網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府信息公開建設(shè)——以突發(fā)公共事件信息公開為例

●鄭文捷

（長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，西安 710061）

1 我國政府對突發(fā)公共事件公開的建設(shè)現(xiàn)狀與意義

1.1 突發(fā)公共事件公開的建設(shè)現(xiàn)狀

伴隨著新媒體傳播技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得突發(fā)公共事件的信息即便在政府不進行公開的情況下，也以極快的速度傳播。換句話說，即使政府進行信息封鎖，也無法真正的對信息實現(xiàn)完全控制。

從法制建設(shè)過程來看，我國的突發(fā)公共事件信息公開制度正式確立的里程碑是2003年的“非典事件”后相關(guān)法律法規(guī)的出臺。主要包括2003年衛(wèi)生部頒布的《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》、2007年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》、2007年人大常委會頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》等。2008年，汶川地震、三鹿毒奶粉事件、2011年“7·23“事件等一系列重大公共安全事件在網(wǎng)絡(luò)上引起的信息轟動，都為我國政府信息公開的工作日程添加了許多催化劑。

1.2 突發(fā)公共事件公開的意義

首先，對突發(fā)公共事件進行信息及時的公開是保障人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和生存權(quán)益的重要保障手段和措施。只有適時、及時、準(zhǔn)確、有效地進行突發(fā)公共事件的信息公開和正確處理工作，才能最大限度地減少人民群眾的損失和國家的損失。其次，對突發(fā)公共事件進行信息公開，是當(dāng)前實現(xiàn)我國社會主義法律價值，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路和有效途徑。從政府公關(guān)角度來看，對突發(fā)公共事件進行信息公開能夠有效提高政府形象與聲望，增強政府在群眾當(dāng)中的信任度和支持度，對政府工作開展意義顯著。

2 當(dāng)前我國突發(fā)公共事件信息公開存在的主要問題

2.1 信息公開法治制度尚不健全

第一，立法層級較低。目前，我國的突發(fā)公共事件信息公布法律僅有一部對于突發(fā)事件信息公開的規(guī)定較為籠統(tǒng)和不全面的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，其屬于人大常委會制定的法律，而其他的內(nèi)容主要是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，從其自身的立法效力上來講，法律效力和作用力相對不高。

第二，法律規(guī)定不全面。我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)等對于突發(fā)公共事件信息公開進行了一些基本的、原則性的規(guī)定，但是對于突發(fā)公共事件信息公開的程序以及相應(yīng)的救濟的規(guī)定就略顯單薄。

第三，法律規(guī)定可執(zhí)行性相對較差。從目前的立法和相關(guān)規(guī)定來看，有很多原則性的規(guī)定和模糊的規(guī)定，并且有很大篇幅是政府內(nèi)部的逐級報告的流程和方式。上級部門對下級部門的工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)，對于轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共事件有全面的掌控了解，自然是其分內(nèi)之事，但是，過于繁瑣的內(nèi)部報告程序，很有可能延誤突發(fā)公共事件信息公開的最佳時機，造成了事件影響的擴大。

2.2 公開流程繁瑣，法律規(guī)定相對混亂

關(guān)于突發(fā)公共事件信息公開程序的性質(zhì)和現(xiàn)狀，我國現(xiàn)在各地的突發(fā)公共事件信息公開程序的規(guī)定，通常情況下帶有較強且僵硬的職權(quán)主義色彩，一般都是從公開義務(wù)主體的方面來規(guī)定突發(fā)公共事件信息公開的程序和相應(yīng)的內(nèi)容，在整個公開程序模式上采取的是“決定—公開”模式，在突發(fā)公共事件信息公開程序中缺乏相對人的積極參與；或者是“決定—公開—反饋”模式，雖然相對人有參與突發(fā)公共事件信息公開程序的權(quán)利，但卻十分被動，參與面也很有限。

