新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究評述

陳 昊，夏方舟，嚴金明

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京100872）

新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究評述

陳 昊，夏方舟，嚴金明

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京100872）

研究目的：梳理現(xiàn)有農(nóng)村土地制度創(chuàng)新文獻成果，以期為協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新提供借鑒。研究方法：文獻綜述法。 研究結(jié)果：土地產(chǎn)權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點地區(qū)土地制度創(chuàng)新經(jīng)驗等方面研究可為合適的制度優(yōu)化路徑選擇奠定基礎(chǔ)。但也存在僅以土地配置效率為評判制度適宜性標準、多注重制度的靜態(tài)描述等缺陷。研究結(jié)論：今后須注重基本國情與環(huán)境約束，以資源配置效率與權(quán)益保護作為評判制度適宜性的標準，加強對制度變遷動態(tài)性與路徑的研究。

土地制度；資源配置；農(nóng)民權(quán)益；文獻評述

1 引言

當前中國總體上已進入?yún)f(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化的重要時期。保障并提升農(nóng)民福利，促進農(nóng)民穩(wěn)步融入城鎮(zhèn)生產(chǎn)與生活是新型城鎮(zhèn)化以人為本的本質(zhì)要求。土地是保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要資源平臺，也是農(nóng)民最基本、最重要的生產(chǎn)資料和家庭財富。能否以土地資源的優(yōu)化配置與集約利用倒逼經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、促推農(nóng)民收入提高，能否以土地權(quán)益的合理保障落實以人為本的目標，關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化能否落到實處?？偨Y(jié)并適時推動農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，已成為助力新型城鎮(zhèn)化的當務(wù)之急。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的維護和農(nóng)村土地資源配置效率的提高是中國農(nóng)村土地政策的兩個主要目標[1]。因此，本文將從權(quán)益有效保障、資源優(yōu)化配置兩個維度出發(fā)，對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究予以評述，以期為新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究提供借鑒。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)研究

明晰產(chǎn)權(quán)的制度變遷將重構(gòu)激勵機制并提高經(jīng)濟績效[2]。但現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊不定，難以形成有效的激勵與約束[3]。首先，農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不明確，博弈力強的產(chǎn)權(quán)主體勢必打破約束條件進入公共領(lǐng)域攫取公共財富[4]，導(dǎo)致各種干擾與侵權(quán)行為的產(chǎn)生。實證研究也表明農(nóng)民對于土地所有權(quán)的認知與外部力量的干預(yù)高度關(guān)聯(lián)[5]。須解決當前農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體的“缺位”與“錯位”問題[6]。其次，因土地調(diào)整而引致的土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定得到較多關(guān)注。農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)安全的預(yù)期是農(nóng)業(yè)效率提高和農(nóng)業(yè)投資增加的前提[7]，賦予農(nóng)民長久穩(wěn)定的土地使用權(quán)以激發(fā)農(nóng)戶對農(nóng)地的用養(yǎng)結(jié)合成為諸多學(xué)者的建議[8]，在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化進程中成為中央優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營體系的主要政策之一。

但是，私有產(chǎn)權(quán)的絕對行使會產(chǎn)生新的外部性[9]，土地權(quán)利的固化與高昂的集體行動成本將加大集體組織提供公共和公益事業(yè)的難度[10]。而且土地均分是農(nóng)民對生存保障壓力的集體回應(yīng)[11]，以土地均分為特征的農(nóng)地制度在為農(nóng)民提供社會保障方面，不失為對現(xiàn)金型社會保障的一種有效替代[12]。而這勢必帶來農(nóng)民對土地調(diào)整的需求，弱化土地權(quán)利個人化也成為減少土地調(diào)整交易費用的主要措施。如何協(xié)調(diào)基于公平原則的土地調(diào)整與基于效率原則的承包權(quán)穩(wěn)定化，促進維護農(nóng)民基本權(quán)益與保持農(nóng)業(yè)效率兩者的耦合，值得研究。進一步須厘清農(nóng)民的權(quán)益訴求，農(nóng)村集體組織的歷史使命，進而在農(nóng)戶個體土地權(quán)利與集體組織土地權(quán)利之間尋求平衡點，既保障農(nóng)民權(quán)益不受侵害，又有利于降低村社提供公共物品的交易費用。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究

