食品安全監(jiān)管困惑及其對(duì)策研究——以無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品為例

董 娟

（天津市東麗區(qū)人民檢察院 研究室，天津300300）

當(dāng)前食品安全問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注，不安全食品形成原因多種多樣，有正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)的，也有來(lái)源于無(wú)證無(wú)照加工點(diǎn)生產(chǎn)出來(lái)的。近年來(lái)食品事件高發(fā)，人們談到三聚氰胺、染色饅頭、地溝油等食品安全事件無(wú)不憤怒異常，三聚氰胺影響幾萬(wàn)個(gè)無(wú)辜兒童的健康讓人無(wú)法平靜，央視曝光的生產(chǎn)沙琪瑪違法添加硼砂、用工業(yè)鹽生產(chǎn)加工假冒海天醬油的產(chǎn)品，生產(chǎn)假洋酒銷(xiāo)往娛樂(lè)場(chǎng)所等等這些違法行為都是出自無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)加工窩點(diǎn)，偽劣食品危害公眾健康的同時(shí)，還會(huì)帶來(lái)恐慌，像蝴蝶效應(yīng)一樣引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。這些花樣百出、屢禁不止的違法行為從另一個(gè)角度也說(shuō)明我國(guó)對(duì)此方面監(jiān)管存在漏洞，加強(qiáng)這方面監(jiān)管研究，對(duì)公眾身心健康及社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定發(fā)展有著非凡的意義。

一、無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品監(jiān)管的基本理論分析

（一）無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品的概念界定

1.無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品概念

我國(guó)對(duì)食品生產(chǎn)有嚴(yán)格規(guī)定，《食品生產(chǎn)許可管理辦法》對(duì)食品生產(chǎn)有著非常詳細(xì)的概述和要求①。生產(chǎn)食品前提條件必須是正規(guī)企業(yè)，取得食品生產(chǎn)許可。與之相反沒(méi)有取得證照進(jìn)行食品生產(chǎn)就不符合規(guī)定，俗稱(chēng)為黑窩點(diǎn)，在此處生產(chǎn)出的食品存在安全隱患，甚至是有毒有害的。食品安全問(wèn)題是當(dāng)前一個(gè)非常敏感的話(huà)題，不僅關(guān)系到百姓身心健康，還會(huì)在國(guó)際社會(huì)給我們帶來(lái)重大影響，嚴(yán)重影響我國(guó)在國(guó)際中的競(jìng)爭(zhēng)力。所以我國(guó)一直高度重視食品安全問(wèn)題，但食品方面的隱患仍屢禁不止頻繁發(fā)生，這非常值得我們對(duì)現(xiàn)有政府監(jiān)管和法制情況有所思考。

2.無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品的監(jiān)管

對(duì)無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品進(jìn)行監(jiān)管根源在于其生產(chǎn)的食品不僅不符合食品生產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，還對(duì)外銷(xiāo)售給公眾健康帶來(lái)隱患。“國(guó)家食品安全行政管理機(jī)構(gòu)為行使和履行職責(zé)，依法對(duì)食品的生產(chǎn)、流通、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的行為”[1]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，食品加工生產(chǎn)不僅要符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，還要有政府作為主體的參與。因?yàn)檎槿胧墙鉀Q在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，由于市場(chǎng)不能調(diào)節(jié)的一些問(wèn)題，保護(hù)公眾利益不受侵害。

各國(guó)根據(jù)自己國(guó)情都會(huì)有采取適合自己的監(jiān)管模式，在我國(guó)實(shí)施監(jiān)管的主體責(zé)任人是政府。在我國(guó)食品安全法中有對(duì)各監(jiān)管主體的要求及職能規(guī)定，但由于我國(guó)對(duì)于食品監(jiān)管還是處于初級(jí)階段，相關(guān)制度還是不太完善，需要進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。

（二）無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品監(jiān)管的必要性和重要性

1.滿(mǎn)足監(jiān)管的條件

無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品一般都隱蔽不讓人發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)品質(zhì)量方面更是無(wú)法保障，生產(chǎn)者為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，多采購(gòu)便宜的原輔材料，添加劑也是隨意添加，無(wú)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行加工生產(chǎn)，再用假包裝迷惑消費(fèi)者，必然會(huì)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間形成信息上的不對(duì)稱(chēng)。這些信息對(duì)消費(fèi)者而言很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)，各種各樣的添加劑，都是人們不熟悉的化學(xué)名稱(chēng)，究竟有沒(méi)有危害，消費(fèi)者根本不知曉。人們已經(jīng)很難從配料表中看出產(chǎn)品質(zhì)量的好壞，對(duì)所食用食品的組成、安全衛(wèi)生狀況可以說(shuō)沒(méi)有辦法識(shí)別，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也沒(méi)有解決的能力。這就需要政府監(jiān)管部門(mén)采取行之有效的辦法來(lái)避免這些情況。監(jiān)管是對(duì)自由的限制，信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)交易行為上的所獲取的信息是嚴(yán)重不對(duì)等的，形成賣(mài)方占有更多優(yōu)勢(shì)，處于支配地位，這就導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，市場(chǎng)也不能通過(guò)自身調(diào)節(jié)這種不對(duì)等的關(guān)系，處于失靈狀態(tài)，這是監(jiān)管的原因之一。

原因之二是對(duì)公眾利益造成傷害，監(jiān)管是國(guó)家的一項(xiàng)職能，需要監(jiān)管成本，耗費(fèi)公共資源，只有當(dāng)監(jiān)管的社會(huì)收益大于監(jiān)管成本的時(shí)候，監(jiān)管才是可行的，否則得不償失。如果市場(chǎng)失靈對(duì)公共利益沒(méi)有造成明顯損失，就沒(méi)必要去管。比如拍賣(mài)字畫(huà)等古玩，賣(mài)家就處于壟斷地位，這種交易只影響交易者的利益，與公眾無(wú)關(guān)，價(jià)高價(jià)低都是交易雙方自愿行為，所以政府無(wú)需對(duì)此介入價(jià)格監(jiān)管。當(dāng)然如果只關(guān)系到公眾利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者行業(yè)也并不是都要進(jìn)行監(jiān)管，比如糧食價(jià)格方面的管制我國(guó)就完全靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)機(jī)制在糧食的供需中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。所以說(shuō)既不能只因?yàn)槭袌?chǎng)失靈或者公共利益任一方面就決定是否進(jìn)行監(jiān)管，而是二者必須同時(shí)滿(mǎn)足，政府才有必要或是必須進(jìn)行干預(yù)。它的社會(huì)收益肯定要大于監(jiān)管成本，不然任其發(fā)展會(huì)影響市場(chǎng)和公眾雙重利益，后果不堪設(shè)想。政府就要利用擁有檢測(cè)資源，行政權(quán)力，技術(shù)水平發(fā)揮監(jiān)管職能，政府代表著公眾的利益，為公眾的健康保駕護(hù)航勢(shì)在必行沒(méi)有推脫。

