舟山市土地利用總體規(guī)劃實施定量評估研究

浙江省土地勘測規(guī)劃院 趙哲遠 金艷花 趙紅燕 鄭 強

舟山市國土資源局 陳 杰 夏志光 張一男

《舟山市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》實施已經(jīng)進入中期階段，在規(guī)劃實施過程中，能否收到規(guī)劃編制時預期的效果，以及對舟山市的經(jīng)濟社會、生態(tài)等產(chǎn)生了哪些影響，規(guī)劃是否存在一些不合理的地方，都需要開展實事求是的評估。規(guī)劃實施評估由定量評估、空間布局評估兩部分組成，其中規(guī)劃實施定量評估主要反映規(guī)劃控制指標執(zhí)行情況、規(guī)劃實施效益等。

一、定量評估指標及權(quán)重

市級土地利用總體規(guī)劃實施評估的重點是反映規(guī)劃對區(qū)域土地利用的引導效果。根據(jù)國土資源部規(guī)劃司《土地利用總體規(guī)劃定期評估和適時修改試點工作指南（試用）》和《關(guān)于浙江省舟山市土地利用總體規(guī)劃評估修改試點工作方案意見的函》（國土資規(guī)函〔2012〕10號），以及《浙江省土地利用總體規(guī)劃實施評估技術(shù)指南（試行）》的要求，結(jié)合舟山市自身的土地利用特點，遵循全面性、代表性、可比較性、可操作性等原則，經(jīng)過論證，選取18個指標組成舟山市土地規(guī)劃實施定量評估指標體系。分為規(guī)劃控制指標實施、規(guī)劃實施效益、重大工程與重點項目、中心城區(qū)規(guī)劃實施評估指標，采用特爾斐法確定各評估指標的權(quán)重值（見表1）。

二、評估指標數(shù)值來源

（一）規(guī)劃控制指標數(shù)值來源

耕地保有量：耕地和基本農(nóng)田在保障區(qū)域食物安全方面具有極端重要性，根據(jù)《舟山市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》，規(guī)劃下達的舟山市耕地保有量任務為24833公頃，根據(jù)土地變更調(diào)查，2012年耕地面積24060公頃，加上可調(diào)整地類面積2461公頃，耕地保有量達到規(guī)劃目標。

基本農(nóng)田保護面積：規(guī)劃下達的基本農(nóng)田保護面積為23147公頃，規(guī)劃基期年劃定的基本農(nóng)田面積為24449公頃（含預留指標）。減去已使用的基本農(nóng)田預留指標，2012年舟山市基本農(nóng)田面積達到規(guī)劃目標。

城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模：規(guī)劃下達的城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模為14300公頃，根據(jù)土地變更調(diào)查，2012年的城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模為24215公頃，超出規(guī)劃下達規(guī)模的69%。

新增建設用地規(guī)模：規(guī)劃下達的新增建設用地規(guī)模為7150公頃，2006－2012年已經(jīng)使用的新增建設用地規(guī)模為5571公頃，占規(guī)劃指標的78%，使用速度較快。

耕地占補平衡：2006－2012年舟山市累計占用耕地面積1951公頃，同期舟山市域內(nèi)補充耕地面積為1299公頃，外購耕地補充指標652公頃，經(jīng)過自身努力和市場化運作方式，舟山市完成了耕地占補平衡任務。不過，海島地區(qū)土地開發(fā)新增耕地的潛在生態(tài)風險很大。

規(guī)劃局部調(diào)整：根據(jù)舟山市及定海區(qū)、普陀區(qū)、岱山縣、嵊泗縣規(guī)劃局部調(diào)整匯總數(shù)據(jù)，至2012年規(guī)劃局部調(diào)整涉及新增建設用地面積為195公頃，約占總新增建設用地規(guī)模的2.7%。

（二）規(guī)劃實施效益指標數(shù)值來源

GD P平均增長率：2006－2012年GD P年均增長率為13.7%，明顯高于全省平均增長率（11.0%），經(jīng)濟發(fā)展速度較快。

城市化率：規(guī)劃2020年的城市化率為75%，2012年城市化率為65.3%。

人均城鎮(zhèn)工礦用地面積：規(guī)劃2020年的人均城鎮(zhèn)工礦用地面積為103平方米以內(nèi)，2012年城鎮(zhèn)工礦用地面積12885公頃，城鎮(zhèn)人口74.44萬人，人均城鎮(zhèn)工礦用地面積為173平方米，高于規(guī)劃目標70平方米，城鎮(zhèn)工礦用地集約利用程度不高。

