中國流動人口管理與服務(wù)問題研究綜述

[摘 要]我國近年來流動人口增長迅速，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)新的變化，為應(yīng)對以上趨勢，各地政府均積極探索流動人口管理與服務(wù)的新模式，這為學(xué)者們對流動人口管理與服務(wù)問題的研究創(chuàng)造了廣闊的空間、提供了眾多的素材。文章按照流動人口管理與服務(wù)概念、相關(guān)理論、發(fā)展階段、典型模式、存在問題以及解決對策等內(nèi)容對已有文獻(xiàn)成果進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上提出目前流動人口管理與服務(wù)研究中存在的問題。

[關(guān)鍵詞]流動人口；管理與服務(wù)；戶籍制度改革

[中圖分類號]C924.24 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A [文章編號]1673-0461（2013）02-0032-07

我國近年來流動人口增長迅速，第六次全國人口普查結(jié)果顯示目前我國流動人口數(shù)量為2.2億人，同2000年人口普查相比增長82.89%。同時，流動人口內(nèi)部結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)新的變化，例如流動人口文化程度提高，大學(xué)生流動人口增速趨升，男女比例趨近平衡，流動區(qū)域?qū)⒂蓡卧圳呌诙嘣郏?5歲以上流動人口所占比重增加，流動人口家庭化候鳥式遷移現(xiàn)象越來越突出等（張翼，2012）。隨著我國政府管理理念的轉(zhuǎn)變，同時也為應(yīng)對流動人口的快速增長與結(jié)構(gòu)變化，國家將加強(qiáng)流動人口管理與服務(wù)納入國家十二五規(guī)劃，相關(guān)職能部門及各地方政府機(jī)構(gòu)也紛紛出臺一系列政策措施，探索創(chuàng)新流動人口社會化、公平化管理與服務(wù)的新模式。與此同時，很多學(xué)者也對流動人口管理與服務(wù)的具體內(nèi)容、相關(guān)理論、管理模式等問題作了相應(yīng)研究，并為完善流動人口的管理與服務(wù)提供了對策建議。

一、中國流動人口管理與服務(wù)的概念、相關(guān)理論以及發(fā)展階段

（一）關(guān)于流動人口管理概念的界定

一直以來，我國各地方政府與學(xué)術(shù)界對流動人口的界定頗多，但是對于流動人口管理的界定相對較少，有的學(xué)者從單純管理的角度對流動人口管理進(jìn)行了界定，“流動人口管理就是對流動人口事件和人口行為實(shí)施管理的過程，或者說是對流動人口行為和人口事件進(jìn)行的社會管理（高春燕，2005）?！?/p>

也有學(xué)者認(rèn)為，流動人口管理不僅包括政府對流動人口的組織約束，也有對其進(jìn)行保護(hù)的作用，“國家對流動人口的管理，就是政府管理部門，依據(jù)國家法律法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，對人口流動過程中涉及的人、行為、事件進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和約束、調(diào)控，依法處理涉及流動人口的違法犯罪，保護(hù)流動人口和相關(guān)人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會秩序（陳祥松，2009）?！?/p>

還有學(xué)者將城市流動人口管理分為傳統(tǒng)的城市流動人口管理與新型的城市流動人口管理，“傳統(tǒng)的城市流動人口管理是適應(yīng)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而產(chǎn)生的，主要以限制流動人口為目的，以戶籍制度為核心和主體，它是國家掌握人口行為實(shí)現(xiàn)人口政策的重要手段。新型的城市流動人口管理，指在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，以服務(wù)為手段、法律法規(guī)為依據(jù)、統(tǒng)一的人口管理制度為基礎(chǔ)、現(xiàn)代化的信息技術(shù)為支撐，符合全面建設(shè)小康社會目標(biāo)新要求的城市流動人口管理（杜麗虹，2007）?！?/p>

可以看出，學(xué)術(shù)界關(guān)于流動人口管理的界定也在隨著政府關(guān)于流動人口管理政策的變化而變化，由單純的管理控制型向著管理與服務(wù)，規(guī)范的同時促進(jìn)發(fā)展的方向逐步演進(jìn)。

