新型城鎮(zhèn)化與土地資源管理創(chuàng)新——第十二屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯(lián)席會暨中國土地科學(xué)論壇綜述

李武艷，鮑海君

（1.浙江財經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)研究所，浙江 杭州 310018； 2.浙江財經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

第十二屆全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯(lián)席會暨中國土地科學(xué)論壇于2013年10月25日—27日在杭州召開。本屆論壇由教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會土地資源管理學(xué)科組、高等院校土地資源管理院長（系主任）聯(lián)席會、《中國土地科學(xué)》編輯部、中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)委員會和浙江財經(jīng)大學(xué)共同主辦，浙江財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院和工商管理學(xué)院承辦。來自國土資源部、中國人民大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國地質(zhì)大學(xué)、南京大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江大學(xué)、浙江財經(jīng)大學(xué)、浙江省國土資源廳、北京市國土資源局等70多所院校及相關(guān)科研院所的200余名院長、系主任及專家學(xué)者參加了論壇。論壇共收錄論文153篇，其中27篇在會場進行交流。國土資源部土地整治中心鄖文聚副主任、北京市國土資源局謝俊奇副局長、浙江省國土資源廳總規(guī)劃師盛樂山高級工程師、浙江大學(xué)吳次芳教授及浙江財經(jīng)大學(xué)徐保根教授分別作了“全面提升土地科學(xué)地位，全力推動土地工程技術(shù)的發(fā)展與進步”、“從數(shù)字國土到智慧國土——兼論土地科技的幾個重大問題”、“土地管理創(chuàng)新與新型城鎮(zhèn)化：成效、問題與對策”、“土地科學(xué)學(xué)科建設(shè)若干基本問題的反思與探討”、“農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新與思考”的主題報告。圍繞“新型城鎮(zhèn)化與土地資源管理創(chuàng)新”主題，與會代表從“土地資源管理專業(yè)與學(xué)科建設(shè)”、“新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇與土地資源調(diào)控”、“新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明”、“城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型與土地利用沖突治理”、“新型城鎮(zhèn)化與土地制度創(chuàng)新”和“新型城鎮(zhèn)化與土地市場建設(shè)”等6個方面深入開展了學(xué)術(shù)交流與研討。現(xiàn)將會議內(nèi)容綜述如下。

1 土地資源管理專業(yè)與學(xué)科建設(shè)

與會代表認為應(yīng)抓住新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機遇，發(fā)揮土地資源管理專業(yè)優(yōu)勢，培養(yǎng)更多高層次人才，全面提升土地資源管理學(xué)科在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位。吳次芳從分析土地科學(xué)學(xué)科為什么還不是一級學(xué)科著手，反思和探討土地科學(xué)學(xué)科建設(shè)若干基本問題，提出當(dāng)人類面對“只有一個地球”和“共同的未來”時，土地問題的社會需求和實踐性是毋庸置疑的，土地應(yīng)該成為一門獨立學(xué)科，土地利用應(yīng)是學(xué)科邏輯起點，最核心的科學(xué)問題是“可持續(xù)性”，學(xué)科的名稱應(yīng)為“土地科學(xué)與工程”，并下分土地科學(xué)、土地整治工程、土地測控工程和土地規(guī)劃利用4個二級學(xué)科。鄖文聚集中闡述了國土資源部、各高校專家和地方代表1998年以來召開的土地學(xué)科建設(shè)相關(guān)會議內(nèi)容，其中包括土地科學(xué)領(lǐng)域的院士專家呼吁在新型城鎮(zhèn)化下，通過工程技術(shù)手段提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量和對未利用土地的開發(fā)水平，留蘇老專家們呼吁建立“土地科學(xué)與技術(shù)”學(xué)科，開辦理工科的本科教育，學(xué)界人士建議利用中國土地學(xué)會、農(nóng)業(yè)工程學(xué)會平臺持續(xù)撰寫學(xué)科發(fā)展報告，擴大學(xué)科影響力；從處在管理學(xué)科下的局限性、地方對土地工程類專業(yè)人才需求的強烈性、高校教育對學(xué)科建立愿望的迫切性和相關(guān)單位大力推動建立土地工程學(xué)科實踐性等4個方面分析了建立土地工程一級學(xué)科的必要性和可行性，并總結(jié)了國土資源部人事司、國科司、土地整治中心、各高校和《中國土地科學(xué)》編輯部關(guān)于土地工程學(xué)科建設(shè)的意見和建議。研討會期間，有專家建議在公共管理一級學(xué)科下土地資源管理二級學(xué)科應(yīng)加強與其他學(xué)科的交流，特別是理工類學(xué)科，充實和完善土地專業(yè)基礎(chǔ)知識，同時吸納其他學(xué)科發(fā)展經(jīng)驗，更好地為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。與會70多所院校及相關(guān)科研院所負責(zé)人討論了《高等學(xué)校土地資源管理學(xué)科本科專業(yè)指導(dǎo)性專業(yè)規(guī)范》，分析了土地資源管理專業(yè)教育現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需求對土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)目標和專業(yè)知識體系框架進行了討論，包括專業(yè)必修和選修課程設(shè)置、實驗室和實習(xí)基地建設(shè)等內(nèi)容，從學(xué)科特性、社會發(fā)展需求、人才培養(yǎng)、與國際社會接軌等方面探討了土地資源管理學(xué)科的發(fā)展策略及其路徑。

