中國(guó)當(dāng)前法律沖突的解決機(jī)制——以公民基本權(quán)利保障為視角

朱冬玲

（天津市政法管理干部學(xué)院 法學(xué)系，天津 300191）

中國(guó)當(dāng)前的法律沖突是指發(fā)生在當(dāng)今中國(guó)，調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系或解決同一問(wèn)題的不同法律由于各自內(nèi)容的差異和位階的高低而導(dǎo)致的在效力上的相互抵觸。長(zhǎng)期以來(lái)，法律沖突這個(gè)概念基本上只在國(guó)際私法領(lǐng)域被使用，以致使人誤解為法律沖突只是國(guó)際私法的專有名詞。但是從理論上講，法律沖突可能存在于任何法律領(lǐng)域之中，它不僅僅只存在于國(guó)際私法領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者闡述了他們對(duì)于法律沖突的理解：黃進(jìn)主編的《國(guó)際私法》認(rèn)為：“從廣義上講，法律沖突系指調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系或解決同一問(wèn)題的不同法律由于各自內(nèi)容的差異和位階的高低而導(dǎo)致相互在效力上的抵觸。一般來(lái)說(shuō)，只要各法律對(duì)同一問(wèn)題作了不同的規(guī)定，而當(dāng)某種法律事實(shí)又將不同的法律規(guī)定聯(lián)系在一起時(shí)，法律沖突便會(huì)發(fā)生。比如說(shuō)，如果中國(guó)某省的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的一項(xiàng)地方性法規(guī)與中國(guó)現(xiàn)行憲法的某一規(guī)定不一致，那么，該地方性法規(guī)和中國(guó)憲法在效力上就會(huì)發(fā)生沖突?！鳖櫽罹幹摹秶?guó)際私法》認(rèn)為：“法律沖突亦稱‘法律抵觸’，是指調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系或解決同一問(wèn)題的不同法律由于各自內(nèi)容的差異或位次的高低而導(dǎo)致相互在效力上的抵觸?！辈潭▌φJ(rèn)為：“……在當(dāng)今中國(guó)，法律、法規(guī)、規(guī)章和法律解釋相互沖突、打架，一點(diǎn)也不遜于國(guó)際社會(huì)中的法律沖突”[1]。本文所指的中國(guó)當(dāng)前的法律沖突是國(guó)內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)章和法律解釋相互沖突所形成的法律沖突。

由于我國(guó)立法主體的多層次性，立法數(shù)量的眾多，法律沖突在所難免。截至2011年12月底，我國(guó)除通過(guò)了現(xiàn)行憲法外，還制定了現(xiàn)行有效的法律239件，行政法規(guī)714件，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例8921件[2]。如此眾多的法律規(guī)范存在，法律沖突在所難免。當(dāng)然為了避免和解決法律沖突，我國(guó)一直在努力通過(guò)各種途徑避免和解決法律沖突的問(wèn)題。當(dāng)然我們也應(yīng)該看到我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題：由于立法主體的多層次性，立法數(shù)量的龐大，法律沖突不可避免，這勢(shì)必會(huì)影響到公民憲法基本權(quán)利的保障，因此，解決法律沖突有效的保障公民的基本權(quán)利是當(dāng)今中國(guó)面臨的重要法律問(wèn)題。

一、法律沖突與保障公民基本權(quán)利的關(guān)系

只有有效的解決中國(guó)當(dāng)前的法律沖突，才能有效的保障公民的基本權(quán)利。由于法律沖突的存在，即調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系或解決同一問(wèn)題的不同位階的法律規(guī)定內(nèi)容不同，公民可能無(wú)所適從，不清楚應(yīng)該適用哪一個(gè)法律？這種情況勢(shì)必會(huì)影響到公民基本權(quán)利行使。另一種情況，當(dāng)執(zhí)法部門適用了違憲的法律、法規(guī)，那么就勢(shì)必會(huì)侵犯公民的基本權(quán)利。