（二）關(guān)于流動人口管理與服務(wù)制度的相關(guān)理論

目前國內(nèi)外關(guān)于人口遷移的理論很多，不論是從人口學(xué)角度，如英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家列文斯坦提出的著名的“遷移法則”（Ravenstein，1885）、遷移推拉理論（李競能，2004），還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，如劉易斯—拉尼斯—費(fèi)景漢模型（阿瑟·劉易斯，施練等譯，1989）、 新勞動力遷移經(jīng)濟(jì)學(xué)（Stark O.1991）、舒爾茨“成本—效益”模型（舒爾茨，1987）、地理經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，亦或是從社會學(xué)角度，如連鎖因果說、移民網(wǎng)絡(luò)說等（趙敏，1997）建立的理論模型，大多集中在解釋人口遷移的類型、動機(jī)、特征、模式等方面，對流動人口的管理與服務(wù)方面解釋較少，目前主要有以下三種。

一種理論解釋認(rèn)為，相關(guān)的政策制定者應(yīng)當(dāng)在公民權(quán)的視野下來認(rèn)識、界定和處理流動人口問題，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公民權(quán)的實(shí)質(zhì)在于特定共同體間的承認(rèn)與排斥的關(guān)系， 在我國表現(xiàn)為本地居民與流動人口群體之間的資源分配問題， 且這一關(guān)系是在各種力量的博弈中不斷變化發(fā)展著的（潘鴻雁，2011），相對于本地居民，博弈中的流動人口處于明顯弱勢，這也解釋了為何地方政府在制定公共政策時會限定流動人口某些權(quán)利。

另一種觀點(diǎn)是用公共選擇理論來解釋流動人口管理服務(wù)體制改革問題，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府是事實(shí)上的我國流動人口管理體制的選擇主體，根據(jù)公共選擇理論，政府是具有理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們也關(guān)心自己在政治活動中的成本和收益， 因此，為追求交易中的利益最大化，地方政府主要根據(jù)流動人口對實(shí)現(xiàn)其自身政績目標(biāo)作用的大小來決定對他們的態(tài)度，根據(jù)自身的流動人口管理理念來選擇相應(yīng)的流動人口管理體制，流動人口管理體制的選擇是各個利益相關(guān)者，尤其是政府主導(dǎo)下的各部門之間根據(jù)自身動機(jī)和目標(biāo)進(jìn)行博弈的結(jié)果（肖周燕，郭開軍，尹德挺，2009）。同時也解釋了為何我國流動人口管理體制改革舉步維艱。

還有一種觀點(diǎn)是用社會融合、社會排斥的理論來解釋我國流動人口管理制度的變更與完善，通過對西方社會排斥與社會融合理論發(fā)展與實(shí)踐的闡述，來說明我國中央以及各級政府為建立和諧社會，需要采用促進(jìn)社會融合的相關(guān)政策，排除社會中存在各種障礙，建立并完善對這些群體的社會保護(hù)機(jī)制（黃匡時，2009）。

（三）關(guān)于中國流動人口管理與服務(wù)的發(fā)展階段

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于流動人口管理與服務(wù)發(fā)展階段的研究與人口遷移的發(fā)展階段不盡相同，它以國家或地方政府出臺的關(guān)于流動人口管理與服務(wù)相關(guān)政策為分界線，雖然具體劃分有所不同，但總體來說將改革開放以后的流動人口管理與服務(wù)發(fā)展分為允許流動階段、規(guī)范管制階段、支持融合階段，從較為單一的管理服務(wù)向較為全面的管理和服務(wù)過渡。

研究者對于我國流動人口管理與服務(wù)階段劃分的側(cè)重各有不同，有的學(xué)者從整體層面上做階段劃分，如陸杰華、王茗萱（2008）將我國流動人口管理與服務(wù)階段劃分為明顯分割的城鄉(xiāng)人口管理體制階段（1958年～1984年）、防范式治安管理為主階段（1985年～1994年）、參與式綜合管理為主階段（1995年～2000年）、2001 年至今的服務(wù)管理并重階段；尹德挺、黃匡時（2008）將改革開放以來我國流動人口管理與服務(wù)政策階段劃分為開放政策階段（1978年～1988年）、管制政策階段（1989年～1999年）和2000年至今融合政策階段。