2 新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇與土地資源調(diào)控

新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇決定城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，土地資源是城鎮(zhèn)化發(fā)展的物質(zhì)載體，新型城鎮(zhèn)化路徑選擇直接影響土地資源空間布局與可持續(xù)發(fā)展。與會專家圍繞中國新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇、土地資源調(diào)控在新型城鎮(zhèn)化中的地位和作用、新型城鎮(zhèn)化中土地資源調(diào)控方向選擇等問題進行了討論，并就促進城鎮(zhèn)化與土地資源協(xié)調(diào)發(fā)展提出若干建議。

2.1 當(dāng)前城鎮(zhèn)化存在的問題和新型城鎮(zhèn)化路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，從過去追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘形幕?、公共服?wù)內(nèi)涵為中心，真正建設(shè)具有較高品質(zhì)的宜居之所，這些都需要改變過去的發(fā)展模式，選擇科學(xué)的發(fā)展路徑。

深入剖析過去城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的土地問題是選擇可持續(xù)新型城鎮(zhèn)化路徑的前提。人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的相互關(guān)系是學(xué)者研究的重點，崔許峰以江蘇省為研究區(qū)域，指出人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化在時空上存在非均衡性，在時間上呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展度逐步提高但是總體水平仍較低的狀況，城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平、協(xié)調(diào)發(fā)展度呈蘇南、蘇中高于蘇北的狀況。蘇南、蘇中地區(qū)總體呈人口城鎮(zhèn)化滯后型，蘇北總體呈土地城鎮(zhèn)化滯后型。過度的土地城鎮(zhèn)化引發(fā)了諸多經(jīng)濟社會問題，首先是建成區(qū)的空置和浪費，土地利用的低效率化和土地資源浪費，出現(xiàn)“鬼城”的城鎮(zhèn)化失調(diào)現(xiàn)象；其次是房地產(chǎn)業(yè)泡沫的逐漸增大威脅國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。張雪龍、苑韶峰、李光勤等從全國層面、省域?qū)用妗⒊鞘袑用娼沂玖巳丝诔擎?zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)特征。研討中，多數(shù)學(xué)者認為土地產(chǎn)權(quán)制度不完善、土地征收制度不健全和城鄉(xiāng)土地市場處于分割狀態(tài)等問題都是土地資源宏觀調(diào)控的制度障礙。

關(guān)于優(yōu)先發(fā)展大城市還是重點發(fā)展中小城市一直是學(xué)界爭論的焦點。游和遠等通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模無法進一步改善農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶非農(nóng)就業(yè)狀態(tài)，改善城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌質(zhì)量可提高非農(nóng)就業(yè)收入，減少就業(yè)的時間距離，因此當(dāng)前城鎮(zhèn)化路徑策略不應(yīng)急于擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模，應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)化區(qū)域的社會經(jīng)濟稟賦特征提高城鎮(zhèn)化公共服務(wù)質(zhì)量。