表1 舟山市土地利用總體規(guī)劃指標實施情況表

人均村莊用地面積：規(guī)劃2020年的人均村莊用地面積為108平方米以內(nèi)，2012年村莊用地面積為11330公頃，農(nóng)村人口60.3萬人（含兩棲人口），人均村莊用地面積為188平方米，高于規(guī)劃目標80平方米，海島村莊用地布局分散。

萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量：規(guī)劃2020年萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量為29.8平方米，2012年城鄉(xiāng)建設用地面積為24215公頃（不含海島特殊用地）、二三產(chǎn)業(yè)增加值768.9億元，二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量為31.5平方米，接近規(guī)劃目標。

閑置、批而未供土地面積：2012年建設用地總面積為31894公頃，閑置和批而未供土地總面積為1404公頃，占建設用地總量的比例為4.4%。

生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)面積：規(guī)劃生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)面積為8485公頃。依據(jù)1∶1萬規(guī)劃數(shù)據(jù)庫與2012年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，生態(tài)安全控制區(qū)得到落實，有效地保護了海島生態(tài)環(huán)境。

森林覆蓋率：舟山市規(guī)劃2020年森林覆蓋率為55%，根據(jù)林業(yè)部門統(tǒng)計調(diào)查，2012年的森林覆蓋率為50%。

（三）重大工程與重點項目指標數(shù)值來源

海涂圍墾面積：土地規(guī)劃海涂圍墾面積12822公頃，結(jié)合水利部門提供的海涂圍墾實施資料和2012年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，舟山市目前已經(jīng)啟動的海涂圍墾面積為4669公頃，2006－2012年已經(jīng)實施完成的海涂圍墾面積為3886公頃。

重點建設項目實施個數(shù)：規(guī)劃安排重點項目為198個，根據(jù)舟山市及各縣（區(qū)）統(tǒng)計，至評估時點已經(jīng)實施的重點項目為42個。

（四）中心城區(qū)規(guī)劃實施評估指標數(shù)值來源

中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模：市級規(guī)劃下達的中心城區(qū)（含臨城、昌國、解放、環(huán)南、城東、鹽倉、沈家門、勾山、東港、朱家尖街道和雙橋鎮(zhèn)）城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模為5655公頃，根據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，中心城區(qū)2012年的城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模為6733公頃，超過規(guī)劃目標19%。

中心城區(qū)新增建設用地規(guī)模：市級規(guī)劃下達中心城區(qū)新增建設用地規(guī)模為2403公頃，根據(jù)2006－2012年建設用地審批數(shù)據(jù)，中心城區(qū)已經(jīng)執(zhí)行的新增建設用地規(guī)模為1418公頃。

三、定量評估結(jié)果

（一）評估模型、評估指標標準化和計算結(jié)果

鑒于土地規(guī)劃評估的系統(tǒng)性，評估指標覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評判模型，計算公式為：

式中：P——評估分值

Ai— —第i個評估指標作用分值

Wi——第i個評估指標作用權(quán)重值由于各評估指標反映不同的評估內(nèi)容，有正向、逆向指標，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，需通過標準化將其轉(zhuǎn)化為可比量綱。依據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃實施評估技術(shù)指南（試行）》，標準化后的各指標影響分值在0－100之間，影響分值越大，表示該評估指標的規(guī)劃實施效果越佳。

（二）定量評估結(jié)論

舟山市土地利用總體規(guī)劃實施情況定量評估結(jié)果為71.46分，按照《浙江省土地利用總體規(guī)劃實施評估技術(shù)指南（試行）》分級標準，舟山市土地規(guī)劃實施定量評估結(jié)果為“良好”。規(guī)劃主要執(zhí)行情況如下：

