“八字”真經(jīng) 點開農(nóng)房解困之門——紹興縣農(nóng)村住房解困工作的實踐與思考

紹興縣農(nóng)辦

安居才能樂業(yè)，農(nóng)村住房問題一直以來都是農(nóng)村反映最強烈、農(nóng)民呼聲最高的熱點、難點問題。十八大報告指出，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”，在“住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活”。作為沿海較為發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）之一，紹興縣的農(nóng)房建設(shè)雖經(jīng)歷數(shù)輪重建，但隨著農(nóng)村人口自然增長和生活水平的不斷提高，農(nóng)戶的住房困難問題仍一定程度存在。如何在不違背“一戶一宅”和戶型限額面積的前提下，積極探索，多管齊下，通過制度和途經(jīng)創(chuàng)新，切實解決農(nóng)村住房困難，將是該縣今后一段時間面臨的重要課題。

一、基本情況

紹興縣地處杭州灣南翼，東接寧波，西臨杭州，地域面積1177平方公里，轄20個鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)），戶籍人口72.7萬，暫住人口85.9萬。全縣耕地面積38.9萬畝，人均耕地面積0.53畝，素有“七山一水二分田”之稱，農(nóng)村建房受土地要素制約由來已久。

近年來，農(nóng)村建房由于城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控、土地要素制約、翻擴建“四鄰”同意難等影響，解困難題日益凸顯。經(jīng)調(diào)查，除縣城核心所在地柯橋街道外，全縣21.7萬農(nóng)戶中，住房人均占地面積在15平方米以下或人均建筑面積在25平方米以下的戶數(shù)有5283戶，占總農(nóng)戶數(shù)的2.44%。若考慮獨生子女等政策性人口或三年內(nèi)因結(jié)婚、生子等原因預(yù)測新增人口因素，今后三年內(nèi)達(dá)到實際住房困難戶標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶數(shù)量將增加1302戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的0.6%。兩者合計，我縣三年內(nèi)住房困難戶總數(shù)將達(dá)到6585戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的3.06%。

分析農(nóng)村住房困難戶現(xiàn)狀，具有如下特點：一是從分布上看，有相對集中趨勢。全縣住房困難戶分布集中于山區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)周邊，主要源于山區(qū)經(jīng)濟相對不發(fā)達(dá)、建房經(jīng)濟動力不足和城鎮(zhèn)周邊規(guī)劃長期控制。如縣城周邊的山區(qū)街道——湖塘街道，受規(guī)劃管控多年，農(nóng)村住房困難戶有1001戶，占農(nóng)戶總數(shù)比例高達(dá)9.36%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全縣平均3.06%的比例。二是從成因看，多為人口增長所致。 該縣絕大部分農(nóng)戶自改革開放以來，經(jīng)濟條件普遍較好，都經(jīng)歷過至少一輪房屋翻建，因此，現(xiàn)行住房困難戶的成因主要是人口增長（包括人口自然增長、遷入和分家析產(chǎn)等），由此產(chǎn)生的住房困難戶約占總數(shù)的40.1%。三是從發(fā)展趨勢看，數(shù)量略呈上升態(tài)勢。通過人口結(jié)構(gòu)分析，由于結(jié)婚生子導(dǎo)致的人口自然增長、分家析產(chǎn)等情況，三年內(nèi)仍有一定數(shù)量的邊緣戶轉(zhuǎn)化為新的住房困難戶。

二、成因分析

在主觀上或多或少存在農(nóng)民盲目攀比、追大求洋，寧可“蝸居”舊屋也難以接受農(nóng)民公寓的傳統(tǒng)觀念，客觀上也存在著以下幾方面因素。

（一）解困“家底”不清

就農(nóng)村住房解困問題，2005年縣委、縣政府曾下決心，結(jié)合當(dāng)時調(diào)查情況，連續(xù)兩年安排專項指標(biāo)，落實農(nóng)村住房困難戶建房5730戶。但到2007年再次調(diào)查時，住房困難戶不減反增，由7354戶上升到7863戶，2008年更是上升到9355戶。尋究農(nóng)村住房困難戶越解越多的“困惑”，“家底”不清是一個關(guān)鍵原因。到底有多少農(nóng)村住房困難戶？是否是真正的困難戶？分布如何？成因如何？需求如何？這些都是住房解困推進需掌握的前提和基礎(chǔ)。在上一輪的住房解困中，正是因為“家底”不清，摸底未達(dá)到全面、細(xì)致、真實的要求，事后又未建立動態(tài)檔案庫，制約了農(nóng)村住房解困工作的有效推進。