2003年5月14日由于孫志剛事件引發(fā)了三位法學(xué)博士建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，通過(guò)這一事件，我們看到《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》有關(guān)限制公民人身自由的內(nèi)容和《立法法》的規(guī)定不一致?！读⒎ǚā返?條規(guī)定下列事項(xiàng)只能制定法律：“對(duì)公民政治基本權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”；第9條同時(shí)規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治基本權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”[3]。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，對(duì)于限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定法律來(lái)規(guī)定，而《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，不能規(guī)定限制公民人身自由的內(nèi)容。這一法律沖突，導(dǎo)致《憲法》第37條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯”這項(xiàng)基本權(quán)利受到了侵犯。當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)看到，2003年6月20日國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署國(guó)務(wù)院第381號(hào)令，公布施行《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時(shí)廢止了1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》[4]。最終解決了這一法律沖突問(wèn)題。當(dāng)我們面對(duì)法律沖突的存在導(dǎo)致公民的基本權(quán)利受到侵犯的時(shí)候，更應(yīng)該思考如何才能夠避免這種法律沖突的發(fā)生，只有及時(shí)有效的解決法律沖突、避免法律沖突才能夠有效的保障公民的基本權(quán)利。

2005年8月2日江西的楊濤、北京的王金貴以中國(guó)普通公民身份，聯(lián)名致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)《婚姻登記條例》及《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行審查。因?yàn)?003年8月8日，國(guó)務(wù)院頒布新的《婚姻登記條例》，取消了舊條例規(guī)定的強(qiáng)制婚檢的內(nèi)容，而對(duì)進(jìn)行婚姻登記的公民是否要提交婚檢證明沒(méi)有再作明確規(guī)定，其第5條規(guī)定，辦理結(jié)婚登記的內(nèi)地居民應(yīng)當(dāng)出具下列證件和證明材料：（一）本人的戶口簿、身份證；（二）本人無(wú)配偶以及與對(duì)方當(dāng)事人沒(méi)有直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明[5]。因此，許多專家認(rèn)為該條例主張“自愿婚檢”，一些地方的民政部門也因此在婚姻登記中不再要求提交婚檢證明。但全國(guó)人大常委會(huì)1994年10月27日頒布的《母嬰保健法》第12條規(guī)定，男女雙方在結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)持有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明或者醫(yī)學(xué)鑒定證明。2005年6月24日，黑龍江省人大常委會(huì)對(duì)《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行了修正，保留“準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理婚姻登記”等內(nèi)容。我們看到，《母嬰保健法》、《婚姻登記條例》與《黑龍江省母嬰保健條例》的規(guī)定不一致，下位法與上位法的規(guī)定相抵觸，使公民無(wú)所適從[6]。在這種情況下，憲法第49條規(guī)定的婚姻、家庭、母親和兒童受國(guó)家的保護(hù)這項(xiàng)基本權(quán)利就不能被有效的保障。

再有我們一直關(guān)注的乙肝歧視問(wèn)題，上世紀(jì)90年代，《傳染病防治法》、《傳染病防治法實(shí)施辦法》、《食品衛(wèi)生法》等多部法律對(duì)乙肝的做了限制性的規(guī)定。2003年9月26日，報(bào)考安徽省蕪湖市公務(wù)員的乙肝攜帶者張先著，被當(dāng)?shù)厝耸戮忠愿腥疽腋尾《緸槊茕?。張遂?0月10日起訴，要求撤銷該決定，并認(rèn)定《安徽省國(guó)家公務(wù)員錄用體檢實(shí)施細(xì)則（試行）》侵犯了其憲法基本權(quán)利。此案于12月19日開(kāi)審，被稱為全國(guó)“乙肝歧視第一案”。2004年4月，蕪湖市新蕪區(qū)人民法院一審判決：蕪湖市人事局根據(jù)張氏體檢結(jié)論不予其考核的行為缺乏事實(shí)證據(jù)，予以撤銷。蕪湖市人事局不服，隨后提起上訴。同年5月31日，蕪湖市中級(jí)人民法院駁回蕪湖市人事局上訴，維持一審判決。至此，轟轟烈烈的中國(guó)“乙肝歧視第一案”劃上了句號(hào)。2005年1月20日，國(guó)家人事部、衛(wèi)生部推出新的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，正式取消對(duì)乙肝攜帶者的限制。2007年8月30日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議表決通過(guò)了《就業(yè)促進(jìn)法》。該法第一次明確規(guī)定，用人單位招聘人員，不得以是傳染病病原攜帶者為由拒絕錄用。用人單位不得強(qiáng)檢乙肝，否則將被處以罰款。2009年2月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議第四審終于通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，其中刪除了原《食品衛(wèi)生法》對(duì)肝炎病原攜帶者的限制；隨后通過(guò)的《實(shí)施條例》更是將乙肝及其攜帶者從禁止從事入口食品的崗位名單中剔除。2010年2月10日出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范入學(xué)和就業(yè)體檢項(xiàng)目維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者入學(xué)和就業(yè)基本權(quán)利的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。其中規(guī)定：各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)、用人單位在公民入學(xué)、就業(yè)體檢中，不得要求開(kāi)展乙肝項(xiàng)目檢測(cè)，不得要求提供乙肝項(xiàng)目檢測(cè)報(bào)告，也不得詢問(wèn)是否為乙肝表面抗原攜帶者。各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得在入學(xué)、就業(yè)體檢中提供乙肝項(xiàng)目檢測(cè)服務(wù)[7]。從上述關(guān)于乙肝立法的修改過(guò)程可以看到，有效的解決法律沖突為公民基本權(quán)利的保障提供了法律依據(jù)和基礎(chǔ)，為有效的保障公民的基本權(quán)利提供了可能。

