新型城鎮(zhèn)化背景下的國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略框架設(shè)計(jì)研究

張 楊， 嚴(yán)金明， 石 義

（1. 中國(guó)人民大學(xué)土地資源管理系， 北京 100872；2.武漢市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 湖北 武漢 430014）

新型城鎮(zhèn)化背景下的國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略框架設(shè)計(jì)研究

張 楊1， 嚴(yán)金明1， 石 義2

（1. 中國(guó)人民大學(xué)土地資源管理系， 北京 100872；2.武漢市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 湖北 武漢 430014）

研究目的：為新型城鎮(zhèn)化背景下的國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)土資源可持續(xù)利用提供依據(jù)與參考。研究方法：理論分析法與政策分析法。研究結(jié)果：構(gòu)建了新型城鎮(zhèn)化背景下的國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略框架，并進(jìn)行了詳細(xì)闡述與解釋。研究結(jié)論：在創(chuàng)新國(guó)土資源管理中，要以國(guó)土利用和管理方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，積極探索與新型城鎮(zhèn)化道路相契合的國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略與措施。

土地管理；新型城鎮(zhèn)化；生態(tài)文明；國(guó)土生態(tài)文明

目前，中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期，隨著全球化經(jīng)濟(jì)浪潮的到來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化獲得了穩(wěn)步推進(jìn)，與此同時(shí)，中國(guó)的人口、資源環(huán)境對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)向約束力正在明顯加劇[1-5]。改革開放后，中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度一直處于快速發(fā)展時(shí)期，在1978—2011年間，城市化水平從17.9%上升為51.3%[6]。中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在上升空間方面仍有很大提高余地，所以把新型城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)同步良性發(fā)展的主要抓手，十分契合當(dāng)前四化統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展要求，為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性快速發(fā)展提供源源動(dòng)力。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面快速發(fā)展的新形勢(shì)下，中共十八大圍繞全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，提出要加快提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、優(yōu)化國(guó)土空間格局、推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。

促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”同步發(fā)展，這對(duì)中國(guó)國(guó)土開發(fā)利用提出了諸多新課題，迫切要求加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土開發(fā)利用與保護(hù)的統(tǒng)籌，實(shí)施國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略，加快轉(zhuǎn)變國(guó)土開發(fā)利用方式，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，構(gòu)建更優(yōu)的國(guó)土空間格局、挖掘更高的國(guó)土開發(fā)質(zhì)量以支撐中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[7-8]。

1 國(guó)土生態(tài)文明內(nèi)涵

國(guó)土資源是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位[9]。國(guó)土生態(tài)文明是指中國(guó)為保護(hù)國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展而取得的物質(zhì)、精神和制度成果的總和。 國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)是指通過創(chuàng)新性的國(guó)土資源開發(fā)利用以及國(guó)土資源的優(yōu)化有效管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展以及國(guó)土資源生態(tài)體系與社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

在中國(guó)國(guó)土資源開發(fā)過程中，適宜工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的陸地國(guó)土面積僅為180余萬km2[10]，這一空間還必須考慮糧食安全、生態(tài)建設(shè)等多種需求，并且在開發(fā)過程中頻現(xiàn)資源缺口、環(huán)境壓力、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等問題。國(guó)土資源對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載力能力已接近閾值[11-14]，因此必須樹立國(guó)土生態(tài)文明理念，積極推進(jìn)國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)施國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略。

2 國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略框架設(shè)計(jì)研究

國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略框架如圖1所示。

2.1 國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略背景

（1）自然背景。中國(guó)地形復(fù)雜多樣，山地、丘陵和高原面積分布最廣，適宜耕作的土地只占國(guó)土面積的30%左右。這樣的地形地貌條件對(duì)中國(guó)的土地利用方式、空間布局都產(chǎn)生了深刻影響。受地形地貌的影響，中國(guó)土地資源類型具有多樣性的特征，為國(guó)土資源的多樣性開發(fā)利用提供了本底條件，但由于山地、丘陵廣布，土層淺薄貧瘠，土地生產(chǎn)力低下，耕地資源零散，若開發(fā)利用不當(dāng)，十分容易造成水土流失與資源浪費(fèi)和破壞。并且由于人口激增，農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化與城市化的加快，許多區(qū)域出現(xiàn)違背自然規(guī)律的土地利用布局，使得地質(zhì)環(huán)境堪憂，地質(zhì)災(zāi)害呈易發(fā)多發(fā)之勢(shì)。