2.2 新型城鎮(zhèn)化下土地資源調(diào)控作用與協(xié)調(diào)發(fā)展策略

馮廣京提出城鎮(zhèn)化進程中土地資源不僅承載著如何保障生活和生產(chǎn)的資源壓力，也承載了很大的資金壓力。田傳浩認為土地出讓收入成為地方政府緩解財政緊張的重要手段，地方政府積極出讓土地是出于對財政收入和招商引資的追求，為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，在“晉升競爭”中占據(jù)相對優(yōu)勢，地方政府對城市公共物品的支出結(jié)構(gòu)存在嚴重的行為扭曲。

學(xué)者從提高城鎮(zhèn)化內(nèi)涵、降低城鎮(zhèn)化發(fā)展成本、保障城鎮(zhèn)化發(fā)展空間等方面建言獻策?？滦吕岢鰬?yīng)著力推進社會城鎮(zhèn)化水平，促進社會結(jié)構(gòu)和居民生活方式的轉(zhuǎn)變，提高耕地利用勞動力集約度和農(nóng)業(yè)機械集約度，以協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與糧食安全的矛盾；在推進人口城鎮(zhèn)化水平提升同時，應(yīng)加強經(jīng)濟城鎮(zhèn)化和社會城鎮(zhèn)化的提升，以防止由于人口城鎮(zhèn)化水平提升帶來的耕地集約利用水平的整體下降。崔許峰提出應(yīng)在城鎮(zhèn)化進程中防止產(chǎn)業(yè)空洞化，新城建設(shè)必須有產(chǎn)業(yè)支撐，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的新城建設(shè)，會造成產(chǎn)業(yè)定位不明、投資不足，導(dǎo)致新城產(chǎn)值低下，土地資源閑置浪費。耿檳認為新型城鎮(zhèn)化過程中為實現(xiàn)土地財政可持續(xù)發(fā)展還需要加快集體土地流轉(zhuǎn)制度改革，實現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同價”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，地方政府對國有土地出讓收入的過度依賴轉(zhuǎn)向從集體土地收益獲得可持續(xù)稅收的轉(zhuǎn)型是土地財政可持續(xù)發(fā)展模式的必由之路。陳佳驪提出增減掛鉤指標接收區(qū)在城鄉(xiāng)用地分配時應(yīng)注重小城鎮(zhèn)與大中小城市共同協(xié)調(diào)發(fā)展，在城鎮(zhèn)與農(nóng)民集中居住區(qū)連接的空間范圍內(nèi)合理配置農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地，提升指標使用效率。

3 新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明

十八大報告獨立成篇地系統(tǒng)論述了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，更加突出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位。新型城鎮(zhèn)化為土地生態(tài)文明建設(shè)提供良好機遇，土地生態(tài)文明為新型城鎮(zhèn)化提供豐富而健康的糧食、適宜的居住生活環(huán)境和足夠的生產(chǎn)空間，是城鎮(zhèn)化真正實現(xiàn)“新型”的必要條件。參會人員主要圍繞如何評價土地生態(tài)文明和如何保護、補償土地生態(tài)功能等兩方面進行討論。

3.1 構(gòu)建土地生態(tài)文明評價體系，科學(xué)監(jiān)測土地生態(tài)功能

科學(xué)的評價體系是土地生態(tài)文明建設(shè)的標準，亦是國家生態(tài)文明建設(shè)理論支撐。學(xué)者既有從宏觀層面總體評價土地生態(tài)功能，也有從微觀層面探討某一生態(tài)元素變化，但由于生態(tài)文明內(nèi)涵豐富，且屬于新生事物，學(xué)者眾說紛紜，尚未達成共識。蔡太義從土地數(shù)量、土地質(zhì)量、土地生態(tài)、土地利用制度等4個方面構(gòu)建30項土地生態(tài)評價指標，并以糧食主產(chǎn)區(qū)新鄭市為例進行實證。段建南、劉沛從生產(chǎn)、生態(tài)和社會三個方面評價耕地功能，發(fā)現(xiàn)自2000年以來，湖南省邵東縣耕地總體功能有所下降，社會與生態(tài)功能近年來下降趨勢明顯，生產(chǎn)功能弱化現(xiàn)象在近6年內(nèi)雖有所緩解，但尚未出現(xiàn)較大增幅。吳次芳、費羅成運用IPCC碳庫計量法，以低丘緩坡開發(fā)耕地為研究對象，探討項目開發(fā)對項目區(qū)碳庫變化影響。研究結(jié)果顯示項目區(qū)碳庫由森林碳庫轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)田碳庫，其中植被碳庫、枯落物碳庫和土壤有機碳庫等分碳庫均有減少，項目區(qū)碳庫總量明顯減少；實施的土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、防護林工程、地力培肥工程等均會對項目區(qū)碳庫產(chǎn)生復(fù)雜而明顯的影響，總體上呈現(xiàn)減少趨勢，其中施工干擾和工程本身是影響項目區(qū)碳庫的關(guān)鍵因素。