也有學(xué)者將劃分視角放在了流動人口的主體——農(nóng)民工上，如徐永新（2004）將農(nóng)民工管理與服務(wù)劃分為三個階段，分別為從嚴(yán)格限制到允許流動階段（1979年～1988年），從控制盲目流動到規(guī)范流動階段（1989年～2000年）和2000年以來的公平流動階段。盛聽（2008）將改革開放以來我國農(nóng)民工管理與服務(wù)劃分五個階段，分別為嚴(yán)禁農(nóng)民流動階段（1979年～1983年）、允許農(nóng)民流動階段（1984年～1987年）、控制農(nóng)民流動階段（1988年～1991年）、引導(dǎo)農(nóng)民流動階段（1992年～1998年）和1999年至今的放開并支持流動階段?；蛘甙凑辙r(nóng)民工管理與服務(wù)某方面的發(fā)展來劃分政策階段，比如按戶籍政策的改革歷程（萬川，1999）、子女教育政策完善歷程等（孫翠香，2009）。

以上學(xué)者對農(nóng)民工管理與服務(wù)的階段劃分與流動人口總體階段劃分趨勢大致相同，換句話說，根據(jù)學(xué)者對流動人口管理與服務(wù)階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國目前關(guān)于流動人口管理與服務(wù)的國家政策主要也以農(nóng)民工為主，對于其他流動人口群體的政策相對較少，因此，一方面國家要進(jìn)一步發(fā)展完善其他流動群體管理與服務(wù)的相關(guān)政策；另一方面學(xué)術(shù)界也要加大對其他流動群體的關(guān)注程度。

除了在國家層面上對流動人口管理與服務(wù)階段進(jìn)行劃分，很多學(xué)者也在相對微觀的省市層面上對流動人口管理與服務(wù)的政策]變進(jìn)行研究。如黃匡時（2008），侯佳偉、宋健（2007）等學(xué)者對北京流動人口政策階段的劃分，總體上來說是由開放管理——嚴(yán)格管制——支持融合的軌跡發(fā)展；傅崇輝（2008）將深圳流動人口管理模式分為防范型（1984年～1999年）、綜合型（2000年～2005年）、福利型（2006年至今）三個階段；張瑋（2008）、范麗琴（2008）分別從不同角度按時間順序分階段的對上海市流動人口政策進(jìn)行了分析，并對未來上海流動人口管理與服務(wù)政策改革進(jìn)行展望。

上述對于城市流動人口管理與服務(wù)階段的劃分主要集中在大城市，隨著2011年國務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》的發(fā)布，中小城市的戶籍管理制度放寬，為流動人口轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厥忻裉峁┝吮匾闹贫拳h(huán)境，也為中小城市的流動人口管理服務(wù)政策改革與完善提供試點(diǎn)機(jī)會，因此，未來我國中小城市流動人口管理與服務(wù)更應(yīng)受到學(xué)術(shù)界關(guān)注。