從上述在我國(guó)發(fā)生的典型事例可以看出，法律沖突的解決為公民基本權(quán)利的保障提供了法律依據(jù)和基礎(chǔ)，為有效的保障公民的基本權(quán)利提供了可能。只有有效的解決中國(guó)當(dāng)前的法律沖突，才能有效的保障公民的基本權(quán)利。

二、立法過(guò)程中避免和解決法律沖突保障公民基本權(quán)利

立法過(guò)程是避免法律沖突保障公民基本權(quán)利的前提條件。我國(guó)立法主體具有多層次性的特點(diǎn)，具體包括：全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)；國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院的各部委員會(huì)；國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)和人民政府，省、自治區(qū)的人大及其常委會(huì)和人民政府所在地的市的人民政府，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)和人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)和人民政府，自治州、自治縣的人大及其常委會(huì)；縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)。在這種情況下，法律之間的沖突、矛盾在所難免，如何在立法過(guò)程中有效的避免法律沖突我國(guó)一直努力的方向。結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）事先審查和事后審查相結(jié)合的原則是避免和解決法律沖突保障法制統(tǒng)一前提

事先審查又稱預(yù)防性審查。即在法律法規(guī)通過(guò)之后，頒布之前，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)其是否違憲進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)違憲，就使其不能頒布實(shí)施[8]。這種方式是避免法律沖突的有效途徑，它可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律之間的沖突、矛盾，及時(shí)的進(jìn)行糾正、修改，從而達(dá)到一個(gè)國(guó)家法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如我國(guó)現(xiàn)行憲法第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”這一規(guī)定就是立法機(jī)制中的事先審查。

事后審查，即在規(guī)范性文件頒布實(shí)施之后審查。即在法律、法規(guī)、政令已經(jīng)頒布實(shí)施后，由于引起輿論的批評(píng)，或者在實(shí)施過(guò)程中引發(fā)了爭(zhēng)議，于是有關(guān)機(jī)關(guān)介入，啟動(dòng)某種程序，對(duì)其是否違憲進(jìn)行審查，并決定是否撤銷[9]。這是立法機(jī)關(guān)解決法律沖突的有效方式。在我國(guó)大量的法律法規(guī)是采用事后審查這種方式的。我國(guó)現(xiàn)行憲法第62條、第67條、第89條、第99條、第104條、第108條對(duì)事后審查做了明確的規(guī)定，具體規(guī)定為：全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的地方性法規(guī)和決議。國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

為了進(jìn)一步規(guī)范事后審查的程序，我國(guó)又設(shè)置了“備案程序”作為事后審查的實(shí)施程序。具體規(guī)定為：現(xiàn)行憲法第100條規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！彪S后在2000年實(shí)施的《立法法》第89條又進(jìn)一步規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案：（1）行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；（2）省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；（3）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；（4）部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案；（5）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案[10]。由此可見(jiàn)，備案程序?yàn)槲覈?guó)的事后審查提供了必要的程序保障。而且從總體上看，事后審查的立法規(guī)制還是較為完備的。由于當(dāng)前我國(guó)是以事后審查為主的審查方式，事后審查方式的有效實(shí)行和采用，無(wú)疑為解決中國(guó)當(dāng)前的法律沖突提供了有效的途徑。