3.2 加強土地生態(tài)功能建設(shè)，提供多元化管護途徑

耕地易地補充價值補償是保護耕地生態(tài)價值和實現(xiàn)區(qū)際共享生態(tài)文明的重要途徑。方斌通過構(gòu)建國家耕地易地補充價值補償理論框架，采取剝離法獲得耕地易地補充的價值組成，運用經(jīng)濟模型法和生態(tài)評估法進行量化，并以全國內(nèi)陸31個省、市、自治區(qū)為例，建立省際之間耕地易地補充價值補償?shù)臏y算模型，得出北京市與青海省耕地易地補充價值每年為 534896.37元/hm2?？滦吕诓季謨?yōu)化角度構(gòu)建耕地保護區(qū)域補償機制，依據(jù)資源稟賦與經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異，運用分區(qū)異步元胞自動機模型優(yōu)化耕地布局，提出以耕地發(fā)展權(quán)價值、耕地糧食安全價值和耕地生態(tài)服務(wù)價值為基礎(chǔ)，采用區(qū)域耕地赤字/盈余進行修正得到耕地保護區(qū)域補償價值標準的方法體系。

土地綜合整治是當(dāng)前實現(xiàn)土地生態(tài)文明的主要手段。薛繼斌調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)對農(nóng)戶參與綜合整治項目影響較大，收入越低越需在政策上扶持；居住條件越差農(nóng)戶參與整治項目意愿越高；交通改善可提高農(nóng)戶參與整治的積極性。張勇、汪應(yīng)宏提出應(yīng)在土地綜合整治中加強生態(tài)環(huán)境保護，并為生態(tài)文明建設(shè)提供途徑。趙哲遠以舟山市定海區(qū)為例，闡述了海島區(qū)域如何建設(shè)高標準農(nóng)田，如何處理耕地保護與新區(qū)建設(shè)的關(guān)系。李武艷通過介紹加拿大有機家庭農(nóng)場生產(chǎn)概況，分析其面臨的市場機遇與挑戰(zhàn)，闡述如何利用中國家庭農(nóng)場發(fā)展之際和借鑒國際先進經(jīng)驗提高土地生態(tài)效益。

4 城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型與土地利用沖突治理

中國過去十多年的城鎮(zhèn)化更多地體現(xiàn)為“土地城鎮(zhèn)化”過程，這加劇了城鄉(xiāng)利益矛盾，是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一個明顯特征是土地利用沖突與經(jīng)濟糾紛日益增多，這些沖突與糾紛在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中將會在一段時間內(nèi)持續(xù)存在。因此，研究城鄉(xiāng)如何轉(zhuǎn)型，在保障多方利益前提下如何治理土地利用沖突對實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標有重要意義。會議期間，與會專家交流了土地利用沖突分析與類型診斷、征地沖突區(qū)域識別和農(nóng)民合法權(quán)益保障等方面的主題，并從土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面提出了具體對策。

4.1 識別土地利用沖突類型，診斷沖突產(chǎn)生原因

黃賢金、葉麗芳認為土地利用沖突主要集中以下3個方面：第一，資源配置沖突；第二，人地關(guān)系沖突；第三，規(guī)劃間沖突，并提出了LFA方法、博弈論、PSR模型方法和空間疊置分析方法綜合診斷土地利用沖突的方法體系。祝錦霞等從開發(fā)商區(qū)位選擇行為入手，自下而上地構(gòu)建基于Agent的復(fù)雜系統(tǒng)建模方法，成功模擬蕭山區(qū)征收拆遷沖突潛在發(fā)生區(qū)域，為干預(yù)時機和策略的選擇以及征收拆遷政策改革決策提供定量分析方法和理論依據(jù)。