二、國內(nèi)外流動人口管理與服務(wù)典型模式

（一）國外流動人口管理服務(wù)制度

美國、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國家的流動人口管理與服務(wù)制度相對成熟，是國內(nèi)眾多學(xué)者在論證我國流動人口管理服務(wù)制度改革時的參考對象，尤其是雙系統(tǒng)支撐的人口管理服務(wù)平臺——美國的生命登記制度和社會保障號制度以及日本的戶籍簿與住民票制度，更是得到眾多學(xué)者的追捧。生命登記制度和戶籍簿是用來登記人口的生命自然信息，如出生、死亡、婚姻等；而社會保障號和住民票則是記錄了人口遷移、納稅、選舉、駕照等內(nèi)容，是領(lǐng)取社會保險(xiǎn)、接受義務(wù)教育以及享受其他福利的重要依據(jù)。接棟正（2008）、尹德挺（2012）、杜麗虹（2007）等學(xué)者分別通過對美國、日本人口管理制度的介紹，說明戶籍與福利分開對國家實(shí)現(xiàn)人口有序管理的積極作用，它是引導(dǎo)流動人口主動接受管理的必要手段。除此之外，尹德挺（2012）還通過對中美地方財(cái)稅體制與轉(zhuǎn)移支付制度的分析與對比，解釋了我國地方政府對待流動人口態(tài)度差異的原因，認(rèn)為可以通過分稅和轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)公共福利均衡供給，實(shí)現(xiàn)人口合理流遷和有序管理。

同樣，歐洲國家也是很多學(xué)者的研究重點(diǎn)。歐洲國家對人口遷移普遍實(shí)行“事后遷移登記”制度，本著遷徙自由的原則， 大都沒有制度上的條件限制， 只要遷移人口到警署或內(nèi)政部門登記備案即可， 當(dāng)?shù)卣€會為遷入者提供社會保障等服務(wù)（接棟正，2008）。對于歐盟成員國而言，為了實(shí)現(xiàn)其全面徹底的移民融合政策，歐盟開發(fā)并逐步完善了一套成員國共用的測量指標(biāo)——“移民整合指數(shù)”來監(jiān)控社會融合進(jìn)程，該指數(shù)包含勞動力市場融合、長期居住、家庭團(tuán)聚、入籍和反歧視、政治參與等方面共142個指標(biāo)（尹德挺，2012）。

除此之外，其他地區(qū)某些流動人口管理與服務(wù)政策也是眾多學(xué)者的研究內(nèi)容，如簡偉研（2008）對美國、澳大利亞、加拿大以及歐洲的德、法、荷、塞浦路斯的流動人口衛(wèi)生服務(wù)管理制度的研究，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家的很多措施，都是在比較成熟的衛(wèi)生服務(wù)框架下，通過某些細(xì)節(jié)調(diào)整使被服務(wù)對象更好地利用衛(wèi)生服務(wù)，在外來人口衛(wèi)生服務(wù)的措施方面更是如此。王競波等人（2008）通過對美、日、韓以及臺灣地區(qū)流動人口公共衛(wèi)生管理模式經(jīng)驗(yàn)的研究，認(rèn)為政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，衛(wèi)生服務(wù)保持較高公平性，城市流動人口管理服務(wù)計(jì)劃完備，信息系統(tǒng)完備暢通，醫(yī)療保障制度較為健全，社會力量對流動人口公共衛(wèi)生服務(wù)管理參與程度較高等是發(fā)達(dá)地區(qū)流動人口公共衛(wèi)生管理模式較為成功的原因。除了對發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)研究，有的學(xué)者也對發(fā)展中國家流動人口相關(guān)政策進(jìn)行總結(jié)，如朱利民（2012）對拉美城市化困境的應(yīng)對措施、印度政府的《邦之間流動的農(nóng)民工（就業(yè)規(guī)定和服務(wù)條件）法案》及針對農(nóng)民工的福利措施議案等的比較研究等。

總體來說，以上學(xué)者都是通過對國外流動人口管理與服務(wù)模式、經(jīng)驗(yàn)的比較研究，對中國流動人口管理與服務(wù)的改革與完善提出對策建議，但是對其在中國流動人口管理與服務(wù)中的有效程度、實(shí)施過程以及預(yù)期結(jié)果缺少實(shí)證研究。