而國外信息公開程序的模式中，通常根據(jù)主動公開和被動公開的兩種情況分為“決定—公開—救濟”和“申請—審核決定—公開—救濟”模式，其重點是后者，突出相對人的參與和意志的表現(xiàn)。目前我國突發(fā)公共事件信息公開則是典型的“單邊主義”行政模式，這不僅不符合政務(wù)公開程序的相關(guān)要求，而且連所有行政程序都應(yīng)遵循的基本要求都沒有達(dá)到。［1］

2.3 政府信息公開透明度不足，信息公開渠道較窄

目前，我國的突發(fā)公共事件信息公開工作中存在一個非常隱蔽但卻眾所周知的現(xiàn)象，也就是政府有關(guān)部門面對公眾和國際的信息不透明。在我國的突發(fā)公共事件信息公開工作中，信息機會主義的思維也往往造成地方官員在遇到信息公開工作的時候，為了追求政績、逃避責(zé)任，選擇對自己有利的信息進行公開，對不利于自己的信息不擇手段地進行封鎖，甚至對傳播真實信息的人以各種刑事罪名進行打擊報復(fù)，這些行為嚴(yán)重地影響了我國突發(fā)公共事件信息公開工作的發(fā)展，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

此外，我國的突發(fā)公共衛(wèi)生信息公開制度還存在信息溝通渠道相對比較單一，信息整理發(fā)布不及時等大量問題，從而進一步影響了突發(fā)公共衛(wèi)生信息公開的有效性和準(zhǔn)確性。

2.4 信息公開程序存在問題

（1）對申請主體的不當(dāng)限制很多。突發(fā)公共事件信息公開立法方面都沒有規(guī)定信息公開申請人的主體資格。但是，隨著事態(tài)的發(fā)展和一些危機事件的出現(xiàn)，行政機關(guān)會借機冠以各種名義，對申請人的主體資格進行限制。

（2） 在信息公開過程中存在的期限推延問題。在這一方面，造成公開期限推延的原因是多種情況的，首先是過于機械的程序。在信息公開的實務(wù)當(dāng)中，大多數(shù)的行政機關(guān)均堅持處理信息公開申請“先進先出”的原則。即先提出的申請要先行處理，而后提出的申請置后處理。這種看似合理的自然公正程序卻使信息公開程序經(jīng)常因為在先申請過于復(fù)雜而停滯下來。

3 網(wǎng)絡(luò)時代下我國突發(fā)公共事件信息公開建設(shè)的完善構(gòu)想

網(wǎng)絡(luò)時代下，信息交流越發(fā)達(dá)、信息量越大，公眾的知情權(quán)要求則不斷增長。從國外突發(fā)公共事件信息公開的實踐和發(fā)展過程我們能夠發(fā)現(xiàn)，規(guī)范突發(fā)公共事件信息公開的手段通常表現(xiàn)為兩種形式：一是政策，二是法律。制定或修改突發(fā)公共事件信息公開的相關(guān)法律以及相關(guān)法規(guī)。包括制定或修改《數(shù)據(jù)保護法》和《隱私保護法》等，制定《行政程序法》的專門條款規(guī)定突發(fā)公共事件信息公開的相關(guān)制度，廢除或修改禁止突發(fā)公共事件信息公開的法律和相關(guān)條文，制定信息公開法的相應(yīng)配套細(xì)則等等內(nèi)容。從突發(fā)公共事件信息公開的政策看，盡管政策不如法律的效力高，但是政策在世界各國突發(fā)公共事件信息公開法律制度的發(fā)展過程中起到了重要作用。所以從整體的建設(shè)策略上，政策與法律建設(shè)并行將是有效的建設(shè)途徑。

3.1 依據(jù)原則完善信息公開程序

突發(fā)公共事件信息公開程序制定的原則要遵循以下三點。

（1）突發(fā)公共事件信息公開程序的完整原則。完整原則是指突發(fā)公共事件機關(guān)對于應(yīng)當(dāng)公開的信息要進行全部和有效的公開，不能有所隱瞞和保留。對于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的信息和內(nèi)容，全面而準(zhǔn)確的公開是突發(fā)公共事件機關(guān)的根本職責(zé)和義務(wù)。