4.2 完善土地利用沖突治理措施，建設(shè)和諧城鄉(xiāng)利益體系

廖和平基于共生理論，以重慶市為例重構(gòu)了山地城市空間規(guī)劃理念，總結(jié)了4類土地空間規(guī)劃共生要素：土地利用共生單元、土地利用共生模式、土地利用共生環(huán)境和土地利用共生系統(tǒng)，提煉了3種土地空間共生原理：土地空間共生指向原理、土地空間共生協(xié)同原理和土地空間共生動態(tài)原理，劃分了4種類型山地城市土地空間共生單元：發(fā)展空間、生存空間、生態(tài)空間和保障空間，并提出了城市空間協(xié)調(diào)治理的策略。劉瓊等通過與土地利用規(guī)劃相關(guān)的15個利益主體深度訪談，將其分為核心層、緊密層和松散層，提出應(yīng)立足于協(xié)調(diào)核心層和緊密層的利益主體關(guān)系，通過改變市級層面沖突雙方力量對比、形成沖突的均衡，加強省國土廳和市級政府的對接，建立“兩規(guī)”協(xié)商機制，發(fā)揮省級政府調(diào)解作用，建立沖突裁決機制，加大土地督察局的督察力度，建立沖突處置機制等措施促使“兩規(guī)”從沖突走向協(xié)調(diào)。

5 新型城鎮(zhèn)化與土地制度創(chuàng)新

土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計的核心突破點之一，通過重組土地與勞動力的配置完善土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，進而推進中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。從研究空間上看，農(nóng)村土地制度改革是學(xué)者關(guān)注重點；從研究內(nèi)容上看，集體土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)運行機制規(guī)范是學(xué)者研究熱點，也是當(dāng)前亟需改革的內(nèi)容。

5.1 明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)機制

城鄉(xiāng)土地制度的二元分割，導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失和模糊，這主要體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)虛設(shè)、集體土地處置權(quán)缺乏、集體土地發(fā)展權(quán)受限和集體土地收益權(quán)不公。於忠祥認為確權(quán)是土地制度改革的核心，弱化農(nóng)村土地所有權(quán)，強化使用權(quán)，通過建立農(nóng)村宅基地儲備制度、通過市場獲得“增減掛”指標和嘗試城鄉(xiāng)互動的購房制度構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地市場，應(yīng)杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化道路。

當(dāng)前，行政監(jiān)管、市場經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)管理單位集中于土地行政管理部門，這不利于土地市場有序運行。研討期間，學(xué)者提出應(yīng)從理順管制體制著手解決當(dāng)前城鄉(xiāng)土地制度二元分割局面，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。鮑海君則構(gòu)建了土地利用競爭合約三層次模型以厘清土地使用制度與土地利用效率之間的互動關(guān)系，闡明了改革開放以來政府主導(dǎo)式土地資源配置的動態(tài)演進與效率改善的邏輯，為新型城鎮(zhèn)化進程中的土地使用制度改革提供理論基礎(chǔ)。

5.2 改革土地收益分配制度，保障失地農(nóng)民權(quán)益

許多學(xué)者通過問卷調(diào)查和深度訪談了解農(nóng)民工市民化的意愿、能力及對土地制度改革的意見和期望。陳會廣通過調(diào)查寧滬鐵路8個站點970位農(nóng)民工，分析了農(nóng)民工的市民化意愿、農(nóng)民工對承包地權(quán)利和宅基地權(quán)利的反應(yīng)。結(jié)果顯示農(nóng)民工市民化意愿較強，雖對自己居住環(huán)境要求不高，對廉租房建設(shè)要求也相對較低，但仍希望政府為其提供居住空間；農(nóng)民工選擇土地流轉(zhuǎn)較多，愿意放棄土地承包權(quán)較少，轉(zhuǎn)包、出租和代耕流轉(zhuǎn)較多，簽訂合同少；農(nóng)村建設(shè)用地增加和農(nóng)民工外出打工人數(shù)增多而家庭規(guī)模日益縮小形成矛盾，但不愿放棄宅基地使用權(quán)居多。因此，不放棄承包地、宅基地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍是社會安全的重要策略選擇，替代過去要地不要人的城鎮(zhèn)化，形成新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)固基礎(chǔ)。黃忠華基于拓展的托達羅模型和義烏市調(diào)研數(shù)據(jù)分析農(nóng)村土地制度安排對農(nóng)民工市民化的影響。研究結(jié)果顯示農(nóng)村土地制度安排可通過保險效應(yīng)和環(huán)境舒適度效應(yīng)影響農(nóng)民工意愿，擁有宅基地和打算回家種地的農(nóng)民工更傾向于市民化，希望保留承包地的農(nóng)民工市民化意愿更高。此外，新生代和老一代農(nóng)民工市民化意愿及其對農(nóng)村土地態(tài)度存在顯著差異。