（二）資源要素制約

一是規(guī)劃管控建房難。在最近一輪城鎮(zhèn)規(guī)劃編制中（2008-2020年），因城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要，對城鎮(zhèn)周邊區(qū)域采取了較大范圍的用地控制，嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)翻建（擴）和新建農(nóng)房，造成了規(guī)劃長遠(yuǎn)控制與近期建房的矛盾。如錢清鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積54.46平方公里，而城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍高達(dá)33.5平方公里；楊汛橋鎮(zhèn)域共7個新社區(qū)，全為城鎮(zhèn)社區(qū)，無農(nóng)村社區(qū)。全縣因規(guī)劃控制造成的住房困難戶占住房困難戶總數(shù)的16.5%，個別鎮(zhèn)甚至高達(dá)54.38%。二是新增指標(biāo)落地難。2010年我縣土地利用總體規(guī)劃修編時，建設(shè)用地空間盤子有限，又重點集中到了城市（城鎮(zhèn)），集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃用地空間明顯不足，使得通過新增建設(shè)用地來解決農(nóng)村住房困難的項目“落地難”。三是存量空間盤整難。該縣農(nóng)村普遍存在空閑宅基地、應(yīng)拆舊房和合法“一戶多宅”閑置房屋，但由于地緣關(guān)系復(fù)雜，農(nóng)戶間舊房盤整難度很大，而由村級集體組織統(tǒng)一實施舊房集中連片改造，建設(shè)周期又較長，影響了宅基地盤整的總體進度。

（三）解困途徑單一

雖然前幾年該縣探索性地推進了移民下山、農(nóng)民公寓、宅基地置換、集中居住區(qū)建設(shè)和“空心村”改造等多種農(nóng)房解困新途徑，但由于每年都是重點推進一種途徑的創(chuàng)新探索，缺乏綜合運用，難以滿足農(nóng)戶建房多樣性、不確定性和地區(qū)差異性的需求。在具體操作過程中，每種解困途徑又都或多或少地存在欠缺和制約：如農(nóng)民公寓接受度不高。全縣除孫端、陶堰等鎮(zhèn)農(nóng)民的接受度較高外，其它山區(qū)鎮(zhèn)和楊汛橋、錢清等毗鄰蕭山區(qū)的農(nóng)民全面接受還需一個較長過程。安昌鎮(zhèn)盛陵村自2008年建成2幢60套農(nóng)民公寓，至今尚有30套余房未安置。如宅基地置換適用度有限。宅基地置換已推行三年，由于置換獲得的土地區(qū)位較差、零星穿插不成片，難以有效利用和進行復(fù)墾，鎮(zhèn)級財力難以持續(xù)投入。到目前為止，全縣實際置換到新房的只有柯巖街道117戶農(nóng)戶，富盛12戶領(lǐng)取“以房換錢”資金。如“空心村”改造周期較長?！翱招拇濉备脑焓且慌e多得的好事，但易受村級班子強弱、“釘子戶”影響、資金平衡等因素制約。因此，近年來的實踐證明，單一途徑難以全面有效解決農(nóng)村住房困難問題。

（四）農(nóng)房建管缺失

關(guān)于農(nóng)村住房建設(shè)管理，近年來縣里已制訂一系列政策文件，也加強了審批管理，但由于部分鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村和有關(guān)部門疏于批后管理，使得制度未能全面有效執(zhí)行。特別是在農(nóng)房新建和舊房翻（擴）建中，除放樣、驗收環(huán)節(jié)外，其他環(huán)節(jié)相關(guān)人員并未全部到場，未能嚴(yán)格執(zhí)行到場檢查簽字制度，未履行批后管理手冊填報程序，導(dǎo)致了農(nóng)民建房未批先建、批東建西、批小建大、批低建高等違法建設(shè)行為時有發(fā)生。追溯該縣上一輪農(nóng)房解困之所以難以實質(zhì)性推進，甚為重要的原因也是建管缺失，使得不少解困指標(biāo)轉(zhuǎn)到農(nóng)村其他群體，沒有真正下達(dá)到住房困難戶，產(chǎn)生了農(nóng)村建房中的不公平現(xiàn)象，更造成了土地資源和解困資源的浪費。