（2）突發(fā)公共事件信息公開程序的真實原則。突發(fā)公共事件信息公開中的突發(fā)公共事件信息必須是真實的，真實的信息才是具有價值的突發(fā)公共事件信息。當(dāng)事人獲得信息后，往往要依賴信息作出行為的判斷，信息的真實性直接影響到行為的決策后果。

（3）突發(fā)公共事件信息公開程序的不公開審查原則。是指對于當(dāng)事人的公開申請或不服公開義務(wù)機關(guān)不予公開決定的申訴請求，公開義務(wù)機關(guān)或申訴審查機關(guān)對申請公開信息的審查過程以及接受審查的文件不會對當(dāng)事人和社會公開。

3.2 建立健全公開方式和公開渠道，提升政府透明度

根據(jù)《突發(fā)公共事件信息公開條例》的規(guī)定，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以外的突發(fā)公共事件信息和相應(yīng)內(nèi)容，從原則上來說都應(yīng)該向社會進行公開。［2］那么對于可以公開的突發(fā)公共事件信息，就必須結(jié)合現(xiàn)代媒介的手段，第一時間告知社會大眾。及時、即時是現(xiàn)代媒介的兩大特點，所以突發(fā)公共事件信息的公開也應(yīng)該具備這兩大特點。

3.3 建立健全績效評估機制和監(jiān)督機制

在監(jiān)督主體方面，除了各級主管部門和檢察機關(guān)外，還可以進一步拓展，以增強行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督力量，防止職能交叉和重疊而導(dǎo)致的監(jiān)督不力。這一點，可以吸收國外先進經(jīng)驗，那就是設(shè)立專門的主管機構(gòu)來行使監(jiān)督和管理的職能。通過設(shè)置此類的相應(yīng)機構(gòu)，來統(tǒng)籌管理一級突發(fā)公共事件的信息公開工作和相應(yīng)內(nèi)容，由于專業(yè)和技術(shù)上的優(yōu)勢，可以一定程度上減輕各級突發(fā)公共事件辦公廳的負(fù)擔(dān)，從而協(xié)調(diào)二者的職能。這一過程中，當(dāng)事人自然不清楚所申請公開的信息是否是例外信息，突發(fā)公共事件信息公開機關(guān)承擔(dān)著對所申請的信息進行審查的義務(wù)。對于該審查環(huán)節(jié)，要求不對當(dāng)事人和社會公開。

3.4 救濟機制的完善

救濟實效方面，各國基本上遵循“窮盡行政救濟原則”，設(shè)置了行政救濟或者獨立機構(gòu)救濟等訴訟前置程序，這些救濟方式和程序的充分實施對于公民的知情權(quán)的及時實現(xiàn)很有效。在我國，行政救濟在突發(fā)公共事件信息公開中的效果不佳，甚至是制度空轉(zhuǎn)。這說明，人們對內(nèi)部糾錯這一中立性不強機制實效的普遍懷疑和擔(dān)心，使得被申請復(fù)議的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)之間的關(guān)系變得非常微妙，被申請復(fù)議的行政機關(guān)的獨立性尚待進一步加強。為此，我們可借鑒有些國家行政救濟的經(jīng)驗，用“復(fù)議前置”替代“復(fù)議選擇”，探討“復(fù)議前置”的具體程序和做法。

司法救濟方面，國外突發(fā)公共事件信息公開救濟的基本方法是，在遵循“窮盡行政救濟原則”設(shè)置行政救濟，或者其他非司法性救濟形式的基礎(chǔ)和方法上，按照“司法最終原則”設(shè)置了行政訴訟救濟，從而保障了民眾獲得突發(fā)公共事件信息公開權(quán)利的有效實施。［3］

［1］李廣宇．政府信息公開訴訟理念、方法與案例［M］.北京：法律出版社，2009：P35－36.

［2］劉杰．知情權(quán)與信息公開法［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2009.

［3］呂艷濱，［英］卡特．中歐政府信息公開制度比較研究［M］．北京：法律出版社，2008：112－115.