（2）社會(huì)背景。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，人口問題是制約資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的主要問題之一。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示中國(guó)總?cè)丝谝呀?jīng)達(dá)到13.39億[15]。人口的不斷增加給土地資源承載力帶來了巨大的壓力。人口的日益增加與耕地的持續(xù)減少這一逆向變化使得中國(guó)土地資源人口承載力一直處于臨界的邊緣。中國(guó)的城市化進(jìn)程是在土地資源稀缺、人地矛盾加大的背景下進(jìn)行的，這樣在土地利用過程中便給土地資源帶來了持續(xù)性威脅。城市建設(shè)用地的空間無序擴(kuò)張對(duì)耕地的不合理占用是目前亟待解決的問題。

（3）經(jīng)濟(jì)背景。目前，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和工業(yè)正處于快速發(fā)展時(shí)期。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和工業(yè)產(chǎn)值的大幅增加，帶來了社會(huì)的同步全面發(fā)展，人民生活水平日益提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐步優(yōu)化，同樣對(duì)土地利用數(shù)量、強(qiáng)度、規(guī)模與結(jié)構(gòu)的影響也日趨深遠(yuǎn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通過產(chǎn)業(yè)用地重新分配實(shí)現(xiàn)調(diào)整與優(yōu)化，伴生土地利用結(jié)構(gòu)的演變。其次土地利用狀況也受人民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的影響，比如飲食結(jié)構(gòu)、居住環(huán)境、出行條件等變化。

（4）外部背景。由于中國(guó)人多地少，土地資源相對(duì)不足，嚴(yán)重制約中國(guó)快速發(fā)展，所以可以通過利用國(guó)際資源來緩解中國(guó)土地資源的承載壓力，增加中國(guó)土地資源自我修復(fù)與保障能力。在此過程中，由于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品要參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)促使國(guó)內(nèi)企業(yè)的內(nèi)部?jī)?yōu)化，提升其自身的實(shí)力，促進(jìn)土地利用的集約化與規(guī)?；?。通過利用國(guó)際土地資源的產(chǎn)品，間接緩解中國(guó)土地壓力，對(duì)于切實(shí)保護(hù)耕地、保障中國(guó)糧食安全以及改善土地資源生態(tài)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略原則

（1）節(jié)約集約原則。國(guó)土資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與資源利用方式關(guān)系密切。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在相當(dāng)程度上決定了資源利用方式，粗放的發(fā)展方式往往導(dǎo)致資源大量消耗和粗放利用；資源利用方式反過來也深刻影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，粗放外延的資源利用方式會(huì)進(jìn)一步固化和加劇落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，所以節(jié)約集約原則是是緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源約束、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的必然選擇。

（2）供需平衡原則。土地開發(fā)利用過程中，要保持資源供給與資源需求的動(dòng)態(tài)平衡，即遵循供需平衡原則。人口增長(zhǎng)是影響土地資源供求平衡的主要問題，只有控制人口數(shù)量才能維持土地資源供需平衡。隨著經(jīng)濟(jì)全球化與外部環(huán)境的改善，可以充分利用國(guó)外土地資源與市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)土地資源供需平衡。

（3）數(shù)量與質(zhì)量并重原則。土地資源是數(shù)量與質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一體。在土地利用過程中要注重土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也要防止片面追求用地規(guī)模而造成的粗放式經(jīng)營(yíng)的傾向問題。注重開發(fā)與保護(hù)的統(tǒng)一，不能盲目地對(duì)未利用地進(jìn)行不合理開發(fā)，而是要與合理保護(hù)與治理有機(jī)結(jié)合起來，提高土地資源的質(zhì)量。