三、現(xiàn)實意義

（一）推進農(nóng)房解困是社會和諧穩(wěn)定的“催化劑”

實現(xiàn)“住有所居”，不僅是中央、省、市黨委政府對改善民生的指示要求，也是我縣進一步破解“三農(nóng)”問題，建設(shè)和諧新農(nóng)村的現(xiàn)實需求。當(dāng)前，農(nóng)村住房問題已成為基層信訪的主要源頭，在縣領(lǐng)導(dǎo)接訪中農(nóng)民住房問題占信訪總量的20%，部分鎮(zhèn)（街道）甚至達(dá)到信訪總量的三分之一。推進農(nóng)村住房解困，能有效改善農(nóng)戶居住條件和生活環(huán)境，化解基層信訪矛盾源頭，對社會和諧穩(wěn)定有著十分積極的作用。

（二）推進農(nóng)房解困是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“助推器”

通過農(nóng)民集中居住區(qū)、農(nóng)民公寓等農(nóng)房解困模式，既優(yōu)化了土地資源要素配置，提高了節(jié)約集約用地水平，拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展空間，又推進了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化和公共服務(wù)均等化，促進了城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展；既增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，提高生活品質(zhì)，又促進了農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)換，加快傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

（三）推進農(nóng)房解困是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“主載體”

住房困難戶居住區(qū)域多位于農(nóng)村舊村中心，房屋以木結(jié)構(gòu)為主，殘垣斷壁，亂堆亂放，污水橫流，破壞了村莊的整體形象。推進農(nóng)村住房解困，能徹底消除農(nóng)村的“臟、亂、差”現(xiàn)象，建立起“布局更合理、道路更整齊、綠化更普及、環(huán)境更整潔、農(nóng)戶更喜歡”的新農(nóng)村，為我縣美麗鄉(xiāng)村示范縣創(chuàng)建工作的深入推進創(chuàng)造了有利條件。

（四）推進農(nóng)房解困是選拔鍛煉干部的“試金石”

農(nóng)村住房解困工作是一項系統(tǒng)工程，涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、建管、房管、招投標(biāo)、物業(yè)管理等多個領(lǐng)域，業(yè)務(wù)熟不熟，情況明不明，方法好不好，直接影響農(nóng)村住房解困的成功與否。因此，推進農(nóng)村住房解困工作，對廣大干部的技術(shù)水平、工作能力、化解矛盾水平等方面將是一個巨大的考驗。結(jié)合群眾路線教育實踐活動，堅持邊學(xué)邊改，著力改進作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，通過干部“下基層、接地氣、辦實事”，扎實推進農(nóng)村住房解困，化解農(nóng)民建房矛盾，有利于進一步密切干群關(guān)系。

四、對策措施

農(nóng)村住房解困工作，事關(guān)當(dāng)前，意在長遠(yuǎn)，是當(dāng)前乃至今后一段時期，縣委縣政府著力推進的農(nóng)村三大民生實事工程之一。今年以來， 該縣已成立由市委常委、縣委書記任組長，縣委副書記任常務(wù)副組長，相關(guān)分管縣長為副組長，有關(guān)部門和鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）一把手為成員的農(nóng)村住房解困工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂政策，層層部署，全面啟動了農(nóng)村住房解困工作，將通過3-5年的努力予以破解。如何切實有效推進農(nóng)村住房解困工作，結(jié)合我縣前階段實踐，關(guān)鍵是把握八個字，即“清底、明路、嚴(yán)管、創(chuàng)新”。

（一）“清底”