2.政府職能體現(xiàn)及保護(hù)人權(quán)的象征

政府的主要職能就是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。政府通過(guò)宏觀(guān)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中由于市場(chǎng)失靈所引起的失衡，政府必須加以干預(yù)，防止危害進(jìn)一步擴(kuò)大。社會(huì)是由單個(gè)組織構(gòu)成的，政府職能的實(shí)現(xiàn)不能僅僅依靠政府自身完成，要形成多元化的管理模式，大力發(fā)揮各級(jí)組織的作用，解決民生問(wèn)題，必須從源頭上杜絕矛盾。要從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，就要有效的動(dòng)員社會(huì)力量，完成政府無(wú)力單獨(dú)完成的社會(huì)服務(wù)，不同的利益群體代表不同的階層，要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、法律、科技、道德等多種手段實(shí)現(xiàn)單一的行政鼓勵(lì)到多元化管理的轉(zhuǎn)變，特別是弱勢(shì)群體的合法權(quán)益得到保護(hù)。只有這樣才能有效發(fā)揮政府職能，才能更好完成監(jiān)管目的。

每個(gè)國(guó)家的政府都有保護(hù)公民安全的義務(wù)，一個(gè)政府要為整個(gè)社會(huì)提供必要的安全，不然這個(gè)政府就會(huì)得到公眾的質(zhì)疑，如果公眾享受不到公共的安全，那其它的如正義、秩序、公平等就更談不上了。所以政府作為公共利益的代表主體，在制定某項(xiàng)食品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮該項(xiàng)產(chǎn)品的性能、安全系數(shù)，還必須考慮是否對(duì)公共利益造成損害以及社會(huì)倫理道德、文化傳統(tǒng)等影響”[2]。國(guó)家通過(guò)食品方面的法律法規(guī)對(duì)公眾的生命、健康、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，保障了人們安居樂(lè)業(yè)的權(quán)利。通過(guò)對(duì)無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品等違法行為的打擊，對(duì)生產(chǎn)加工食品和流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，從各個(gè)方面為公眾基本權(quán)利提供保護(hù)。

3.維護(hù)食品行業(yè)健康有序發(fā)展

如果不對(duì)無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品行為進(jìn)行有效的監(jiān)管和控制，就會(huì)造成不法分子用廉價(jià)原材料生產(chǎn)食品，這些工序簡(jiǎn)單，不經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的產(chǎn)品大量流入市場(chǎng)就會(huì)在銷(xiāo)售價(jià)格上占優(yōu)勢(shì)，而那些正規(guī)合格的產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較高，這種不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)最終結(jié)果是使那些正規(guī)企業(yè)破產(chǎn)無(wú)路可走，會(huì)對(duì)食品行業(yè)造成很大沖擊，如此惡性循環(huán)，將會(huì)給整個(gè)行業(yè)帶來(lái)毀滅性打擊。對(duì)食品提供者而言，失信者輕則一個(gè)企業(yè)，重則一個(gè)行業(yè)，會(huì)因信任危機(jī)而破產(chǎn)、倒閉，或市場(chǎng)被關(guān)聯(lián)品替代而發(fā)生行業(yè)萎縮性危機(jī)；對(duì)食品監(jiān)管者而言，食品安全一旦轉(zhuǎn)化為社會(huì)性問(wèn)題，則將會(huì)導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)等后果[3]。只有嚴(yán)格的制止，才是對(duì)違法行為的否定，合法行為的認(rèn)可和鼓勵(lì)，可以保持經(jīng)濟(jì)秩序健康發(fā)展，形成一個(gè)良好的循環(huán)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、我國(guó)對(duì)無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品行為的監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）監(jiān)管所依據(jù)的法律

我國(guó)在食品方面的監(jiān)管剛剛起步，與國(guó)際上先進(jìn)國(guó)家的監(jiān)管相比還存在差距，但我們還是在不斷的探索與完善。

2009年頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》是最明確的關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、檢驗(yàn)、進(jìn)出口、事故處理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面的法律。再有如《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律。還有一些法規(guī)，如《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第503號(hào)）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等等，這些針對(duì)性較強(qiáng)，相比而言較為具體單一。此外還涉及到一些部門(mén)規(guī)章，如《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》。另外，在食品的生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、流通、消費(fèi)、檢驗(yàn)、進(jìn)出口等各個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的法律法規(guī)。所有的法律法規(guī)都為食品監(jiān)管提供依據(jù)，只要是不符合其中之一生產(chǎn)加工食品，那么就會(huì)有相應(yīng)的處罰，無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品行為無(wú)論從哪個(gè)環(huán)節(jié)哪個(gè)角度說(shuō)它都會(huì)處犯上述的相關(guān)法律法規(guī)。

（二）監(jiān)管主體及職能

我國(guó)初步建立了食品安全監(jiān)管組織體系，主要涉及15個(gè)部門(mén)，其中主要是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、工商總局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、環(huán)?？偩?、教育部。另外，鐵道部、交通部、民航總局、科技部、國(guó)家糧食局、財(cái)政部、公安部等也涉及食品安全的某些工作。

“根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)【2004】23號(hào)）和中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工有關(guān)問(wèn)題的通知》（中央編辦發(fā)【2004】35號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品監(jiān)管主體及職能目前主要涉及：農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)；食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督”[4]。

