小康水平，深圳作為先發(fā)展地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實力位居全國前列，進(jìn)一步重視公平問題的時機(jī)條件已經(jīng)成熟。因為老百姓不僅僅是滿足于“民生”，對社會公平的呼聲也越來越強(qiáng)烈。

有的政策針對性不強(qiáng)。當(dāng)前一些社會政策出臺前缺乏充分的調(diào)研和論證，沒有針對老百姓的需求來解決問題。往往情況是政府費力不討好，出臺了政策，提供了服務(wù)，可老百姓并不需要這樣的服務(wù)，處于“被服務(wù)”的尷尬地位。

綜上所述，科學(xué)、系統(tǒng)地建立深圳社會政策體系，從戰(zhàn)略角度對社會政策進(jìn)行頂層設(shè)計，把各個單項政策有機(jī)結(jié)合，就顯得重要而迫切。

（二）建立健全深圳社會政策體系的指導(dǎo)思想

黨的十八大，為我國未來發(fā)展繪制了一幅宏偉藍(lán)圖，為群眾未來生活呈現(xiàn)了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的美好畫卷。黨的十八大報告指出，加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。報告強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活。

（三）完善社會政策體系應(yīng)當(dāng)堅持的理念

頂層設(shè)計的理念。一是制定社會政策，出發(fā)點必須毫不保留地為基本公共利益服務(wù)（是基本的，惠及大部分和服務(wù)弱勢群體的）；二是更加強(qiáng)調(diào)公平；三是嚴(yán)格按照制定、實施、評估與修正三個步驟；四是充分考慮各種因素：要解決的問題、要達(dá)到的目標(biāo)、從多種方案中選優(yōu)、考慮資源占用程度、制定評估標(biāo)準(zhǔn)、重視制約因素、預(yù)見到?jīng)_突的可能并想辦法避免與化解等；五是評估一項社會政策的根本點：是否為民眾的日常社會帶來“直接好處”，是否提高了民眾的幸福感；六是投入人力物力開展社會政策研究。

樹立服務(wù)實有人口的理念。深圳作為一座改革開放城市、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和最大的移民城市,目前實有人口已超過1500萬。著眼于服務(wù)全部實有人口,以全部實有人口為基數(shù)進(jìn)行制度設(shè)計和政策實施，不僅對深圳健康發(fā)展至關(guān)重要,對全國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理都具有十分重要的示范意義。

樹立經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)同等重要的理念。社會建設(shè)是科學(xué)發(fā)展的本質(zhì)要求、基礎(chǔ)保障和重要路徑，直接關(guān)系到改革開放成敗、社會和諧穩(wěn)定和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)穩(wěn)固。社會建設(shè)在當(dāng)前與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同樣重要。社會政策的內(nèi)容必須緊緊圍繞加強(qiáng)社會建設(shè)這個中心，牢牢把握以人為本這個核心，努力滿足人民群眾的新要求、新期待，切實保障和改善民生，從源頭上、基礎(chǔ)上、根本上加強(qiáng)社會建設(shè)，確保社會和諧穩(wěn)定，努力為推動科學(xué)發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境。

樹立公平公正的理念。全社會都應(yīng)該樹立全面公平的理念，2010年溫家寶總理的話“公平正義比太陽還要有光輝”，深刻地闡明了促進(jìn)社會公平正義的極端重要性和緊迫性。十八大報告進(jìn)一步指出，公平包括權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平三個方面，權(quán)利公平指的是基本權(quán)利不能因為出身、職業(yè)、財富等不同而區(qū)別對待，機(jī)會公平要求減少由于資源不平衡帶來的機(jī)會不平等，規(guī)則公平則要求消除特權(quán)，打破“潛規(guī)則”。