可以說(shuō)，事先審查是避免法律沖突的有效途徑，而事后審查則是解決法律沖突的有效途徑。兩種方式的結(jié)合使用可以最大限度的避免和解決法律沖突，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的法制統(tǒng)一。

（二）全國(guó)人大常委會(huì)依法開(kāi)展備案審查和法律監(jiān)督對(duì)解決法律沖突起到了積極作用

全國(guó)人大常委會(huì)依法開(kāi)展備案審查和法律監(jiān)督對(duì)解決法律沖突起到了積極作用。根據(jù)2009年、2010年、2011年中國(guó)法制建設(shè)年度報(bào)告，2009年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋共600余件；2010年全國(guó)人大常委會(huì)共收到報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋1743件；2011年全國(guó)人大常委會(huì)共收到報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和司法解釋967件。對(duì)400件有關(guān)計(jì)劃生育管理、文物保護(hù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、就業(yè)促進(jìn)、集體合同以及氣象等方面的地方性法規(guī)中涉及行政處罰的規(guī)定進(jìn)行主動(dòng)審查研究，指導(dǎo)地方人大有針對(duì)性地進(jìn)行清理。對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院新作出的司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查研究。還對(duì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的審查建議進(jìn)行了研究處理。這對(duì)于避免和解決法律沖突是非常必要和有效的。

從2008年下半年開(kāi)始，全國(guó)人大各專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等有關(guān)方面，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行了全面梳理。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究、反復(fù)論證，進(jìn)行了分類處理。一是廢止了8部法律，包括公安派出所組織條例，城市街道辦事處組織條例，華僑申請(qǐng)使用國(guó)有的荒山荒地條例，華僑捐資興辦學(xué)校辦法，關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定，關(guān)于懲治偷稅、抗稅犯罪的補(bǔ)充規(guī)定，關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定和關(guān)于嚴(yán)懲組織、運(yùn)送他人偷越國(guó)（邊）境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定。二是一攬子對(duì)59件法律的141個(gè)條文作出修改，并對(duì)清理中明確需要修改的其他法律，補(bǔ)充列入立法規(guī)劃和年度計(jì)劃，抓緊進(jìn)行修改。三是督促國(guó)務(wù)院和有關(guān)方面抓緊制定與法律配套的相關(guān)行政法規(guī)，并明確今后在確定立法項(xiàng)目、起草法律草案時(shí)，凡需要制定配套行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取與法律同步實(shí)施[11]。2010年在全國(guó)人大常委會(huì)的督促和指導(dǎo)下，完成了對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的集中清理。截至2010年底，地方人大修改和廢止的地方性法規(guī)1417件、自治條例和單行條例455件[12]。行政法規(guī)和地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的集中清理，對(duì)于保證中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，解決法律沖突發(fā)揮了重要作用。

三、執(zhí)法過(guò)程中解決法律沖突保障公民基本權(quán)利

立法應(yīng)當(dāng)盡量避免法律沖突，但當(dāng)法律沖突已既成事實(shí)時(shí)，執(zhí)法者的正確執(zhí)法為解決法律沖突保障公民基本權(quán)利提供了必要的保障。

（一）執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)遵循以下原則以解決法律沖突

在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)該遵循以下原則：上位法優(yōu)于下位法；新法優(yōu)于舊法，當(dāng)同一個(gè)問(wèn)題在不同時(shí)期通過(guò)的法律中有不同的規(guī)定時(shí)，應(yīng)以最新通過(guò)的法律為準(zhǔn)；特別法優(yōu)于一般法。但是當(dāng)執(zhí)法者無(wú)法決定法律適用的情況下，可以采用裁決機(jī)制。根據(jù)《立法法》第85條、第86條的規(guī)定，我國(guó)的裁決機(jī)制如下：1.法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。2.行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。3.地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：（1）同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決；（2）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決；（3）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。4.根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”[13]。