“《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（2007年國(guó)務(wù)院令第503號(hào)）中又明確了質(zhì)檢、工商和藥品等監(jiān)督管理部門(mén)在所在地同級(jí)人民政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依法做好產(chǎn)品安全監(jiān)督管理工作”[5]。遇到危險(xiǎn)復(fù)雜的情況，公安部門(mén)也會(huì)配合執(zhí)法檢查工作。2009年頒布的食品安全法以法律形式確認(rèn)了各部門(mén)的分工，設(shè)立食品安全委員會(huì)，為各部門(mén)的分工細(xì)化做了大量工作，各部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法行使職權(quán)。

（三）監(jiān)管權(quán)行使過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及形成原因

1.監(jiān)管法律依據(jù)問(wèn)題

首先，法制不健全導(dǎo)致監(jiān)管中出現(xiàn)混亂。涉及無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品法律法規(guī)之間的關(guān)系銜接性較差，按后法優(yōu)于前法的原則，有時(shí)執(zhí)行起來(lái)后法還不如前法適用。食品安全監(jiān)管的法律條款比較含糊，一些法律條款缺乏明確的定義和解釋?zhuān)行┲粚?duì)出現(xiàn)的問(wèn)題有限定但沒(méi)有具體的數(shù)量給予界定，處罰起來(lái)隨意性較大。面對(duì)食品方面出現(xiàn)的新問(wèn)題新情況，法律的缺失使得監(jiān)管不力和滯后。一些應(yīng)由地方制定的攤販及小作坊的管理辦法還沒(méi)有出臺(tái)，在監(jiān)管上出現(xiàn)空白。一些標(biāo)準(zhǔn)的制定還沒(méi)有統(tǒng)一，操作性不強(qiáng)，如有的食品還沒(méi)有安全標(biāo)準(zhǔn)，而有的食品不同部門(mén)監(jiān)管其標(biāo)準(zhǔn)也不一致。法規(guī)宣傳不夠深入，一些地方或部門(mén)不重視法律法規(guī)的宣傳，特別是針對(duì)生產(chǎn)者消費(fèi)者的宣傳引導(dǎo)，致使一些誠(chéng)信低下、法律意識(shí)淡薄的生產(chǎn)者生產(chǎn)加工有毒有害的食品流入市場(chǎng)，給消費(fèi)者造成損失。

其次，懲罰不完善是形成監(jiān)管不力的原因。針對(duì)這些無(wú)證無(wú)照食品生產(chǎn)除了沒(méi)收生產(chǎn)工具、原輔材料等，沒(méi)有其他強(qiáng)制性的處罰規(guī)定，所以才會(huì)造成屢禁不止的局面。對(duì)無(wú)證無(wú)照食品監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的后續(xù)處理幾乎就不能實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了違法行為就去取締，之后也沒(méi)有相應(yīng)措施與后續(xù)監(jiān)管，違法成本過(guò)低，使得違法者有恃無(wú)恐。由于各監(jiān)管部門(mén)有日常的工作，對(duì)其監(jiān)管很難形成日常性規(guī)范性有規(guī)律的巡查。

2.監(jiān)管主體間職責(zé)不清問(wèn)題

首先，多部門(mén)監(jiān)管容易造成各自為政，又存在監(jiān)管盲區(qū)，再加上如果組織不好很難形成合力，實(shí)現(xiàn)不了監(jiān)管效果。對(duì)無(wú)證無(wú)照食品檢查中，食品安全辦公室會(huì)協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)聯(lián)合出動(dòng)，但在現(xiàn)場(chǎng)只會(huì)有其中一個(gè)部門(mén)是起主導(dǎo)作用，其他部門(mén)是輔助作用?；蛘邘讉€(gè)部門(mén)各管各的，造成對(duì)整個(gè)違法事件不能統(tǒng)一監(jiān)管的局面，把事件分成若干段，各管各的，不能完整的處理同一事件，法律震懾力顯得不足，也不夠嚴(yán)肅。工作的重心總是事后懲戒，缺少主動(dòng)性，面對(duì)眾多的違法生產(chǎn)行為，顯得疲于應(yīng)付。

其次，現(xiàn)行監(jiān)管體制屬于“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式。在實(shí)際監(jiān)管配合中難免會(huì)受利益的影響造成監(jiān)管缺失或越權(quán)。在部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)下，有利可圖時(shí)就搶著作為，反之相互推諉。在有利益的環(huán)節(jié)，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)都會(huì)從自己部門(mén)利益出發(fā)爭(zhēng)搶監(jiān)管權(quán)[6]。如食品安全委員會(huì)在實(shí)際工作中只是宏觀(guān)的對(duì)各部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)際工作是基層部門(mén)去落實(shí)，在監(jiān)管中出現(xiàn)的各種情況，食品安全委員會(huì)是不掌握的，這就要多方面的再溝通匯報(bào)協(xié)調(diào)，無(wú)形中加大監(jiān)管成本，延緩監(jiān)管效率，影響監(jiān)管質(zhì)量。但如果出現(xiàn)監(jiān)管問(wèn)題，食品安全委員會(huì)也會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣工作中難免消極，不利于職能的履行。

另外在分段監(jiān)管中，從最初的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)過(guò)加工、流通銷(xiāo)售到公眾手里，中間有個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，難以對(duì)其進(jìn)行細(xì)致的劃分，所以簡(jiǎn)單的界定屬于哪個(gè)部門(mén)管理有時(shí)容易造成理解上的偏差。比如對(duì)于毒豆芽的生產(chǎn)，有的地方就認(rèn)定是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品把其歸屬農(nóng)業(yè)部門(mén)管理，有的地方認(rèn)定屬于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)就屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)管理，對(duì)同一政策就有不同的理解。還有比如在市場(chǎng)里進(jìn)行無(wú)證無(wú)照加工生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，既可以歸入生產(chǎn)環(huán)節(jié)也可以歸入消費(fèi)環(huán)節(jié)，這些情況極易造成監(jiān)管上的盲區(qū)。這樣就使不法分子有了可乘之機(jī)，也給受害人維護(hù)自身利益設(shè)置了障礙，監(jiān)管中的漏洞造成了負(fù)面影響。