（4）國(guó)土利用結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化兼顧。中國(guó)幅員遼闊，國(guó)土資源空間分異明顯，使得中國(guó)土地利用方式也具有多樣性。依據(jù)結(jié)構(gòu)決定功能的系統(tǒng)原理，在國(guó)土資源總量一定的情況下，國(guó)土利用結(jié)構(gòu)與布局會(huì)導(dǎo)致異質(zhì)化的總體效應(yīng)，所以在土地利用過程中必須兼顧結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化，根據(jù)空間和時(shí)間的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（5）國(guó)土利用與保護(hù)相結(jié)合。國(guó)土利用的目的是為了滿足人類生存與發(fā)展的訴求，但并不能以犧牲國(guó)土資源為代價(jià)，因此在土地利用過程中應(yīng)進(jìn)行必要的保護(hù)。務(wù)必維持?jǐn)?shù)量不變少，質(zhì)量不下降，把優(yōu)化利用與有效保護(hù)結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的利用與保護(hù)的可持續(xù)化良性發(fā)展。

（6）國(guó)土利用技術(shù)與管理相配套。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，在國(guó)土利用過程中越來越多的先進(jìn)技術(shù)被引入，大大提高了土地利用水平，但同時(shí)有些技術(shù)的運(yùn)用也給國(guó)土資源帶來了一定的破壞。技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)往往是由于管理的不完善造成的。這要求在國(guó)土利用過程中將技術(shù)與管理相配套起來，用先進(jìn)管理來駕馭先進(jìn)的技術(shù)，積極開發(fā)可持續(xù)的綠色科技，為國(guó)土資源的可持續(xù)利用保駕護(hù)航。

2.3 國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略目標(biāo)

（1）保持耕地?cái)?shù)量，維護(hù)糧食安全。糧食安全關(guān)系到中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展重要戰(zhàn)略之一。糧食安全戰(zhàn)略對(duì)于作為人口大國(guó)的中國(guó)而言，十分重要，所以必須保持一定的耕地?cái)?shù)量，獲得持久的糧食供應(yīng)與生產(chǎn)能力，以滿足中國(guó)各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國(guó)民生活水平的提高。

（2）提高國(guó)土資源的利用效率。城市經(jīng)濟(jì)集聚能力日益提高，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)更加合理，基礎(chǔ)設(shè)施更加完備、利用效率更加提升。多元化、安全、完善的資源供應(yīng)系統(tǒng)和高效、綠色、低碳的資源利用系統(tǒng)初步建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴程度逐步降低，資源集約節(jié)約利用水平顯著提高，資源保障體系基本建立。

（3）全面推進(jìn)藍(lán)色國(guó)土建設(shè)。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間不斷擴(kuò)展，海洋產(chǎn)業(yè)布局更為合理，對(duì)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，海洋資源集約利用水平明顯提高，海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，海洋可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。

（4）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的好壞制約著國(guó)土利用的程度，國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展可以改善與治理已經(jīng)惡化的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化沒有遭到破壞的生態(tài)環(huán)境。追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益的統(tǒng)一，促進(jìn)國(guó)土生態(tài)文明的全面發(fā)展。

2.4 國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略任務(wù)

（1）重塑國(guó)土生態(tài)關(guān)系，維護(hù)國(guó)土資源自我更新能力。在國(guó)土開發(fā)利用過程中，應(yīng)根據(jù)生態(tài)學(xué)、生態(tài)工程理念對(duì)國(guó)土生態(tài)關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，保持國(guó)土與生態(tài)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。要遵循因地制宜的原則選擇土地用途，建構(gòu)完善、合理的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)與布局。將國(guó)土利用與自然覆被有機(jī)結(jié)合起來，構(gòu)建國(guó)土生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能布局。要在對(duì)國(guó)土資源環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)控土地開發(fā)強(qiáng)度， 維護(hù)國(guó)土資源自我更新能力；治理已經(jīng)退化的國(guó)土資源，保持國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展。

（2）加大國(guó)土投入力度，提高國(guó)土資源生產(chǎn)能力。國(guó)土資源的生產(chǎn)能力的高低取決于土地自身的自然本底，也依靠人類追加的投入，比如：經(jīng)濟(jì)投入、科技投入、人力投入等。因此在土地資源利用中，必須把增加投入、提高生產(chǎn)能力放在突出位置。增加投入、提高生產(chǎn)能力不能走粗放式利用道路，也不能走掠奪式不可持續(xù)的道路，必須以提高國(guó)土資源轉(zhuǎn)化效率和利用效益為前提，與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，提高生產(chǎn)能力的可持續(xù)性。因地制宜，注重增加土地開發(fā)、節(jié)約集約利用、整治與保護(hù)力度，追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益的綜合性提高。