有學(xué)者指出，有效克服農(nóng)村土地頻繁調(diào)整的治本之策在于開辟農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場[13]。進一步，土地的自由流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生土地邊際產(chǎn)出拉平與交易收益效應(yīng)[14]，也可以解決因土地均分而帶來的土地經(jīng)營規(guī)模過小、細碎化[15]，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供基礎(chǔ)，促進資源配置效率的改善。

但流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)的非市場性、流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、流轉(zhuǎn)價格的不確定性、流轉(zhuǎn)目標的非效率性以及流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性，未能培育出符合市場要求的經(jīng)營主體[16]。更為重要的，政府通過制度創(chuàng)新釋放出的農(nóng)業(yè)勞動力必須以二三產(chǎn)業(yè)吸納社會勞動力的能力作為前提。不能一味將土地流轉(zhuǎn)作為破解“三農(nóng)”問題的中軸制度工具。因此，土地流轉(zhuǎn)對資源配置效率以及農(nóng)民權(quán)益的影響方向并不完全一致。今后須基于公平與效率的視角評析土地流轉(zhuǎn)的績效，在尊重農(nóng)民主體意愿的基礎(chǔ)上因地制宜、與時俱進得培育并完善土地流轉(zhuǎn)市場。

土地股份合作制不但賦予農(nóng)民以農(nóng)地股權(quán)并通過穩(wěn)定的分紅保障個人的預(yù)期收益，而且使農(nóng)民在分工專業(yè)化演進中獲得分工經(jīng)濟與靈活就業(yè)的自由[17]。農(nóng)戶的土地權(quán)利得以量化并據(jù)此擁有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的對象化、具體化[18]。在土地維系農(nóng)民生存保障底線、土地市場發(fā)育滯后的現(xiàn)實約束，以及穩(wěn)定承包權(quán)并維護集體土地所有權(quán)的制度路徑約束下，土地股份合作社對轉(zhuǎn)變統(tǒng)一經(jīng)營方向、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)民組織化程度、培育農(nóng)民新型合作組織具有重要意義。但值得注意的是，合作社建立發(fā)展的前提在于保障農(nóng)民收益，而合作社的收益分配、組織框架、運營模式及與地方政府之間的關(guān)系值得進一步研究。

4 土地非農(nóng)化制度安排的相關(guān)研究

土地非農(nóng)化，既是保障城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)資源平臺，也是農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果的重要渠道。現(xiàn)行法律制度下，農(nóng)地非農(nóng)化的主要渠道是土地征收。一方面，征地制度中征地范圍模糊、征地程序不規(guī)范、征地補償標準不合理等缺陷使地方政府可以在泛化公共利益的名義下強制征地，并對被征土地實行統(tǒng)一的低價補償[19]，大量的土地增值收益在征地過程中被地方政府獲得。僅1979—2000年，國家通過征地在地價上從農(nóng)民那里就拿走了不低于20000億元[20]。另一方面，由于資本屬性很難在市場條件下得以顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村中利用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)的相對集中區(qū)普遍存在嚴重的土地閑置、浪費以及土地投資強度低、利用粗放的特征[21]。而國家征地支撐的工業(yè)化由于征地的低成本也往往降低了工業(yè)投資的門檻，激勵了土地對其他要素的替代，導(dǎo)致了土地資源使用效率低下[1]。對土地財政最大化的需求則往往使地方政府存在拉升商業(yè)用地和居住用地出讓價格的傾向，加劇土地價格結(jié)構(gòu)性偏離[22]，從而阻礙土地結(jié)構(gòu)合理化。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、改革征地制度，保障農(nóng)民的土地權(quán)益和社會權(quán)益，已成為諸多研究的政策理念，嚴格區(qū)分公益征收與商業(yè)拆遷[23]、提高征地補償標準[24]、提升土地征收程序的公開性和民主性、建立健全土地征收司法救濟制度[25]，使政府的土地征用制度改革與創(chuàng)新應(yīng)沿著既規(guī)范政府公權(quán)力又保護農(nóng)民私權(quán)利的路徑進行。允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進入市場[26]，建立科學(xué)合理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配制度[27]，讓市場機制在土地價格形成和土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