（二）國(guó)務(wù)院的審查和清理行為解決法律沖突提供了保障

2009年向國(guó)務(wù)院報(bào)送備案的地方政府法規(guī)637件、地方政府規(guī)章537件、部門規(guī)章161件。經(jīng)審查，對(duì)存在問(wèn)題的37件法規(guī)、規(guī)章作了處理。對(duì)公民、法人和其他組織向國(guó)務(wù)院提出的82件要求對(duì)有關(guān)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行審查的書(shū)面申請(qǐng)，也進(jìn)行了認(rèn)真研究和處理。2009年，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件11124件，對(duì)其中存在問(wèn)題的269件進(jìn)行了處理。2010年，國(guó)務(wù)院共收到報(bào)送備案的國(guó)務(wù)院部門規(guī)章161件、地方政府規(guī)章570件。收到國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民向國(guó)務(wù)院提出的合法性審查的書(shū)面審查建議59件。國(guó)務(wù)院對(duì)31件存在與上位法相抵觸等問(wèn)題的規(guī)范性文件進(jìn)行了處理。

從2010年初開(kāi)始，按照全國(guó)人大常委會(huì)的要求，國(guó)務(wù)院對(duì)現(xiàn)行的691件行政法規(guī)開(kāi)展全面清理。2011年1月8日，溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院令，公布了《關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》，對(duì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革深化的要求已明顯不相適應(yīng)，與法律不盡一致、不夠協(xié)調(diào)的7件行政法規(guī)予以廢止，107件行政法規(guī)的部分條款予以修改。根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，清理地方政府規(guī)章、部門規(guī)章的工作取得進(jìn)展，各地、各部門明令廢止或宣布失效規(guī)章1525件（地方政府規(guī)章1307件、部門規(guī)章218件），占現(xiàn)行有效規(guī)章總數(shù)的12.4%；修改規(guī)章1449件（地方政府規(guī)章1306件、部門規(guī)章143件），占現(xiàn)行有效規(guī)章總數(shù)的11.8%。為了更好地貫徹實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了專項(xiàng)清理，重點(diǎn)查找這些規(guī)章和規(guī)范性文件與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相抵觸、不一致的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)清理，各地方共廢止規(guī)章53件，修改規(guī)章26件；共廢止規(guī)范性文件3918件，修改規(guī)范性文件1410件[14]。

毋庸置疑，國(guó)務(wù)院的審查和清理工作對(duì)于維護(hù)法制統(tǒng)一，避免法律沖突做出積極有效的貢獻(xiàn)，是履行憲法職責(zé)，保障公民基本權(quán)利的重要舉措。

四、司法過(guò)程中解決法律沖突保障公民基本權(quán)利

法律沖突是司法過(guò)程中不能回避的問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)法制建設(shè)年度報(bào)告，2009年，最高人民法院受理案件13318件，地方各級(jí)人民法院受理案件11378875件；2010年，全國(guó)法院共受理各類案件11712349件；2011年，全國(guó)法院共受理各類案件12215570件。由此可見(jiàn)，司法機(jī)關(guān)每年要受理眾多的案件，其中必定會(huì)涉及到法律適用的問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)在適用法律的時(shí)候，其中不可避免的會(huì)遇到法律沖突的問(wèn)題，那么司法機(jī)關(guān)應(yīng)如何正確的適用法律呢？

下面兩個(gè)事例是司法機(jī)關(guān)在面對(duì)不同位階的法律沖突時(shí)的判決摘錄，曾引起爭(zhēng)議。1998年12月15日，甘肅省酒泉市中級(jí)人民法院在惠寶公司訴酒泉市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案的二審行政判決書(shū)中認(rèn)為：“《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》并未賦予產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門對(duì)維修者的行政處罰權(quán)，上訴人對(duì)被上訴人實(shí)施行政處罰所依據(jù)的《甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》第13條、第30條有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門對(duì)維修者實(shí)施行政處罰的規(guī)定，有悖于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第11條第2款的規(guī)定，不能作為實(shí)施處罰的依據(jù)?！?003年河南省洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院在審理洛陽(yáng)市汝陽(yáng)縣種子公司與伊川縣種子公司發(fā)生的合同糾紛中認(rèn)為：“《種子法》實(shí)施后，玉米種子的價(jià)格已由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》作為法律位階較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條（文）自然無(wú)效”[15]。司法機(jī)關(guān)在面對(duì)不同位階的法律沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何解決？當(dāng)然在我國(guó)現(xiàn)行的法律中，并沒(méi)有賦予司法機(jī)關(guān)的違憲審查權(quán)力，也不同于美國(guó)聯(lián)邦法院在面對(duì)法律沖突的解決機(jī)制，自1803年馬伯里訴麥迪遜一案，聯(lián)邦法院擁有違憲審查權(quán)以來(lái)，截止到2010年，已經(jīng)宣布163項(xiàng)國(guó)會(huì)立法違憲[16]。