多部門(mén)分段監(jiān)管這一體制是造成各部門(mén)之間工作銜接不緊密，責(zé)任分工不明確的主要原因。食品安全辦公室的綜合協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)功能不能很好的發(fā)揮作用，所以在實(shí)際的監(jiān)管過(guò)程中形成組織難、合作難、溝通難等問(wèn)題。

3.其他方面問(wèn)題及原因

首先，地方為了自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“考慮部門(mén)和地方利益，在管理上松散，監(jiān)管存在漏洞，袒護(hù)違法行為，致使違反者肆無(wú)忌憚”[7]，認(rèn)為交點(diǎn)管理費(fèi)就可以為所欲為，執(zhí)法者在檢查中也是走走過(guò)場(chǎng)敷衍了事。“各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)受地方政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部等”[8]。在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，地方政府之間為了競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)利益，難免不干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)違法生產(chǎn)行為和造成的損失隱瞞，保護(hù)自己一方的平安。

其次，公務(wù)服務(wù)提供不及時(shí)、信息不對(duì)稱(chēng)等這些都是客觀(guān)事實(shí)，市場(chǎng)的調(diào)節(jié)又有滯后性，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制不夠完善，無(wú)法保證資源的最優(yōu)化配置?！昂诟C點(diǎn)”為了追求利益最大化成本最低化使用各種手段，在公眾不知情的情況下，消費(fèi)價(jià)格廉價(jià)的食品，而真正質(zhì)量有保障的食品到?jīng)]有了出路。生產(chǎn)者不顧道德底線(xiàn)添加非食用物質(zhì)等違法生產(chǎn)，片面夸大食品質(zhì)量，危害公眾健康，如此惡性循環(huán)，導(dǎo)致違法行為猖狂，為了追求利益不法分子不惜鋌而走險(xiǎn)，不顧道德缺失而做出損人利己的事情。

再次，我國(guó)對(duì)食品中的許多有毒有害物質(zhì)沒(méi)有監(jiān)測(cè)資料，如對(duì)二惡英、氯丙醇及一些真菌對(duì)公眾健康的危害根本不清楚。我國(guó)食品相關(guān)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)5630家，但國(guó)家公布的可以提供公正數(shù)據(jù)的僅176家，其他4000多家沒(méi)有通過(guò)計(jì)量認(rèn)證，不能協(xié)助政府進(jìn)行食品安全檢測(cè)工作，這176家遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求[9]。食源性、生物性、化學(xué)性對(duì)人體有危害的許多物質(zhì)還沒(méi)有建立檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和方法。即使食品中存在有毒有害物質(zhì)也因?yàn)闆](méi)有檢測(cè)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法鑒別。偽劣食品沒(méi)在生產(chǎn)中被遏制，如果流入市場(chǎng)，再?zèng)]有檢測(cè)環(huán)節(jié)的控制，無(wú)形中給不合格食品又開(kāi)了一個(gè)通道。

另外，執(zhí)法隊(duì)伍中人員素質(zhì)低下，缺乏經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法水平有待提高，這些都使執(zhí)法效率不能很好的發(fā)揮，達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。少數(shù)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)人們?nèi)狈?duì)食品衛(wèi)生的安全意識(shí)，價(jià)格便宜食品就很有市場(chǎng)，再加上農(nóng)民維權(quán)意識(shí)淡薄，遇到偽劣食品侵害自身利益的事也是不了了之，所以格外有市場(chǎng)。眾多原因造成無(wú)證生產(chǎn)食品現(xiàn)象監(jiān)管不力，導(dǎo)致違法分子有機(jī)可乘，使偽劣食品充斥著市場(chǎng)。

三、完善無(wú)證無(wú)照食品監(jiān)管的法律對(duì)策

（一）規(guī)范監(jiān)管主體明確監(jiān)管職責(zé)

在無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)食品安全監(jiān)管主體及責(zé)任設(shè)置問(wèn)題上，學(xué)界普遍認(rèn)為監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管失職、監(jiān)管不力是造成食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一[10]。那為什么會(huì)有這種觀(guān)點(diǎn)？主要是我國(guó)的監(jiān)管部門(mén)過(guò)多，各司其職，協(xié)調(diào)不好在監(jiān)管中的關(guān)系，所以沒(méi)有一個(gè)部門(mén)會(huì)主動(dòng)檢查無(wú)證照生產(chǎn)情況，也沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)對(duì)處置后的違法行為予以后續(xù)跟蹤，認(rèn)為都是別人的職責(zé)范圍與我無(wú)關(guān)，形成可管可不管、可進(jìn)可退的局面。在美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家存在著幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，但一般不超過(guò)3個(gè)機(jī)構(gòu)，而且分工十分明確。丹麥、愛(ài)爾蘭都是典型的統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職能。

監(jiān)管者擁有獨(dú)立決策權(quán)，最好的辦法就是成立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。之所以要獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管主要是因?yàn)闊o(wú)論是社會(huì)性監(jiān)管還是屬于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管都要解決專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的問(wèn)題，這就要具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)才能勝任。監(jiān)管者又是執(zhí)法者、裁判員的角色，監(jiān)管者的立場(chǎng)是否中立不受外界力量所影響，決定了監(jiān)管過(guò)程和結(jié)果是否公平公正。所以獨(dú)立性就包含二層含義：其一不能和其他政府職能所混合，由專(zhuān)業(yè)人員處理監(jiān)管問(wèn)題，不帶有政治色彩，客觀(guān)的分析解決問(wèn)題；其二監(jiān)管不會(huì)被其他利益所左右。比如在國(guó)外會(huì)出現(xiàn)換屆選舉時(shí)為了拉選票，做出損害被監(jiān)管對(duì)象而傾向于消費(fèi)者的行為，這種行為短期有效，但卻影響了長(zhǎng)期利益，所以一些發(fā)達(dá)國(guó)家采取監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接向議會(huì)負(fù)責(zé)等應(yīng)對(duì)措施。

因此我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體系需要有大的變動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的效力。將監(jiān)管權(quán)從那些關(guān)系不大的部門(mén)分離出來(lái)，調(diào)整決策機(jī)制，從中央到地方形成一條清晰的管理關(guān)系，不牽扯那么多利益關(guān)聯(lián)的部門(mén)，理順現(xiàn)在這種相互爭(zhēng)搶或是相互推脫的局面。