但農(nóng)地制度變遷至少須面對3方面的制約：原有制度框架下國家利益的保障、集體組織的實際利益、集體內(nèi)部如何進行土地權(quán)利和義務(wù)的公平再分配[28]。在當前多數(shù)地方政府仍以土地資本化作為獲取財力重要手段的背景下，城市政府將面臨財政收入大幅減少而無法充分提供公共服務(wù)的困境。在當前產(chǎn)權(quán)模糊、規(guī)劃乏力的現(xiàn)實中，土地非農(nóng)價值的凸顯將使集體組織極易陷入地方政府征地思維而加速土地非農(nóng)化與無序開發(fā)，強勢主體也易侵害農(nóng)民權(quán)益。因此，相關(guān)政策改進仍需以地方政府經(jīng)濟發(fā)展模式與實力為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點與征地制度改進，完善規(guī)劃管制、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、收益分配機制及相關(guān)組織建設(shè)等配套工作。另外，集體、農(nóng)戶與市縣政府之間的土地利益沖突以土地發(fā)展權(quán)價值的爭奪為核心[29]。在二元土地制度框架下，通過土地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)對土地增值收益合理分配，或許可以成為當前制度框架下的優(yōu)化思路。

5 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點區(qū)土地制度創(chuàng)新實踐的研究

現(xiàn)有研究已關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點區(qū)域的模式、經(jīng)驗。如成都試驗區(qū)農(nóng)村土地制度改革的特點在于以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，還權(quán)賦能，推進農(nóng)村土地、房屋等資產(chǎn)化；以利用土地的級差收益為重點，大力開展土地綜合整治。但存在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革面臨較大資金壓力；相應(yīng)法律和配套政策缺乏，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場培育難度增大；農(nóng)民集中居住成本較高，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)存在潛在風(fēng)險等問題[30]。設(shè)立農(nóng)村土地交易所、地票試驗、戶籍制度改革下的農(nóng)村土地使用權(quán)退出，構(gòu)成了當前重慶農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的3大亮點[31]，但以“土地換戶口”并不能保障農(nóng)民長遠權(quán)益且經(jīng)濟支撐能力弱[32]。嘉興市“兩分兩換”的核心是以宅基地集中置換為突破口，鼓勵農(nóng)民放棄承包地和宅基地，集中居住，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推進土地節(jié)約集約利用，降低城市化成本[33]。蘇南無錫的雙置換模式與嘉興類似，主要區(qū)別在于其宅基地置換與承包地置換之間沒有獨立性，不可任選其一[34]，而地方政府具有較為雄厚的財力以及農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變構(gòu)成了這一模式的前提條件，與相關(guān)土地法律、政策的協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的管理、農(nóng)民的身份及附著其上的權(quán)利問題構(gòu)成了這一模式的后續(xù)難題[33]。

與此同時，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起到了政策抓手的作用。這提供了一個“保障城市發(fā)展空間、優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)空間”行之有效的工作思路[35]，也成為農(nóng)村土地資產(chǎn)化運作的關(guān)鍵舉措。但也存在諸多問題：部分地區(qū)僅僅將其作為一種增加指標的手段[36]，忽視拆舊區(qū)整理復(fù)墾工作，導(dǎo)致周轉(zhuǎn)指標歸還困難，歸還耕地質(zhì)量不高[37]。更重要的，項目實施過程中忽視農(nóng)民意愿，補償不合理，這使農(nóng)民權(quán)益極易受到侵害[38]。需改變發(fā)展路徑上“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的傾向，以統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場為取向規(guī)范增減掛鉤[35]。

總結(jié)而言，當前試點模式的基本思路在于激勵農(nóng)民土地退出，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)與建設(shè)用地整理提供空間，在推動農(nóng)民市民化的進程中發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進建設(shè)用地城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置、實現(xiàn)土地增值收益的返補于農(nóng)。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，任何人都無權(quán)剝奪。以退出土地作為換取城市戶口與社會保障條件有混淆財產(chǎn)權(quán)利與社會權(quán)利之嫌。而且農(nóng)民退出土地需要相應(yīng)就業(yè)保障與財政支持作為基礎(chǔ)，而這依賴于城市經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、意識形態(tài)、政府與市場作用、制度環(huán)境約束等方面。以此為基點，全面審視當前試點模式的條件得失與適宜性，將有助于從宏觀層面清醒認知并優(yōu)化土地制度的創(chuàng)新路徑。同時，地方條件的差異往往導(dǎo)致改革具體誘因和具體實踐的差異，從而產(chǎn)生不同的土地制度變革。分析各地條件對其改革模式異同的影響，將為因地制宜探索土地制度創(chuàng)新提供借鑒。