（二）國內(nèi)流動人口管理與服務(wù)模式

對于目前國內(nèi)流動人口管理與服務(wù)模式的研究，學(xué)者們關(guān)注的角度有所不同，有的學(xué)者從宏觀層次出發(fā)，對目前我國各地區(qū)實(shí)行的流動人口管理與服務(wù)模式進(jìn)行分類：一是北京的治安管理拓展型，該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在基層有派出所指導(dǎo)的協(xié)管員隊(duì)伍參與管理，強(qiáng)調(diào)“治安優(yōu)先”，但是隨著近年來政府執(zhí)政理念的變化，在治安防范管理的基礎(chǔ)上強(qiáng)化服務(wù)是其社會管理創(chuàng)新的重點(diǎn)，如石景山區(qū)的新居民互助服務(wù)站模式，服務(wù)流動人口，解決隨居家屬工作、子女上學(xué)等實(shí)際問題，并實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；二是嘉興的專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型，該管理體制通過成立單獨(dú)的流動人口管理服務(wù)部門來加強(qiáng)流動人口的管理與服務(wù)，從而保證良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；三是無錫的大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型，該模式是以“大人口”觀為指導(dǎo)，原有政府架構(gòu)總體不變，由發(fā)改委或人口計(jì)生委牽頭進(jìn)行相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，通過體制整合、職能整合、信息整合等手段加強(qiáng)對流動人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌；四是深圳得“積分入戶”居住證型，該模式是對持有長期暫住證并滿足一定積分條件的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對應(yīng)的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等一系列便利服務(wù)（郭宏斌，2012）。

也有學(xué)者從微觀層面上對流動人口管理與服務(wù)的基層工作模式作了總結(jié)，認(rèn)為從流動人口管理主體來看，可分為網(wǎng)格包干型、三級聯(lián)管型、村企聯(lián)管型和依托協(xié)會型四種；從出租房屋主來看，可分為契約自治型、雙向關(guān)聯(lián)型和旅店式管理型三種；從流動人口居住和從業(yè)特點(diǎn)來看，可分為企業(yè)集中管理型、產(chǎn)業(yè)升級過濾型、大院委托管理型和居干樓長協(xié)助型四種（嘎日達(dá)等，2009）。學(xué)者關(guān)于流動人口管理與服務(wù)基層工作模式的研究主要集中在社區(qū)層面上，在下面的綜述中將進(jìn)一步說明。

以上各種流動人口的管理服務(wù)模式雖然都取得一定效果，但是在具體實(shí)施過程中仍存在一定問題，如在宏觀方面，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏一定權(quán)限；在微觀方面，流動人口自主管理相對缺乏。

三、流動人口管理與服務(wù)存在問題及對策研究

（一）流動人口管理與服務(wù)存在問題

目前我國流動人口管理與服務(wù)相關(guān)政策制度不斷發(fā)展完善，很多地方政府都在積極進(jìn)行管理與服務(wù)創(chuàng)新模式的探索并取得一定成果，但是由于某些體制機(jī)制的原因，我國流動人口管理與服務(wù)仍然存在一定問題，根據(jù)學(xué)者的研究總結(jié)，可以將問題集中在以下三個方面：一是管理與服務(wù)的政策法規(guī)方面；二是管理與服務(wù)體制機(jī)制方面等；三是管理與服務(wù)內(nèi)容方面。

首先，在流動人口管理與服務(wù)政策法規(guī)方面：我國目前流動人口服務(wù)管理政策法規(guī)體系存在著盲點(diǎn)，缺少統(tǒng)一、權(quán)威的法律保障（陸杰華等，2009）；法規(guī)呈現(xiàn)滯后性、政策存在自利性、排他性（肖飛，2011）；公共服務(wù)政策多與戶籍掛鉤（喬曉春，2012）。

其次，在流動人口管理與服務(wù)體制機(jī)制方面：城市流動人口管理與服務(wù)制度存在二元性（肖飛，2011）；管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差，缺乏權(quán)威性（潘鴻雁，2011；陸杰華等，2009）；流動人口信息采集和共享機(jī)制不完善，人口信息管理主體有待明確（尹德挺，2012）；服務(wù)意識和管理模式明顯滯后，服務(wù)管理主體形式過于單一，缺乏公眾參與（李建州，蔣亞輝，2011；劉蓮花，2011）；流動人口服務(wù)管理體制改革滯后，服務(wù)管理工作機(jī)制不順，綜合治理、管理措施難以真正落實(shí)，基本保障不足（伍先江，2011；勾清明，2011）等。