對(duì)于食品生產(chǎn)而言，從原材料的采購(gòu)到生產(chǎn)加工銷(xiāo)售是個(gè)整體的過(guò)程，人為的將它分成若干段來(lái)管理，就缺少了連續(xù)統(tǒng)一性，各部門(mén)之間有各自職責(zé)，難免不形成為了各自利益發(fā)生沖突的結(jié)果。因此為了監(jiān)管得力，要秉著獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性原則來(lái)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證它的獨(dú)立性，以此來(lái)改變現(xiàn)存的職責(zé)分工不清，界定不清晰、設(shè)置不合理等情況。由于在監(jiān)管中會(huì)涉及很多專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)問(wèn)題，所以專(zhuān)業(yè)化必不可少。在滿(mǎn)足獨(dú)立化和專(zhuān)業(yè)化的前提下，也要防止兩者配置的不均衡，避免出現(xiàn)重復(fù)設(shè)置、職能分散、溝通協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題。

一個(gè)合格的監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定要防止各種對(duì)公眾生命財(cái)產(chǎn)健康帶來(lái)?yè)p害的違法生產(chǎn)食品行為出現(xiàn)，要維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和正常合法市場(chǎng)主體的權(quán)益不受到侵害，促進(jìn)食品行業(yè)健康有序發(fā)展。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以制定符合食品安全生產(chǎn)、流通、使用方面的標(biāo)準(zhǔn)和法律，禁止和限制特定行為；依法進(jìn)行管理和監(jiān)督，參與市場(chǎng)主體資格的認(rèn)定和驗(yàn)證，健全信用評(píng)價(jià)體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，獎(jiǎng)懲分明，寬嚴(yán)并舉，建立一個(gè)完善統(tǒng)一、公平合理、專(zhuān)業(yè)化的食品市場(chǎng)體系；嚴(yán)格執(zhí)法，盡職盡責(zé)，確保食品的質(zhì)量、數(shù)量安全。

（二）明確無(wú)證無(wú)照監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)

1．健全食品安全應(yīng)急體系

在無(wú)證無(wú)照監(jiān)管中應(yīng)著重體現(xiàn)預(yù)防為主的法律法規(guī)的制定，一般食品事件發(fā)生了才會(huì)做出補(bǔ)救，顯得措手不及。應(yīng)急分為事前、事中、事后三個(gè)階段。事前的任務(wù)是預(yù)防為主，盡量通過(guò)一系列監(jiān)管措施將各種事件都處理在萌芽狀態(tài)，不發(fā)生安全事件。標(biāo)準(zhǔn)的制定、檢測(cè)水平的高低直接關(guān)系這一環(huán)節(jié)。事中的任務(wù)主要就是及時(shí)處理、采取措施防止危害更大蔓延，把損失控制在最小的范圍內(nèi)，及時(shí)對(duì)外公布客觀(guān)信息，隨時(shí)監(jiān)控事態(tài)的發(fā)展。事后就是消除影響，追究責(zé)任人責(zé)任，保障受害人的權(quán)益追償，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防止事故再次發(fā)生。完善的應(yīng)急處理系統(tǒng)應(yīng)包括信息的收集、防止措施、應(yīng)急處理措施、損害控制及事后控制，每一個(gè)階段都應(yīng)該有完備的程序和措施。保證在進(jìn)行到哪個(gè)步驟都可以有條不紊，順理成章。食品應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急處理機(jī)制的完善，對(duì)于及時(shí)控制事態(tài)，高效的組織救援，減少危害保障公眾權(quán)益方面起著積極的作用。要進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)行促進(jìn)其發(fā)揮更大的作用。

發(fā)生食品安全事故應(yīng)急處理涉及許多部門(mén)，要進(jìn)一步明確分工和職責(zé)，處理過(guò)程中協(xié)調(diào)有序，把有限的資源用在最需要的地方。在其建設(shè)上應(yīng)不斷加大經(jīng)費(fèi)投入、人才引進(jìn)、物質(zhì)儲(chǔ)備和技術(shù)支持。另外，要有針對(duì)性的開(kāi)展應(yīng)急演練，通過(guò)訓(xùn)練可以提高快速反應(yīng)能力，提高人員的心里素質(zhì)，從而在真的發(fā)生突發(fā)事件時(shí)可以快速出擊。

2．完善我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)體系

積極推廣國(guó)際上先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，參考制定符合我國(guó)國(guó)情的食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，盡快對(duì)那些不適用落后陳舊的標(biāo)準(zhǔn)予以改革，確保消費(fèi)者健康安全，以預(yù)防為主的標(biāo)準(zhǔn)體系。

檢測(cè)能力薄弱是我國(guó)食品監(jiān)管中一項(xiàng)主要問(wèn)題，所以很多有毒有害物質(zhì)都發(fā)現(xiàn)不了，在加上無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可參考，不僅使我國(guó)公眾健康面臨威脅，在國(guó)際上食品問(wèn)題也總是處于被動(dòng)局面。日本能對(duì)400多種農(nóng)藥殘留物進(jìn)行檢測(cè)，而我國(guó)只能檢測(cè)出數(shù)十種。對(duì)地溝油的檢測(cè)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)水平落后，檢測(cè)結(jié)果居然是合格的。這樣的食品標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)水平使很多“黑窩點(diǎn)”生產(chǎn)出來(lái)的食品在市場(chǎng)上橫行多時(shí)也不被發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榧词褂斜O(jiān)管人員在市場(chǎng)隨即抽查進(jìn)行檢驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)不了任何問(wèn)題，可能還會(huì)判定為合格產(chǎn)品。加大力量投入檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)備，提升檢驗(yàn)人員素質(zhì)是食品監(jiān)管的基石。鼓勵(lì)第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，為食品安全檢測(cè)體系補(bǔ)充力量。變臨時(shí)檢測(cè)為常態(tài)檢測(cè)，提高完善檢測(cè)責(zé)任追究制，全面提升檢測(cè)水平。