所謂“清底”，就是全面掌握農(nóng)村住房困難戶實際情況，這是解困工作扎實推進的前提和基礎(chǔ)。一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)清。結(jié)合“三改一拆”專項整治行動，統(tǒng)一口徑，在全縣范圍內(nèi)組織開展了農(nóng)村住房情況普查，摸清戶內(nèi)人口、主房附房面積、違法違章建筑、應(yīng)拆未拆舊房及擁有商品房等情況，篩選出三年內(nèi)實際居住占地人均不足15平方米或人均建筑面積不足25平方米的農(nóng)戶名單，經(jīng)審核通過后，建立“一戶一檔”和數(shù)據(jù)庫。同時，開展入戶調(diào)查，充分了解住房困難戶產(chǎn)生原因和解困意愿情況，掌握近幾年戶內(nèi)人口變化及思想動態(tài)。二是解困資源明。對所有行政村的土地、房屋資源情況進行一次摸排。土地情況重點是掌握空閑建設(shè)用地、允許建設(shè)區(qū)位置、規(guī)模和征地難度情況，進行集中連片改造的舊村區(qū)塊位置、農(nóng)戶數(shù)量、建筑面積規(guī)模，農(nóng)戶安置意向等；房屋情況重點是了解現(xiàn)在村內(nèi)可調(diào)劑利用的農(nóng)房位置、面積，村建設(shè)的農(nóng)民公寓位置、套數(shù)、套型，鎮(zhèn)開發(fā)的拆遷安置房位置、余房套數(shù)、套型，農(nóng)戶安置意愿等情況，為后續(xù)解困房源建設(shè)和推進提供保障。三是審核要求嚴(yán)。住房困難戶調(diào)查情況由村、鎮(zhèn)新農(nóng)辦、鎮(zhèn)級班子成員、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、縣農(nóng)房解困辦及國土、規(guī)劃、建設(shè)、公安等部門層層簽字把關(guān)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確；充分宣傳發(fā)動，讓農(nóng)戶了解、熟悉住房困難戶政策，住房困難戶名單出臺后，在村委公示欄中和鎮(zhèn)有線電視中滾動播出，接受群眾監(jiān)督；紀(jì)委全程參與住房解困工作，對住房困難戶認(rèn)定和解困工作中弄虛作假的鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）和個人進行問責(zé)和談話。

（二）“明路”

所謂“明路”，就是在摸清“底子”的基礎(chǔ)上，進一步明晰農(nóng)村住房解困方向，制定政策，細(xì)化方案，強化保障。一是完善建房政策。本著以人為本、尊重實際的原則，對原城鎮(zhèn)規(guī)劃進行調(diào)整和完善，進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地和功能布局。同時，在堅持“推行公寓式、規(guī)范聯(lián)立式、嚴(yán)控獨立式”農(nóng)村建房模式不變的前提下，建房模式按城鎮(zhèn)核心區(qū)內(nèi)、外進行區(qū)分。在城鎮(zhèn)核心區(qū)內(nèi)除探索“雙困戶”在符合一定條件下允許進行修繕、翻建外，嚴(yán)格禁止新建、翻建、擴建農(nóng)民個人建房；城鎮(zhèn)核心區(qū)外的區(qū)域，應(yīng)根據(jù)實際情況，允許利用原有宅基地進行翻建、擴建和填充式建設(shè)農(nóng)民個人住房。新增建設(shè)用地，除山區(qū)城鎮(zhèn)核心區(qū)外的區(qū)域可以實行聯(lián)立式建房外，其他區(qū)域原則上按公寓式住宅模式建設(shè)。對城鎮(zhèn)核心區(qū)外利用存量土地資源就地拆遷安置的，可實行聯(lián)立式建房。二是制訂解困方案。結(jié)合農(nóng)戶區(qū)位、各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）房源情況，分年度制訂出3-5年農(nóng)戶住房解困細(xì)化方案，明確采用以修繕、翻（擴）建、填充式新建、調(diào)劑、農(nóng)民公寓、宅基地置換、“空心村”改造等方式解困的戶數(shù)和具體實施時間，確保農(nóng)民住房解困有序推進。三是強化要素保障?？h每年下達(dá)不少于當(dāng)年新增建設(shè)用地指標(biāo)的10%用于新農(nóng)村建設(shè)，并重點確保農(nóng)村住房解困項目；縣財政每年安排專項資金，重點用于扶持農(nóng)村住房解困，各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）也相應(yīng)落實農(nóng)村住房解困專項資金，進行匹配扶持；金融機構(gòu)加大支持力度，落實優(yōu)惠政策，通過林權(quán)抵押貸款、聯(lián)保貸款等形式，為農(nóng)村住房解困提供信貸服務(wù)；對農(nóng)村住房解困項目涉及的規(guī)費收繳，堅持“能減則減、能免則免”的原則，給予最大優(yōu)惠。