6 新型城鎮(zhèn)化與土地市場建設(shè)

健康有序的土地市場既可保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間，也可保護土地生產(chǎn)、生態(tài)和社會效益。圍繞新型城鎮(zhèn)化與土地市場建設(shè)，學(xué)者主要討論城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)籌、土地市場效率評價、農(nóng)村居民點管理等方面內(nèi)容。

6.1 建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系

關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地市場的重要性和理由，學(xué)者基本已達成共識，但是對于如何構(gòu)建市場則各抒己見。政府壟斷非農(nóng)建設(shè)市場已產(chǎn)生負面影響，比如征地行為不規(guī)范，城市土地利用集約化程度偏低，農(nóng)民土地意愿供給水平等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象都亟需建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場。黃賢金、趙小風(fēng)在分析城鄉(xiāng)二元土地市場結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上構(gòu)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場運行的框架，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場分為農(nóng)用地市場和建設(shè)用地市場，其中農(nóng)用地市場包括農(nóng)用地的農(nóng)用流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)換，建設(shè)用地市場包括建設(shè)用地使用權(quán)縱向流動的一級市場和建設(shè)用地使用權(quán)橫向流動的二級市場。張遠索認為應(yīng)重點關(guān)注集體建設(shè)用地入市方案設(shè)計，更應(yīng)借新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級城鎮(zhèn)化，以此在城鄉(xiāng)兩個市場之間修建鎮(zhèn)域帶，推動城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)籌發(fā)展。

6.2 提高土地市場運行效率，規(guī)范土地供給機制

針對土地市場運行效率，吳群引入隨機前沿模型構(gòu)建生產(chǎn)函數(shù)，對城市土地市場運行效率進行實證分析，借助效率函數(shù)分析影響運行效率的影響因素，研究顯示2002—2011年江蘇省市場運行效率總體呈現(xiàn)上升趨勢，但是地區(qū)運行效率差異明顯；城市化水平、土地市場化程度以及區(qū)位條件對土地市場運行效率有正向推動作用，政府過度的市場干預(yù)對市場運行效率有負面影響。陳銀蓉認為政府主導(dǎo)的土地供給機制和管理制度，限制了人口與土地城鎮(zhèn)化的同步，應(yīng)在保護耕地、控制建設(shè)用地增長和城市擴張的指導(dǎo)思想下，給予人口城鎮(zhèn)化在用地上的具體安排，在集體土地所有權(quán)征收和土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)中，實現(xiàn)土地收益在相關(guān)權(quán)利主體上的合理、公平分配。

土地制度改革是十八屆三中全會討論的重要議題之一，本次論壇以“新型城鎮(zhèn)化與土地資源管理創(chuàng)新”為主題開展研討，具有重要的理論意義和實踐價值。與會專家學(xué)者對新型城鎮(zhèn)化的困境、途徑和土地資源管理轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新以及二者如何協(xié)調(diào)發(fā)展和良性互動作了深入交流。通過研討形成了一些共識，如傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在土地利用集約度低、土地利用結(jié)構(gòu)不合理和土地資源浪費嚴重等問題，隨之也引起農(nóng)民土地權(quán)益受損、城鄉(xiāng)土地利益分配不均等經(jīng)濟與社會問題；應(yīng)創(chuàng)新土地資源管理，轉(zhuǎn)變土地利用方式，轉(zhuǎn)換土地供應(yīng)政策，發(fā)揮土地資源調(diào)控在新型城鎮(zhèn)化中的重要作用等。