（3）合理開發(fā)利用海洋資源，構(gòu)建藍(lán)色國(guó)土開發(fā)與安全體系。中國(guó)是一個(gè)陸地大國(guó)，同時(shí)更是一個(gè)海洋大國(guó)。中國(guó)擁有300萬km2的管轄海域，即“藍(lán)色國(guó)土”[16]。切實(shí)提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力，積極推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。加強(qiáng)海洋綜合管理，維護(hù)國(guó)際海洋新秩序和國(guó)家海洋權(quán)益，統(tǒng)籌規(guī)劃海洋的開發(fā)和整治，積極發(fā)展海洋科學(xué)技術(shù)和教育，建立海洋綜合管理制度，積極參與海洋領(lǐng)域的國(guó)際合作。

（4）管控開發(fā)強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。依據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益（三效合一）相結(jié)合的原則，管控國(guó)土資源開發(fā)強(qiáng)度與空間建構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間（三生空間）的優(yōu)化。加快推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進(jìn)各地區(qū)嚴(yán)格按照功能地位優(yōu)度發(fā)展，打造科學(xué)合理的城市發(fā)展格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局以及生態(tài)安全格局。提高海洋開發(fā)與管控能力，積極發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋資源與環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益。

2.5 國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略方針

（1）國(guó)土智慧開發(fā)方針。國(guó)土開發(fā)利用必須尊重自然規(guī)律，把資源稟賦和環(huán)境容量作為國(guó)土空間開發(fā)的基礎(chǔ)條件，做到智慧開發(fā)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境安全、資源保障安全、糧食供給安全承載力為“短板”要素確定人口經(jīng)濟(jì)集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制性要求，明確國(guó)土空間開發(fā)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域合理集聚。

（2）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方針。國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略需要統(tǒng)籌區(qū)域極差化，減小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過培育壯大國(guó)土開發(fā)點(diǎn)軸體系，提高點(diǎn)軸布局密度，延伸點(diǎn)軸覆蓋范圍，輻射帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)逐步趨向均衡態(tài)勢(shì)；通過推進(jìn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先配置教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等民生設(shè)施空間，縮小區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)水平的差距，共享發(fā)展成果，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）國(guó)土空間優(yōu)化方針。實(shí)施國(guó)土空間優(yōu)化，既要積極發(fā)揮市場(chǎng)配置的作用，也要政府科學(xué)合理引導(dǎo)作用的介入。要通過明確國(guó)土空間戰(zhàn)略格局，完善國(guó)土基礎(chǔ)支撐體系，加強(qiáng)資源開發(fā)利用調(diào)控，劃定“生存線”、“生態(tài)線”、“發(fā)展線”和“保障線”，實(shí)施“四線”管控措施，積極引導(dǎo)人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)和國(guó)土均衡發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化提升國(guó)土空間效率，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

（4）陸海統(tǒng)籌發(fā)展方針。實(shí)施陸海一體化開發(fā)，統(tǒng)籌陸地和海洋資源利用，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地和用海，促進(jìn)近岸、近海、深遠(yuǎn)海和海島有序開發(fā)[10]。從發(fā)展定位、空間布局等方面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系聯(lián)動(dòng)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動(dòng)建設(shè)、資源要素聯(lián)動(dòng)配置、生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)保護(hù)的陸海協(xié)同發(fā)展格局，全面提升國(guó)土開發(fā)利用水平，增強(qiáng)國(guó)土綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2.6 國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略措施