3.嚴(yán)格監(jiān)管程序

政府在依法行使職權(quán)時(shí)，應(yīng)改變觀(guān)念，從過(guò)去的管制型，以處罰為目的轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為目的，充分體現(xiàn)以人為本。建立維護(hù)秩序，提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是重點(diǎn)。在監(jiān)管中既要保護(hù)好人民的身體健康和社會(huì)和諧，又要保持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，徹底改變官僚作風(fēng)，依法行政，強(qiáng)化人民公仆意識(shí)，變成真正的為公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

因?yàn)楸O(jiān)管決定具有法律效力性質(zhì)，所以監(jiān)管過(guò)程公正透明對(duì)于決定的科學(xué)公正非常重要。嚴(yán)格依照程序履行職責(zé)，該哪個(gè)環(huán)節(jié)就按照步驟進(jìn)行，是否需要聽(tīng)證、是否享受了陳述申辯的權(quán)利等等，不能跳躍和重復(fù)，依法是個(gè)必須做強(qiáng)調(diào)做的，這樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定才能體現(xiàn)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，相關(guān)規(guī)則才能有效運(yùn)行。不能出現(xiàn)監(jiān)管中出現(xiàn)難題就回避的現(xiàn)象，只做表面功夫來(lái)敷衍，要切實(shí)履行管理職責(zé)。

公開(kāi)透明是現(xiàn)代社會(huì)一個(gè)亮點(diǎn)，監(jiān)管也不例外。透明是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策依據(jù)的原則、相關(guān)信息及過(guò)程向公眾公開(kāi)[11]。轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)那種被動(dòng)不愿主動(dòng)公開(kāi)的局面，只有信息公開(kāi)透明，公眾才會(huì)了解有關(guān)政策。鼓勵(lì)公眾參與也是保證監(jiān)管取得成效的一個(gè)方面，監(jiān)管者是法律法規(guī)的執(zhí)行者，在監(jiān)管過(guò)程中難免由于疏忽或者個(gè)人利益產(chǎn)生錯(cuò)誤，有了公眾的積極參與，可以彌補(bǔ)監(jiān)管者信息掌握的不足，避免在監(jiān)管中出現(xiàn)漏洞，這同過(guò)去政府監(jiān)管有著很大的不同，公眾雖然不是監(jiān)管者，卻可以以靈活的方式參與到監(jiān)管行動(dòng)中，比如重要的監(jiān)管方面建議和辦法向公共征求意見(jiàn)，起到積極的促進(jìn)作用。

（三）鼓勵(lì)監(jiān)管參與

1.消費(fèi)者參與的促進(jìn)作用

無(wú)證生產(chǎn)對(duì)于消費(fèi)者而言處于優(yōu)勢(shì)地位，食品的生產(chǎn)過(guò)程添加的物質(zhì)消費(fèi)者無(wú)從知曉，所以處于劣勢(shì)的消費(fèi)者往往是食品安全事故中最大的利益損失者，在食品治理中應(yīng)該是最有積極性的。對(duì)食品安全問(wèn)題這個(gè)與自己利益密切關(guān)聯(lián)的問(wèn)題最為關(guān)切，所以是食品治理中最積極最堅(jiān)貞的群體和力量。消費(fèi)者在信息上也掌握著第一手資料，因?yàn)槠綍r(shí)經(jīng)常購(gòu)買(mǎi)、消費(fèi)時(shí)間久了就可以感到食品品質(zhì)的好壞，所以他們是切身的體驗(yàn)者，這些信息往往是監(jiān)管者所欠缺的。消費(fèi)者是個(gè)巨大的群體，單個(gè)是薄弱的，但如果所有的消費(fèi)者集合起來(lái)就是個(gè)龐大的隊(duì)伍，可以發(fā)揮巨大的能量?！耙獙?shí)現(xiàn)食品安全的有效治理，就必須要充分挖掘消費(fèi)者在食品安全方面自我保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力，充分發(fā)揮消費(fèi)者的制衡作用”[12]。

經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)食品目的就是銷(xiāo)售出去獲得利潤(rùn)，消費(fèi)者參與監(jiān)督就可以對(duì)經(jīng)營(yíng)者違法行為進(jìn)行制約，可以促使市場(chǎng)更加規(guī)范健康，淘汰不合格不安全的食品。如果消費(fèi)者退縮就是對(duì)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的縱容，二者之間的互動(dòng)恰恰可以實(shí)現(xiàn)正反兩面的利益較量。消費(fèi)者可以就自己的損失直接或者通過(guò)司法途徑得到補(bǔ)償；也可以向監(jiān)管部門(mén)或消協(xié)投訴舉報(bào)，讓經(jīng)營(yíng)者面臨行政處罰的后果；還可以向媒體反映，造成輿論上的譴責(zé)。

消費(fèi)者參與還可以彌補(bǔ)監(jiān)管部門(mén)治理食品問(wèn)題的不足。因?yàn)楸O(jiān)管部門(mén)人力財(cái)力物力有限，很難保證信息量周全和準(zhǔn)確，監(jiān)管中由于個(gè)人利益也會(huì)出現(xiàn)徇私舞弊等現(xiàn)象。如果消費(fèi)者積極參與可以為監(jiān)管部門(mén)提供更多的信息，可以通過(guò)自身的經(jīng)驗(yàn)將有用的信息反饋給監(jiān)管部門(mén)，彌補(bǔ)這方面的不足。同時(shí)如果發(fā)現(xiàn)有監(jiān)管人員違法行為也可以積極舉報(bào)，避免腐敗、監(jiān)管不力情況的發(fā)生。

消費(fèi)者參與可以推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要來(lái)源于公眾、媒體、社團(tuán)方面的監(jiān)督。公眾是社會(huì)監(jiān)督的主要力量，而幾乎所有的公眾都是消費(fèi)者，這樣等同于消費(fèi)者監(jiān)督。媒體曝光的食品安全事件一般都是因?yàn)橄M(fèi)者利益受到侵害才會(huì)引起關(guān)注，消費(fèi)者為新聞媒體提供線(xiàn)索，形成輿論監(jiān)督?！霸谏鐣?huì)團(tuán)體監(jiān)督中，消費(fèi)者是重要的監(jiān)督主體”[13]。它的主要工作就是解決消費(fèi)者的投訴問(wèn)題，支持消費(fèi)者通過(guò)法律解決不能調(diào)節(jié)的難題，離開(kāi)了消費(fèi)者這個(gè)基礎(chǔ)，它就相當(dāng)于一個(gè)空中閣樓。