除此之外，社區(qū)流動人口管理與服務(wù)體制問題是這部分研究的重點(diǎn)，目前我國社區(qū)流動人口管理與服務(wù)體制還存在很多問題：在職能方面，社區(qū)流動人口管理的職能配置不科學(xué)、行政化趨勢明顯、基層組織定位不準(zhǔn)、社區(qū)教育缺失、流動人口所需公共服務(wù)短缺等；在制度方面，社區(qū)流動人口管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職責(zé)權(quán)限不一致、法規(guī)制度不健全、運(yùn)行機(jī)制不順暢等（唐曉陽等，2012；張藝，2012）；在資源投入方面，經(jīng)費(fèi)投入不足，資源分配不合理，有的學(xué)者通過對社區(qū)工作站的實(shí)證研究調(diào)查，說明政府在撥付社區(qū)人口管理服務(wù)資源時由于不尊重社區(qū)人口管理服務(wù)內(nèi)容的差異性，因此不能將有限的行政資源發(fā)揮其最大作用（鄒育根等，2010）；在管理模式方面，流動人口參與不足，難以融入城市社區(qū)等。

第三，在流動人口管理與服務(wù)內(nèi)容方面：流動人口公共服務(wù)供需矛盾凸現(xiàn)，突出表現(xiàn)為就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、子女教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、政治與社會參與等方面的合法權(quán)益難以有效保障（勾清明，2011；伍先江，2011；楊曉東等，2011）。

（二）流動人口管理與服務(wù)對策研究

流動人口是城市在社會發(fā)展規(guī)劃以及社會管理中的重要因素，為解決流動人口管理與服務(wù)現(xiàn)存問題，學(xué)者們提出以下幾方面對策建議：包括不斷完善流動人口管理與服務(wù)政策法規(guī)，創(chuàng)新流動人口管理與服務(wù)體制機(jī)制，拓寬流動人口管理與服務(wù)具體內(nèi)容等。

首先，在完善流動人口管理與服務(wù)政策法規(guī)方面，要在國家層面完善教育和社保等公共服務(wù)政策，加快流動人口服務(wù)管理立法，不再出臺與戶籍制度掛鉤的公共政策，逐步取消與戶籍制度掛鉤的各項(xiàng)公共政策，在以人為本、服務(wù)為先、開放包容、公平對待、依法管理、綜合施策的理念下制定非排他性的公共政策（申兵，2011；曾恩泉等，2012；喬曉春，2012；肖飛，2011）。

其次，在創(chuàng)新流動人口管理與服務(wù)體制機(jī)制方面，我國流動人口管理與服務(wù)要因地制宜選擇突破口、將流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視野之中，逐步推進(jìn)和深化戶籍制度改革，創(chuàng)新流動人口服務(wù)與管理制度，理順城市社會管理體制， 對市場經(jīng)濟(jì)體制、民主政治、社會管理改革做系統(tǒng)化“頂層設(shè)計(jì)”，為城市包容性發(fā)展創(chuàng)造條件（鄭杭生，陸益龍，2011；馮曉英，2012）；建立跨部門、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)的服務(wù)管理協(xié)作機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)管理責(zé)任化；建立方便流動人口自由流動的流入地與流出地雙向管理機(jī)制，建立健全流動人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)；改進(jìn)管理方法，拓展服務(wù)類型，將以證管人，以房管人，以業(yè)管人，以警管人，以網(wǎng)管人與實(shí)施吸納型服務(wù)，推行獎勵性服務(wù)，滿足自治式服務(wù)相結(jié)合，推進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)均等化；加大流動人口管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)與人員投入（肖飛，2011；周忠偉等，2012；伍先江，2011；曾恩泉等，2012；勾清明，2011）。在流動人口管理服務(wù)主體方面，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多元參與，強(qiáng)化流動人口服務(wù)管理的合力機(jī)制，正視社會組織在流動人口管理與服務(wù)中的作用，特別是流動人口自組織的建設(shè)，為社會組織的培育發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，為充分發(fā)揮社會組織功能提供平臺（伍先江，2011；楊日彭，2012；劉蓮花，2011）。