（1）控制人口數(shù)量，緩解人地矛盾。中國(guó)人口數(shù)量基數(shù)大，人均土地資源相對(duì)不足。人均耕地面積已經(jīng)接近警戒紅線，人口的增加將給土地資源的開發(fā)利用帶來明顯的負(fù)效應(yīng)。當(dāng)區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)量超過了該區(qū)域的土地資源承載力的時(shí)候，會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)土地資源的掠奪式的開發(fā)，造成土地的退化與破壞，進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境的惡化，極大地制約了土地資源的可持續(xù)利用。在土地資源總量難以增長(zhǎng)的前提下，控制人口數(shù)量是緩解人地矛盾的根本措施之一。在控制人口數(shù)量同時(shí)，還應(yīng)大力發(fā)展科技教育，提高全民國(guó)土意識(shí)，樹立正確的國(guó)土觀念，使得“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策深入人心，以實(shí)現(xiàn)人口與土地資源的長(zhǎng)期平衡協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件。

（2）科學(xué)國(guó)土規(guī)劃，加強(qiáng)國(guó)土有效管控。國(guó)土利用規(guī)劃是國(guó)家加強(qiáng)國(guó)土宏觀統(tǒng)一管理，實(shí)行國(guó)土用途管制的重要舉措之一，是保障國(guó)土資源優(yōu)化與可持續(xù)利用的基礎(chǔ)性規(guī)劃。目前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與城市化快速推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。全球化、市場(chǎng)化、信息化的深入發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn)，人口、資源、環(huán)境約束的日益加劇，迫切要求實(shí)施國(guó)土規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源的有效管控，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土開發(fā)利用與保護(hù)的統(tǒng)籌，加快轉(zhuǎn)變國(guó)土開發(fā)利用方式，以更少的資源環(huán)境代價(jià)、更優(yōu)的國(guó)土空間格局、更高的國(guó)土開發(fā)質(zhì)量，支撐未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）實(shí)施國(guó)土綜合整治，統(tǒng)籌全域。實(shí)施國(guó)土綜合整治是推進(jìn)國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)。目前，中國(guó)土地整治正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，尚未全面進(jìn)入主要以提高生活環(huán)境品質(zhì)和農(nóng)地生產(chǎn)質(zhì)量為主要目的的景觀生態(tài)保護(hù)型土地整治階段。為此，需要積極引導(dǎo)土地整治向現(xiàn)代意義的土地整治即景觀生態(tài)型土地整治轉(zhuǎn)變，使土地整治與有關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)朝“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）與景觀結(jié)合的目標(biāo)發(fā)展。相應(yīng)地，中國(guó)土地整治的范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等都需要進(jìn)行深刻變革：在整治范疇上由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變；在整治目標(biāo)上由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變；在整治內(nèi)涵上由增加耕地?cái)?shù)量為主向“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)”三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變；在整治方式上由以項(xiàng)目為載體向以項(xiàng)目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等政策的運(yùn)用轉(zhuǎn)變[12]。

（4）推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)筑安全屏障。國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國(guó)土，推進(jìn)國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)[17]。依照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益相結(jié)合的原則，堅(jiān)持節(jié)約集約利用、利用與保護(hù)相結(jié)合為主的基調(diào)，大力推進(jìn)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式與空間格局。遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在生態(tài)脆弱區(qū)與環(huán)境惡化區(qū)實(shí)施重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程與項(xiàng)目，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境自身凈化與抵御損毀的能力。完善災(zāi)害防御體系建設(shè)，提高自然災(zāi)害的抵御能力。秉承預(yù)防為主、管護(hù)結(jié)合的方針重點(diǎn)解決損害群眾身心健康的環(huán)境問題。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障，為人民創(chuàng)造更好的宜居環(huán)境，為維護(hù)全球生態(tài)環(huán)境安全做出積極貢獻(xiàn)。

（5）加強(qiáng)制度建設(shè)，創(chuàng)新國(guó)土資源管理。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度保駕護(hù)航。要將資源消耗、環(huán)境破壞、生態(tài)效益等納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。建立國(guó)土資源空間開放保護(hù)機(jī)制，完善土地資源保護(hù)制度。加大資源性產(chǎn)品與稅費(fèi)改革力度，完善反映資源市場(chǎng)供需與稀缺資源有償使用制度和補(bǔ)償制度。在全國(guó)范圍內(nèi)逐步開展節(jié)能減排、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易的試點(diǎn)工程。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，完善生態(tài)環(huán)境問責(zé)與賠償制度。加強(qiáng)生態(tài)文明教育，使全民樹立環(huán)保意識(shí)、節(jié)約意識(shí)，形成綠色環(huán)保理念與社會(huì)風(fēng)氣[11]。