購(gòu)買(mǎi)食品消費(fèi)者利益受到侵害，如果想要得到賠償難上加上。在找不到源頭，未確定的責(zé)任人等情況下，消費(fèi)者權(quán)益受到損失，就應(yīng)保證其權(quán)益可以得到伸張，損失應(yīng)該得到補(bǔ)償。因?yàn)橄M(fèi)者畢竟是無(wú)過(guò)錯(cuò)一方，此時(shí)就應(yīng)有政府承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任，保障消費(fèi)者權(quán)益是提高消費(fèi)者積極參與食品治理的一個(gè)動(dòng)力。

政府可以通過(guò)撥款先行墊付來(lái)預(yù)先彌補(bǔ)消費(fèi)者的損失，保證患者可以及時(shí)救治，減少損失進(jìn)一步擴(kuò)大。待追到源頭有了具體責(zé)任人時(shí)，在對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰，追償墊付的金額。如果因?yàn)樵斐蓳p失過(guò)大，責(zé)任人也無(wú)力負(fù)擔(dān)時(shí)，就像三聚氰胺造成的那么多患兒一樣，還需政府通過(guò)救濟(jì)手段解決那些受害者生活上的困難。這樣一筆費(fèi)用可以通過(guò)政府預(yù)算和捐助、社會(huì)保險(xiǎn)等渠道籌集。畢竟消費(fèi)者不僅僅是受害者還是公民，政府由于監(jiān)管不到位出現(xiàn)的事故，還是應(yīng)該付出代價(jià)。

2.實(shí)現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

現(xiàn)階段根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于食品方面違法舉報(bào)人可向衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等部門(mén)反映。這一規(guī)定看似寬泛，哪個(gè)部門(mén)都可以受理，實(shí)際上卻特別不實(shí)用。因?yàn)楣姴⒉涣私饽男┻`法行為屬于哪個(gè)部門(mén)管理，經(jīng)常被推來(lái)推去，容易使監(jiān)管部門(mén)的公信度降低。對(duì)于舉報(bào)的途徑應(yīng)該以快捷簡(jiǎn)單為主，各個(gè)部門(mén)對(duì)外公布的舉報(bào)電話(huà)再多，公眾操作起來(lái)很麻煩也起不到作用。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》中有給予獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，但沒(méi)有具體的數(shù)額如何操作，所以各地都根據(jù)情況自行掌握，給予舉報(bào)人適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)在相關(guān)規(guī)定中有要求，但實(shí)際情況很多地方并沒(méi)有實(shí)行。消費(fèi)者對(duì)食品違法行為進(jìn)行舉報(bào)是通過(guò)國(guó)家公權(quán)力來(lái)對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)，目的是保護(hù)自己，但同時(shí)也使違法行為得到追究處罰。不管是違法經(jīng)營(yíng)者還是監(jiān)管者都非常抵觸類(lèi)似事件，所以面對(duì)危險(xiǎn)的時(shí)候，舉報(bào)人就會(huì)權(quán)衡利弊做出選擇，這樣就會(huì)使違法者逍遙法外。建立舉報(bào)機(jī)制就是要鼓勵(lì)消費(fèi)者多參與，和違法行為作斗爭(zhēng)。將該獎(jiǎng)勵(lì)落實(shí)到實(shí)處，切實(shí)讓舉報(bào)屬實(shí)的人感受到政府部門(mén)的誠(chéng)信，更加積極的參與食品安全的治理過(guò)程中。

在現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)有對(duì)舉報(bào)人報(bào)復(fù)的情況，給舉報(bào)人造成身體財(cái)物方面的損失。如果沒(méi)有嚴(yán)密的保護(hù)措施，將使舉報(bào)人面臨風(fēng)險(xiǎn)，更會(huì)牽連到這一機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用，所以對(duì)舉報(bào)人信息應(yīng)絕對(duì)保密，否則將追究相關(guān)人員責(zé)任，并根據(jù)具體情況確定對(duì)舉報(bào)人的賠償。

只有不斷的完善相關(guān)機(jī)制建設(shè)，才能保證消費(fèi)者積極參與進(jìn)來(lái)，形成重要力量，一起發(fā)現(xiàn)問(wèn)題監(jiān)督違法行為，更有利于食品安全監(jiān)管工作。

3.新聞媒體的監(jiān)督

作為社會(huì)監(jiān)督的組成部分新聞媒體的曝光功不可沒(méi)，媒體可以迅速傳播事實(shí)真相，廣泛影響公眾，實(shí)時(shí)跟蹤事態(tài)的發(fā)展，能夠指引公眾立即認(rèn)清事實(shí)真相，給違法者曝光在陽(yáng)光下，使其承受巨大的輿論壓力，從而使其不敢輕易走上違法這條道路。在監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的同時(shí)，這把雙刃劍也會(huì)監(jiān)督監(jiān)管者的不作為亂作為的行為。

近些年，通過(guò)媒體曝光的食品案件都引起了強(qiáng)大的反響。我們通過(guò)回顧三聚氰胺事件來(lái)說(shuō)明媒體的作用。2008年9月9日，《蘭州晨報(bào)》披露出來(lái)自甘肅農(nóng)村14名長(zhǎng)期食用某品牌奶粉的嬰兒患上了腎結(jié)石。9月11日，《揚(yáng)子晚報(bào)》等多家媒體披露在甘肅、江蘇等地同樣發(fā)現(xiàn)類(lèi)似事件。新浪等網(wǎng)站也發(fā)出專(zhuān)題披露此事。9月11日，《東方早報(bào)》終于揭開(kāi)品牌奶粉是“三鹿”奶粉這個(gè)面紗。同日，甘肅省和江蘇省舉行有關(guān)新聞通告。9月11、12日新華社跟蹤報(bào)道事件進(jìn)展。9月12日，衛(wèi)生部表示嚴(yán)查事件相關(guān)責(zé)任人。13日，國(guó)務(wù)院對(duì)三鹿奶粉事件作出六項(xiàng)決定。當(dāng)天，河北省委召開(kāi)常委連夜召開(kāi)擴(kuò)大會(huì)議研究此事。17日，工商局要求各地開(kāi)展嬰幼兒奶粉的市場(chǎng)清查工作。17日，質(zhì)檢局決定從即日起取消企業(yè)免檢資格。通過(guò)此事件的部分回訪(fǎng)，我們可以感到新聞媒體在其中起到了關(guān)鍵性作用，如果當(dāng)初不披露此事件，可能還會(huì)有更多的孩子受到傷害。此事絕不是相關(guān)人受到刑事處罰，一個(gè)企業(yè)倒閉這么簡(jiǎn)單，還影響整個(gè)奶行業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的提高，甚至還有社會(huì)的穩(wěn)定，因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒(méi)有明確說(shuō)法之前，公眾一片茫然不知所措，談奶色變?？梢?jiàn)新聞媒體的強(qiáng)大監(jiān)督作用。