在流動人口社區(qū)管理服務(wù)制度改革方面，地方政府要重構(gòu)社區(qū)流動人口服務(wù)管理職能，合理設(shè)置社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、明確劃分社區(qū)管理責(zé)權(quán)、不斷完善社區(qū)管理法制、健全社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新社區(qū)管理體制、構(gòu)建社區(qū)層面的屬地化管理體系、完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、健全社區(qū)服務(wù)多元化投入機(jī)制等，使社區(qū)成為對流動人口提供服務(wù)和管理的主渠道（唐曉陽等，2012；張藝，2012；劉蓮花，2011）；應(yīng)該尊重社區(qū)人口居住空間結(jié)構(gòu)的差異性，尊重社區(qū)人口管理服務(wù)內(nèi)容的差異性，將有限的行政資源進(jìn)行合理配置，充分發(fā)揮社區(qū)工作站這類中國城市社會最基層治理單位的治理效能（鄒育根等，2010）；引導(dǎo)流動人口參與社區(qū)管理，變被動管理為主動參與，增加社區(qū)認(rèn)同感，通過多元化參與，消除偏見和歧視，將外在的強(qiáng)制管理變?yōu)閮?nèi)在的自我約束機(jī)制（高春鳳，2011）。

第三，在拓寬流動人口管理與服務(wù)具體內(nèi)容方面，總體來說，要從以下幾方面著手：規(guī)范流動人口就業(yè)市場、完善流動人員培訓(xùn)機(jī)制；多渠道解決流動人口子女就學(xué)問題，促進(jìn)流動人口子女教育公平；探索流入人員就醫(yī)與疾病預(yù)防措施、為其提供與戶籍居民同樣的計(jì)劃生育保健服務(wù)；繼續(xù)推進(jìn)流動人口社會保險(xiǎn)擴(kuò)面工作，盡快實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)；完善城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道解決流動人口居住問題；在流動人口管理中依法行政、提高執(zhí)法水平；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善公共衛(wèi)生環(huán)境；豐富流動人口的業(yè)余文化生活，創(chuàng)造良好社會氛圍等（周曉波，2005；楊曉東，2011；伍先江，2011）。

除了對流動人口管理與服務(wù)內(nèi)容整體進(jìn)行論述以外，很多學(xué)者同樣致力于某項(xiàng)服務(wù)制度更為具體細(xì)致的研究，例如對流動人口計(jì)生管理與服務(wù)模式機(jī)制新型化，管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)化，管理格局網(wǎng)絡(luò)化，管理手段現(xiàn)代化，服務(wù)內(nèi)容多樣化等問題的研究（李鵬，2007；周春華，2011；鄭耀銀，2006；何小鵬等，2007；曹敏等，2012）；對流動人口出租屋管理有效模式，出租屋管理體制改革，出租屋管理隊(duì)伍建設(shè)等問題的研究（曾節(jié)，2009；楊曉東，張喜才，2011；嘎日達(dá)，黃匡時，王雪梅，2009；尹德挺，2007）；從司法領(lǐng)域與社會領(lǐng)域出發(fā)對解決流動人口司法困境問題的研究（李建州，蔣亞輝，2011）；對流動人口子女教育低成本化，教育資源分配合理化，教育機(jī)會與教育過程公正化，貧困助學(xué)與保障機(jī)制多渠道化問題的研究（張翼，周小剛，2012； 孫翠香，2010）；對流動人口醫(yī)療保險(xiǎn)可及性、可負(fù)擔(dān)性、適用性、便攜性與醫(yī)療救助異地申請制度化、便利化問題的研究（張國英，吳少龍，2011；盛昕，2012）；對流動人口就業(yè)培訓(xùn)資金來源多元化、勞動力市場規(guī)范化、培訓(xùn)方式多樣化等問題的研究（陳浩， 楊曉軍，2008）。