（四）幾點建議

教育政策。教育是根本，百年樹人、千秋大業(yè)。為了中華民族的未來，應(yīng)該創(chuàng)造機(jī)會讓盡可能多的公民得到基本教育保障，提高素質(zhì)。要著力提高深圳的義務(wù)教育覆蓋程度，目前全日制普高和職高在校人數(shù)6萬多，尚有1萬余人未得到學(xué)位，可考慮出臺異地高考的政策，并仿照“大學(xué)城”做法，建立“高中城”，由政府出資建設(shè)，提供公共圖書館、體育場、飯?zhí)玫裙苍O(shè)施，照顧外來工子女入學(xué)，開展公民教育，熱愛國家、了解深圳、維護(hù)深圳。充分發(fā)展在職教育，可參照美國模式，為因家庭困難未能讀大學(xué)的學(xué)生提供職業(yè)培訓(xùn)，制定政策，資助職業(yè)教育，引導(dǎo)外來工學(xué)習(xí)緊缺技術(shù)，填補(bǔ)8萬個緊缺技術(shù)缺口。通過積分入戶方式，打開外來工的上升渠道。所有辦理社保、居住、以及入戶的居民，組織培訓(xùn)，參加學(xué)習(xí)，通過考試；政府向社會購買服務(wù)，提供學(xué)位；民辦、公辦的生均費一視同仁；鼓勵民辦學(xué)校開辦特色教育。

醫(yī)療政策。以“病有所醫(yī)”為基本原則，繼續(xù)加大對醫(yī)療資源的投入：尤其是保障原特區(qū)外各區(qū)（新區(qū)）的衛(wèi)生需求，推進(jìn)特區(qū)醫(yī)療一體化；加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，加強(qiáng)社康中心建設(shè)，提高社康中心醫(yī)療水平；公辦、民辦相結(jié)合，通過政府購買醫(yī)療服務(wù)；提高人均病床數(shù)。

住房政策。以實現(xiàn)“居者有其屋”為目標(biāo)，把住房保障對象逐步從戶籍人口逐步擴(kuò)展到技術(shù)工人等非戶籍人口；通過發(fā)放房補(bǔ)和住房鼓勵，降低保障房申請門檻；鼓勵住房政策向技術(shù)熟練工人傾斜；通過立法，對于商品房及辦公樓宇不搞政府投資建設(shè)的“穿衣戴帽”工程，而是要求房屋業(yè)主統(tǒng)一出資，每過一定年限（例如5年）對房屋更新；嚴(yán)懲房地產(chǎn)開發(fā)商以各種理由漏建不建房屋公共設(shè)施，規(guī)定住宅區(qū)必須建有基本的社康服務(wù)中心，配套的學(xué)校、幼兒園等。

社區(qū)政策。加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)自治。社區(qū)是城市社會建設(shè)和社會管理的基本單位。要完善社區(qū)公共服務(wù)，推動資源向社區(qū)集聚，提高社區(qū)服務(wù)居民的水平。要推進(jìn)實施“織網(wǎng)工程”，建立社會管理工作網(wǎng)，縱向延伸到基層社區(qū)；推廣社區(qū)網(wǎng)格管理，實行“一格多員”責(zé)任捆綁模式、樓（棟）長制；培育居民自治意識，提高居民自治能力，規(guī)范業(yè)主委員會的發(fā)展，鼓勵支持居委會和業(yè)主委員會的協(xié)調(diào)互動。推廣聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會等民主管理制度，鼓勵包括非戶籍人口在內(nèi)的深圳市民參與居委會建設(shè)，建立社區(qū)議事、協(xié)商制度，暢通政府與社區(qū)溝通渠道，實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)居民自治有效對接、良性互動。

歷史充滿經(jīng)驗教訓(xùn)，資本主義社會的發(fā)展也經(jīng)歷過“做蛋糕”和“分蛋糕”的過程。英國“圈地運動”在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，帶來了大批失地農(nóng)民不堪被逼而造反抗?fàn)幍难芰芎蠊?。二?zhàn)后，西方政府普遍順應(yīng)民意，建立福利社會，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及普通民眾，為國家和民族帶來長久安定。拉美國家的教訓(xùn)是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到達(dá)一定水平時，如果缺乏有效的社會政策，社會問題會進(jìn)一步加劇，社會兩極分化，陷入“中等收入陷阱”。未來10年是我國深化改革，推進(jìn)發(fā)展的關(guān)鍵時期。我們必須借鑒經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，構(gòu)建一個適合深圳市情和發(fā)展階段的社會政策體系，讓深圳市民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，建好幸福深圳。