在挖掘展示丑惡一面的同時(shí)，也不忘宣傳積極正面的一面。對(duì)于守法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及品質(zhì)好的食品都要從正面給予宣傳，保護(hù)和宣傳好的方面，有利于守法經(jīng)營(yíng)者提高主體責(zé)任意識(shí)和生產(chǎn)積極性，從精神層面得到更大滿(mǎn)足。同時(shí)也會(huì)使公眾對(duì)好與壞的食品知識(shí)有清醒的認(rèn)識(shí)，做好科普宣傳工作，使假冒偽劣食品沒(méi)有消費(fèi)市場(chǎng)，從根本上杜絕這類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)。

媒體要通過(guò)客觀(guān)真實(shí)的信息來(lái)反映事情的真相和事態(tài)的發(fā)展，切不可只言片語(yǔ)、沒(méi)有依據(jù)，為了追求收視率吸引公眾眼球，做出夸大不實(shí)的報(bào)道，誤導(dǎo)公眾，那就有悖社會(huì)守望者這個(gè)冷靜理性的稱(chēng)號(hào)了。唯有以科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對(duì)待宣傳報(bào)道工作，才不會(huì)陷入惡意炒作的陷阱，媒體的引導(dǎo)監(jiān)督作用才會(huì)充分發(fā)揮。

4.食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

涉及食品藥品安全的違法犯罪，嚴(yán)重侵害了廣大人民群眾的健康權(quán)、生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重影響了社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。高度重視打擊假冒偽劣商品工作，是保護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)益的緊迫任務(wù)。進(jìn)一步加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)系溝通，健全工作機(jī)制，切實(shí)形成合力，不斷提高辦案質(zhì)量、效率和效果，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序顯得尤為重要。當(dāng)前，食品安全作案方式不斷翻新，犯罪手段更趨隱蔽。例如，犯罪分子由過(guò)去在食品中摻入有毒、有害物質(zhì)轉(zhuǎn)而采取技術(shù)手段從有毒有害物質(zhì)中提取“食品”；針對(duì)食品的檢測(cè)體系研制出檢測(cè)“合格”的食品；利用互聯(lián)網(wǎng)、快遞等渠道進(jìn)行銷(xiāo)售規(guī)避監(jiān)管等，給犯罪活動(dòng)的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處設(shè)置了重重障礙?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》已于2013年4月28日由最高人民法院審判委員會(huì)第1576次會(huì)議、2013年4月28日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第5次會(huì)議通過(guò)，在司法實(shí)踐中，查處涉及食品監(jiān)管案例并不多，主要原因有幾個(gè)：一是我國(guó)食品監(jiān)管主體涉及部門(mén)多，多頭管理權(quán)責(zé)不明很容易造成認(rèn)定困難；二是食品監(jiān)管瀆職行為與食品安全危害后果之間的因果關(guān)系判斷比較困難；三是食品監(jiān)管瀆職入罪門(mén)檻過(guò)高，需要導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果才能適用，但“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”并不明確，沒(méi)有具體量化，造成認(rèn)定困難；四是食品安全專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)、技術(shù)力量難以有效主動(dòng)開(kāi)展工作，多是發(fā)生食品安全事故甚至是媒體曝光后才介入案件查處；五是食品產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、跨度大，全國(guó)統(tǒng)一的信息平臺(tái)缺乏，異地犯罪線(xiàn)索移送機(jī)制不健全，加上地方保護(hù)主義，導(dǎo)致許多線(xiàn)索半途而廢。而檢察機(jī)關(guān)查處食品監(jiān)管瀆職犯罪，這次兩高的《法釋》明確食品監(jiān)管瀆職行為應(yīng)以食品監(jiān)管瀆職定罪處罰，不再適用法定刑較輕的濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪處理。當(dāng)然，在食品安全監(jiān)管體制完全到位前，現(xiàn)階段如何既追究監(jiān)管者的失職瀆職責(zé)任又調(diào)動(dòng)監(jiān)管者履行職責(zé)的積極性，也是需要深入思考的問(wèn)題?！币皇侨绾握J(rèn)定刑法第143條規(guī)定的“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”，爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要圍繞是否還要經(jīng)過(guò)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)確認(rèn)的機(jī)構(gòu)鑒定加以確認(rèn)。經(jīng)過(guò)反復(fù)爭(zhēng)論，最終改變了將鑒定作為認(rèn)定要件的做法，而是代之以檢驗(yàn)報(bào)告，司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)檢驗(yàn)報(bào)告并結(jié)合專(zhuān)家意見(jiàn)等相關(guān)材料進(jìn)行認(rèn)定?！八痉ń忉寣⑽ｋU(xiǎn)的判斷由過(guò)去完全取決于專(zhuān)家交給了法官，專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷變成了司法判斷。這對(duì)于有效打擊相關(guān)犯罪應(yīng)該是有力的?！?/p>

注 釋?zhuān)?/p>

①《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第二條、第三條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，企業(yè)從事食品生產(chǎn)活動(dòng)以及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)實(shí)施食品生產(chǎn)許可，必須遵守本辦法。企業(yè)未取得食品生產(chǎn)許可，不得從事食品生產(chǎn)活動(dòng)。

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