除此之外，還有學(xué)者對特殊流動人口管理與服務(wù)問題進(jìn)行研究，如對我國城市少數(shù)民族流動人口社會融入狀況的調(diào)查分析，指出制約城市少數(shù)民族流動人口社會融入的原因主要包括制度障礙、觀念障礙和社會障礙，即一系列排他性的政策和制度、傳統(tǒng)觀念與新興觀念的摩擦碰撞、宗教文化的自我限制等，只有去除以上障礙，才能促進(jìn)和加快城市少數(shù)民族流動人口社會融入的進(jìn)程（劉毅，2011；慕健，2011）。

四、流動人口管理與服務(wù)研究中存在的問題

雖然我國學(xué)者對流動人口管理與服務(wù)問題的研究數(shù)量逐年增加，但是仔細(xì)總結(jié)近年來的研究成果，會發(fā)現(xiàn)存在以下幾方面問題。

首先，學(xué)者的研究重點(diǎn)是對流動人口管理與服務(wù)存在問題及解決對策方面進(jìn)行定性研究，多遵循“現(xiàn)行政策——存在問題——解決方案”這一固定程序，由于各地在流動人口管理與服務(wù)政策方面的雷同，導(dǎo)致對這些問題的分析與對策論述出現(xiàn)重復(fù)，即使出現(xiàn)定量研究，也多為描述性分析，只能對現(xiàn)狀進(jìn)行說明，而不能對其內(nèi)在原因、政策效果或未來趨勢做深層次科學(xué)分析，真正高質(zhì)量集理論分析與定量研究的文章寥寥無幾。因此，為提高研究成果質(zhì)量，需要拓展研究理論，創(chuàng)新研究方法，將定量與定性相結(jié)合，通過對流動人口管理與服務(wù)存在問題深層次數(shù)理分析，提出相應(yīng)的解決對策，并對其進(jìn)行實(shí)證效果評估，在注重現(xiàn)實(shí)針對性研究的同時，應(yīng)加強(qiáng)前瞻性的預(yù)測研究，如我國各地區(qū)實(shí)施居住證制度后，某些福利政策與戶籍相脫離，流動人口管理與服務(wù)面臨哪些挑戰(zhàn)？流動人口的社會融合有何變化？我國戶籍改革政策頒布后，中小城市如何完善流動人口的管理與服務(wù)體系以達(dá)到流動人口與本地居民的帕累托最優(yōu)？

其次，學(xué)者們偏重于對整體流動人群或其主體農(nóng)民工管理與服務(wù)問題的研究，而對其他流動人群的研究較少，如學(xué)生群體、外籍人士以及候鳥人群的管理與服務(wù)問題，隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)和戶籍體制改革的不斷深入，相關(guān)政策的不斷頒布和實(shí)施，相信特殊流動人群會為學(xué)者的研究提供一個更為廣闊的研究空間。

最后，體現(xiàn)在關(guān)于社會公平的政策研究方面，學(xué)者們在研究成果中幾乎都提到了要制定體現(xiàn)社會公平的公共政策，但何謂體現(xiàn)社會公平的公共政策，公共服務(wù)的均等化如何實(shí)現(xiàn)，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展會帶來什么影響，當(dāng)?shù)卣膶?shí)際意愿與資金來源渠道等，在眾多學(xué)者的研究中都未體現(xiàn)，這也是學(xué)者關(guān)于流動人口管理與服務(wù)問題中應(yīng)注意的問題。

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The Literature Review of the Floating Population's Management

and Service in China

Zhang Rui

（Nankai University， Zhou-Enlai School of Government， Tianjin 300071， China ）

Abstract： In recent years， China's floating population has rapid growing and its internal structure also appears new change. In response to the trend， local governments are all actively exploring new modes of the management and service， which offers numerous opportunities and data for scholars to do research on the management and service of the floating population. This paper summarizes the existing literature reviews about the floating population in terms of administration and service concepts， relevant theories， development stages， typical models， existing problems and countermeasures， and puts forward the problems in research of the floating population's management and service.

Key words：floating population；management and service；household registration reform

（責(zé)任編輯：李 萌）