規(guī)劃控制指標。規(guī)劃主要控制指標執(zhí)行情況總體良好，耕地保有量、基本農(nóng)田保護任務、耕地占補平衡任務都符合規(guī)劃要求。城鄉(xiāng)建設用地增長較快，復墾縮減速度慢，城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模超越規(guī)劃目標69%。閑置村莊用地復墾難度大、推進慢，2006－2012年累計復墾了約200公頃；而新增建設用地量較大，累計至2012年已使用規(guī)劃下達新增建設用地指標的78%。規(guī)劃局部調(diào)整情況良好，局部調(diào)整面積只占舟山市新增建設用地指標的2.7%。

規(guī)劃實施效益。規(guī)劃實施期間，舟山市經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設推進的速度較快，多年GD P年均增長率為14%，居浙江省首位。有效地保護了生態(tài)安全控制區(qū)，海島生態(tài)環(huán)境良好。人均建設用地面積偏大，這與臨港型產(chǎn)業(yè)用地面積大、海島村莊用地分布散、閑置宅基地退出激勵機制少等原因有關(guān)，土地集約利用程度有待逐步提高。

重大工程與重點項目?；A設施重點項目執(zhí)行進度較慢，因為項目報批程序多、周期長，土地征收難度在逐年加大。近年來舟山市海涂圍墾需求在增加，但年度新增建設圍海指標較少，因此圍墾整體進度較慢，至2012年已圍成海涂面積約占規(guī)劃圍墾海涂面積的30%。

中心城區(qū)規(guī)劃實施情況。中心城區(qū)新增建設用地規(guī)劃引導作用明顯，但由于城郊農(nóng)村宅基地退出機制尚未建立，閑置村莊建設用地縮減困難，城鎮(zhèn)建設用地增長速度快，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模已經(jīng)超過規(guī)劃目標19%。

四、政策建議

加強節(jié)約集約用地，挖掘用地空間。舟山市現(xiàn)狀的建設用地集約利用程度不高，要實行最嚴格的節(jié)約用地制度，建立節(jié)約集約用地激勵機制，按照全省建設用地“畝產(chǎn)倍增”行動計劃，推進低效存量建設用地再開發(fā)；制定海洋產(chǎn)業(yè)準入條件，優(yōu)選建設項目，重點引進高投入、高科技、用地少、低污染、低能耗項目；實施差別化的土地供應政策，完善節(jié)約集約用地政策，引導產(chǎn)業(yè)集聚，提高產(chǎn)業(yè)項目準入的用地門檻。新區(qū)“十二五”末單位GD P用地量比“十一五”末要下降30%以上，高于全省的平均下降水平（28%）。

啟動舟山市土地利用總體規(guī)劃修編。按照國土資源部有關(guān)要求，在舟山市土地利用總體規(guī)劃實施定量評估、空間布局評估的基礎上，與《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《舟山新區(qū)城市總體規(guī)劃》緊密銜接，國家和省聯(lián)合調(diào)整規(guī)劃主要控制指標，啟動舟山市土地利用總體規(guī)劃修編，優(yōu)化新區(qū)土地利用空間結(jié)構(gòu)和布局。

先行先試，創(chuàng)新土地管理政策制度。新區(qū)擁有國土資源部的四項改革試點：土地利用總體規(guī)劃實施評估和適時修改試點、國土資源管理制度綜合改革試點、旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點和陸海統(tǒng)籌試點。為保障新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的建設用地需求，破解土地管理政策瓶頸，建議通過試點創(chuàng)新土地管理政策制度：一是根據(jù)國務院批準的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，對新區(qū)的重大基礎設施建設項目、重大產(chǎn)業(yè)項目和重點海島開發(fā)項目，爭取享受國家重大建設項目的用地政策；二是統(tǒng)籌陸海資源，探索圍填海土地開發(fā)利用方式、程序和管理辦法，研究海域使用證換發(fā)國有土地使用權(quán)證辦法，創(chuàng)新陸海聯(lián)動建設用地管理機制，拓展海洋經(jīng)濟發(fā)展空間；三是多途徑實施耕地占補平衡，細化和落實舟山群島新區(qū)列為國家統(tǒng)籌補充耕地新機制的內(nèi)容；四是爭取將新區(qū)列為基本農(nóng)田保護和海島生態(tài)保護財政轉(zhuǎn)移支付試點，探索耕地保護補償新機制。