在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)在辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)或行政法規(guī)與國(guó)家法律相沖突時(shí)，應(yīng)中止案件審理，報(bào)告所在法院，由所在法院報(bào)告最高人民法院。最高人民法院根據(jù)《立法法》向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求，由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《立法法》程序進(jìn)行審查和做出決定。也可由全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)審查，向法規(guī)制定機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)，法規(guī)制定機(jī)關(guān)據(jù)此對(duì)相應(yīng)法規(guī)進(jìn)行修改。最后，法院根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定或經(jīng)法規(guī)制定機(jī)關(guān)做出修改后的法規(guī)，恢復(fù)對(duì)案件審理和做出判決[17]。當(dāng)然，也可以直接適用上位法，避開(kāi)對(duì)下位法的適用?？梢哉f(shuō)，司法機(jī)關(guān)是保障公民基本權(quán)利的最后一道屏障。司法權(quán)的正確行使，司法機(jī)關(guān)的正確解決法律沖突無(wú)疑是保證公民基本權(quán)利的重要途徑。

五、公民的違憲審查建議權(quán)是解決法律沖突保障公民基本權(quán)利的必要保障

當(dāng)立法、行政、司法過(guò)程都不能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)法律沖突的時(shí)候，公民的違憲審查建議權(quán)無(wú)疑是彌補(bǔ)上述機(jī)關(guān)缺陷保障公民基本權(quán)利的必要保障。2000年3月15日通過(guò)《立法法》首次確認(rèn)了公民的違憲審查建議權(quán)。具體規(guī)定為：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！?/p>

2002年施行的《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條也做了類似的規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認(rèn)為規(guī)章以及國(guó)務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查建議，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見(jiàn)，按照規(guī)定程序處理”[18]。

自從公民的違憲審查建議權(quán)被確認(rèn)后，這一基本權(quán)利就被頻繁的使用，成為推動(dòng)中國(guó)法制發(fā)展，發(fā)現(xiàn)法律沖突的重要途徑，也為解決法律沖突保障公民基本權(quán)利起到了積極作用。從2003年孫志剛事件引發(fā)的三位法學(xué)博士建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查；到1611位中華人民共和國(guó)公民簽名的“要求對(duì)全國(guó)31省區(qū)市公務(wù)員錄用限制乙肝攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝攜帶者立法保護(hù)的建議書(shū)”寄給了全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦等部門……[19]；這期間還有很多起公民行使這一權(quán)利的實(shí)例，如朱征夫等6名省政協(xié)委員聯(lián)名提案，建議廣東省先行廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度；杭州百余公民建議人大常委會(huì)對(duì)建設(shè)部和杭州市的拆遷條例做違憲審查；由此可見(jiàn)，這一權(quán)利的頻繁行使為及時(shí)地發(fā)現(xiàn)法律沖突提供了可能。2005年8月2日江西的楊濤、北京的王金貴以中國(guó)普通公民身份，聯(lián)名致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)《婚姻登記條例》及《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行審查；2011年10月24日，包括北京大學(xué)、清華大學(xué)等高校的專家在內(nèi)的15名公民聯(lián)名向總理寫建議書(shū)，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審查并修改教育部《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》，呼吁取消有關(guān)“學(xué)生在戶籍所在地報(bào)名參加高考和招生”的規(guī)定。15名公民認(rèn)為，目前中央政府要求流入地學(xué)校為隨遷子女提供義務(wù)教育，但普通高考和高校招生仍使用戶籍標(biāo)準(zhǔn)。教育部提出，學(xué)生在戶籍所在地報(bào)名參加高考，這導(dǎo)致隨父母遷入城市就學(xué)的學(xué)生無(wú)法在學(xué)籍所在地報(bào)名，剝奪了隨遷子女和本地戶籍的學(xué)生一樣參加高考并獲得錄取的平等機(jī)會(huì)。他們認(rèn)為，高考戶籍限制違反憲法“公民在法律面前一律平等”的平等原則，以及“公民有受教育的基本權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定。同時(shí)，也有悖于《教育法》“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)”和“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等基本權(quán)利”的規(guī)定。這封建議書(shū)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院，依據(jù)憲法平等原則和受教育權(quán)保障，審查教育部普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定的合法性與合理性，并對(duì)該規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)修改，禁止目前和以后高考和招生政策中的戶籍限制[20]。