（三）“嚴(yán)管”

所謂“嚴(yán)管”，就是嚴(yán)格執(zhí)行批后現(xiàn)場審核制度、農(nóng)房信息報送備案制度、農(nóng)房日常巡查防控制度、執(zhí)行聯(lián)動執(zhí)法制度和農(nóng)房建設(shè)責(zé)任追究機制，確保農(nóng)房解困項目在推進中堅持“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，注重現(xiàn)場踏勘，注重條件審核，注重手續(xù)規(guī)范，嚴(yán)格報批程序，實行信息公開。一是優(yōu)化農(nóng)房審批服務(wù)。進一步減少和調(diào)整行政審批事項，開辟農(nóng)房改造項目審批綠色通道，實行聯(lián)審聯(lián)辦，提高辦事效率，給推進農(nóng)村住房解困提供最大方便。農(nóng)房審批充分尊重村民意愿，鎮(zhèn)政府和縣重點抓好政策落實和服務(wù)工作。充分發(fā)揮村級組織自治組織優(yōu)勢，逐步建立“村為主、鎮(zhèn)為輔、縣配合”的農(nóng)房管理工作機制。二是強化農(nóng)房批后管理。按照“屬地管理、信息共享、立體防控、強化執(zhí)法”的要求，切實抓好農(nóng)房建設(shè)批后管理工作，嚴(yán)格實行全程跟蹤、全程監(jiān)管，確保規(guī)劃落地、建設(shè)規(guī)范、監(jiān)管到位，做到農(nóng)房修繕“三到場”，新建、翻（擴）建“四到場”，農(nóng)民公寓（集中居住區(qū)）建設(shè)和以項目代建形式實施“空心村”改造的“五到場”；充分發(fā)揮村級組織對每家每戶情況熟悉的優(yōu)勢，掌握第一手信息，充分發(fā)揮和調(diào)動村級自治組織的主觀能動性，讓村民監(jiān)督村民。

（四）“創(chuàng)新”

所謂“創(chuàng)新”，就是融合全省農(nóng)村土地使用管理制度創(chuàng)新試驗契機，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在農(nóng)房解困工作中大膽探索創(chuàng)新，創(chuàng)新土地使用管理制度，完善土地資源市場化配置機制。一是探索農(nóng)村宅基地空間置換新路子。進一步整合優(yōu)化農(nóng)房資源，在堅持“一戶一宅”、法定面積和接收村村經(jīng)濟合作社同意的前提下，允許住房困難戶到本鎮(zhèn)范圍內(nèi)其他村調(diào)劑、購置舊房；若以農(nóng)民公寓安置的，在享受宅基地置換政策的同時，按每接收1戶住房困難戶補1萬元的標(biāo)準(zhǔn)對接收村進行補償。二是探索農(nóng)村宅基地清理整頓新方法。對各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）農(nóng)民個人建房中出現(xiàn)的違法違章建筑問題，鑒于歷史成因，已成事實，堅持“一戶一宅”、符合規(guī)劃和法定面積。對超法定面積的部分，征收土地占用費。用這筆資金建立“紹興縣農(nóng)房解困”基金，專項用于農(nóng)房解困。三是發(fā)揮鎮(zhèn)街農(nóng)房解困創(chuàng)造力。在縣農(nóng)房解困工作中，提出“8＋X”解困模式，倡導(dǎo)并突出“X”模式，就是要引導(dǎo)各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）在執(zhí)行好八種常規(guī)解困途徑的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實際，因地制宜，發(fā)揮創(chuàng)造力，探索具有特色、適合自身的解困新路子。