（6）完善國(guó)土立法，加大執(zhí)法力度。法律手段是國(guó)土資源保護(hù)的最強(qiáng)有力的手段。通過法治手段來管控國(guó)土資源利用與開發(fā)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下管理土地資源最基本的方法之一。加強(qiáng)國(guó)土立法，加大執(zhí)法力度，以法律手段來推進(jìn)國(guó)土資源管理方式和利用方式的根本性變化，規(guī)范和約束土地利用行為，是推進(jìn)國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)土資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵所在，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源優(yōu)化利用的根本保障。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地利用和管理也發(fā)生了重大變化，必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土立法，完善土地管理法律法規(guī)，健全土地執(zhí)法體制，加大執(zhí)法力度與效度。

3 結(jié)論

黨的十八大提出了促進(jìn)“四化”（工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）同步發(fā)展的要求，“四化”同步發(fā)展當(dāng)前也面臨著巨大的挑戰(zhàn)：（1）“四化”同步發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求提高，城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源承載力面臨巨大壓力；（2）城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高依賴于城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，嚴(yán)重依靠新增建設(shè)用地獲得收益來支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的陳舊模式需徹底摒棄；（3）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展要求土地要素自由流動(dòng)和市場(chǎng)主體地位平等，當(dāng)前征地、供地制度的弊端日益凸顯。因此，要以國(guó)土利用和管理方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，積極探索與新型城鎮(zhèn)化道路相契合的國(guó)土生態(tài)文明戰(zhàn)略與措施：（1）堅(jiān)持和健全土地用途管制制度，控制增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率，增強(qiáng)對(duì)土地利用空間的保障；（2）堅(jiān)持和深化國(guó)有土地有償使用制度改革，優(yōu)化土地市場(chǎng)的資源配置；（3）堅(jiān)持和深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與征地制度改革，讓農(nóng)民也可以切實(shí)享受城鎮(zhèn)化的成果，保障全社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

（References）：

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［10］ 國(guó)務(wù)院.全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃［R］ .國(guó)務(wù)院官網(wǎng)，2011， http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

［11］ 徐紹史.創(chuàng)新國(guó)土資源管理，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)［J］ .求事，2012，（19）：23 - 25.

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［13］ 余振國(guó).珍惜地球資源，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展［J］ .中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2012，（4）：22-27.

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［17］ 胡錦濤.十八大報(bào)告［R］ .新華網(wǎng)，2012， http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Strategic Framework Design of Territory Ecological Civilization in the Context of New-pattern Urbanization

ZHANG Yang1, YAN Jin-ming1, SHI Yi2
（1. Department of Land Resources Management, People’s University of China, Beijing 100872, China; 2. Wuhan Land Resources and Planning Bureau, Wuhan 430014, China）

The purpose of this paper is to provide basis and reference for territory ecological civilization construction and the land resources sustainable utilization in the context of new-pattern urbanization. Methods employed include theoretical analysis and policy analysis. The results indicate that territory ecological civilization framework is built. It is elaborated and explained in the background of the new pattern urbanization. The conclusion is that it must change land use and management ways to promote the development of new-pattern urbanization, and actively explore the territory ecological civilization strategy and measures to meet the requirements of the new-pattern urbanization in innovation management of territorial resources.

land administration; new-pattern urbanization; ecological civilization; territory ecological civilization

F301.2

A

1001-8158（2013）11-0011-07

2013-08-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（09&ZD047）；國(guó)土資源部公益項(xiàng)目（201111010）；中國(guó)博士后基金項(xiàng)目（2013M541109）。

張楊（1983-），男，河北保定人，博士后。主要研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃、評(píng)價(jià)及土地資源可持續(xù)發(fā)展。E-mail: geozhangyang@yeah.net

嚴(yán)金明（1965-），男，江蘇南通人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃、評(píng)價(jià)及土地資源可持續(xù)發(fā)展。E-mail: yanjinming@263.net