6 研究總結(jié)與今后公共政策方向

當前，中國經(jīng)濟發(fā)展嚴重依賴要素投入，以低端制造業(yè)為主的就業(yè)結(jié)構(gòu)特點將因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的艱巨而長期存在。這使農(nóng)地快速非農(nóng)化以及城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力能力有限的局面仍將持續(xù)，中國耕地保護嚴峻與農(nóng)民工城鄉(xiāng)兩棲型遷移的現(xiàn)實不會迅速改觀。因此，第一，農(nóng)村及其土地仍將是承載多數(shù)農(nóng)民生活就業(yè)、穩(wěn)定社會的安全閥，相應(yīng)研究與政策設(shè)計不僅應(yīng)關(guān)注土地資源配置效率，更應(yīng)根據(jù)農(nóng)民對土地的需求與依賴程度，從公平與效率相統(tǒng)一的角度評判政策創(chuàng)新的適宜性。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其與農(nóng)村勞動力素質(zhì)的契合是農(nóng)村人地關(guān)系變遷的主要驅(qū)動因素，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并優(yōu)化農(nóng)村勞動力素質(zhì)，才能真正為農(nóng)村土地制度變遷提供空間。

中國農(nóng)村土地制度的演進及其創(chuàng)新受到路徑依賴的推動[39]，制度變遷環(huán)境的約束決定了制度創(chuàng)新路徑的漸進性。當前的研究多注重對創(chuàng)新制度的靜態(tài)描述，對制度變遷動態(tài)性及路徑的關(guān)注有限。進一步，制度環(huán)境的優(yōu)化有助于推動土地制度創(chuàng)新。經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力和土地財政的沖動使地方政府在平衡要素積累與農(nóng)民權(quán)益維護時傾向于前者，既是裁判員又是運動員而缺乏監(jiān)督制約的地位，為其將前者轉(zhuǎn)化為行動提供了基礎(chǔ)與空間。農(nóng)民自主治理機制缺乏與組織化程度較低則使農(nóng)民在維護自身權(quán)益中往往有心無力。因此，在今后制度設(shè)計中，須優(yōu)化土地治理主體的意愿與能力，一方面，優(yōu)化地方政府政績考核與財稅機制，釋放地方政府經(jīng)濟壓力。另一方面，提高農(nóng)民自主治理動力與能力，在促進社會公平的同時緩解政府壓力。

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［31］ 梅哲，陳霄.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新——對重慶農(nóng)村土地制度改革的調(diào)查研究［J］ .華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011，（3）：18 - 26.

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Research Review on Innovation of Rural Land Institutions in the Context of New-type Urbanization

CHEN Hao, XIA Fang-zhou, YAN Jing-ming
（School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

The purpose of the paper is to review the existing literature on the innovation of rural land institutions so as to provide reference for integrated urbanization with rural land system. Method of documentation is used. The results show that researches on land property rights, circulation of the contractual right of farmland, circulation ofrural construction land, land expropriation system and innovation experience of pilot areas provide foundation for appropriate land system reformin the future. But the existing studies only pay attention to the efficiency of land allocation while ignore the dynamic change of rural land system.The paper concludes that rural land institutional innovation should take account of fundamental character of China, e.g., the constraints of Chinese institutional environment. Additionally, we should take both allocative efficiency and rights protection as criterion. We should further strengthen the study of dynamic institutional change and the reform path.

land institution; resource allocation; peasant’s rights and interests; literature review

F301.1

A

1001-8158（2013）11-0080-05

2013-09-02

國家社會科學(xué)基金項目（09&ZD047）；國土資源部公益性行業(yè)科研專項（201211028）；中國人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金（13XNH050）。

陳昊（1989-），男，江蘇南通人，碩士。主要研究方向為土地制度與政策。E-mail：826913964@qq.com

夏方舟（1989-），男，浙江衢州人，博士研究生。主要研究方向為土地經(jīng)濟與土地政策。E-mail: ark-xiafangzhou@hotmail.com