對(duì)于這些建議書(shū)中提到的法律沖突很多已經(jīng)得到解決，如三位法學(xué)博士建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，2003年6月20日國(guó)務(wù)院公布施行《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時(shí)廢止了1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》；1611名公民簽名的“要求對(duì)全國(guó)31省區(qū)市公務(wù)員錄用限制乙肝攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝攜帶者立法保護(hù)的建議書(shū)”提出后，2005年1月20日，國(guó)家人事部、衛(wèi)生部推出新的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，正式取消對(duì)乙肝攜帶者的限制，并通過(guò)制定和修改一系列的法律來(lái)保護(hù)乙肝患者的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)和平等權(quán)。由此可以看到，公民通過(guò)行使違憲審查建議權(quán)可以及時(shí)的把發(fā)現(xiàn)的法律沖突提交給有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，從而能夠有效的解決法律沖突，保障公民基本權(quán)利。

雖然目前我國(guó)的公民違憲審查建議權(quán)還存在一定的缺陷，但當(dāng)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)都不能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)法律沖突的時(shí)候，公民的違憲審查建議權(quán)無(wú)疑是彌補(bǔ)上述機(jī)關(guān)缺陷的不二選擇。因?yàn)楫?dāng)公民自己的基本權(quán)利受到侵犯的時(shí)候，他會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律沖突問(wèn)題從而找出法律沖突問(wèn)題的存在；亦或是公民雖不是法律沖突的受害人，由于聽(tīng)到或看到其他的公民遭受到法律沖突的侵害，出于正義或是利用自己所學(xué)到法律知識(shí)提出違憲審查的建議權(quán)（因?yàn)橛幸徊糠值倪`憲審查的建議是法學(xué)博士、教授、律師提起的），無(wú)論哪種情況，無(wú)疑都是對(duì)法律沖突的發(fā)現(xiàn)起到了積極的作用。事實(shí)證明，公民的違憲審查建議權(quán)對(duì)于法律沖突的解決起到了相當(dāng)重要的作用，很多立法的修改、廢止都得益于公民的違憲審查建議，所以公民的違憲審查建議權(quán)是解決法律沖突保障公民基本權(quán)利的必要保障。

法律沖突作為沖突現(xiàn)象在法律體系中的具體表現(xiàn)形式，既然不可避免，那么正視法律沖突的客觀存在，探尋解決法律沖突的根本路徑。公民基本權(quán)利的保障離不開(kāi)一國(guó)法制的健全、完善和統(tǒng)一，而當(dāng)前中國(guó)國(guó)內(nèi)的法律沖突問(wèn)題，已經(jīng)影響到了是我國(guó)公民基本權(quán)利的保障。如果不能很好的解決法律沖突問(wèn)題，就不能有效的保障公民的基本權(quán)利。我國(guó)已加入包括《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》在內(nèi)的25項(xiàng)國(guó)際人權(quán)公約，并積極為批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》創(chuàng)造條件[21]。

注 釋：

①這份建議寫道：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

《中華人民共和國(guó)立法法》第88條第2款規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。第90條第2款規(guī)定，公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議。

我們作為中華人民共和國(guó)公民，認(rèn)為國(guó)務(wù)院1982年5月12日頒布的，至今仍在適用的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與我國(guó)憲法和有關(guān)法律相抵觸，特向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議。”

建議人在落款處鄭重簽名：中華人民共和國(guó)公民：俞江，華中科技大學(xué)法學(xué)院；騰彪，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院；許志永，北京郵電大學(xué)文法學(xué)院。三人還有一個(gè)共同身份：法學(xué)博士。

[1]董 .法律沖突概念與范疇的定位思考[J].法學(xué),2012,（3）.

[2]中國(guó)法制建設(shè)年度報(bào)告（2011）全文[R].中國(guó)法學(xué)會(huì).新華網(wǎng).htt p://ne ws.x in hu ane t.c om/legal/2012-07/18/c_123426509_4.htm,2012-07-18.

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