高標準基本農(nóng)田建設面臨困境與對策初探

黃玉嬌/陳美球/劉志鵬

（1.江西農(nóng)業(yè)大學MPA教育中心，南昌330045；2.贛州市國土資源局，江西贛州341000）

高標準基本農(nóng)田建設面臨困境與對策初探

黃玉嬌1/陳美球1/劉志鵬2

（1.江西農(nóng)業(yè)大學MPA教育中心，南昌330045；2.贛州市國土資源局，江西贛州341000）

高標準基本農(nóng)田建設中面臨主要困境有：權屬調(diào)整阻力大；建設資金分散，難以形成合力；農(nóng)田基礎設施維護機制的缺失；公眾參與機制不夠健全。推進高標準基本農(nóng)田建設的五點對策建議：(1)盡快制定各省的高標準基本農(nóng)田建設標準與規(guī)劃設計技術規(guī)范；(2)積極探索高標準基本農(nóng)田建設中的產(chǎn)權調(diào)整機制或耕地流轉機制；(3)創(chuàng)新土地整治機制，凝聚高標準農(nóng)田建設合力；(4)完善高標準基本農(nóng)田建設公眾參與機制；(5)創(chuàng)新農(nóng)田基礎設施維護機制。

高標準基本農(nóng)田；建設；困境；對策建議

推進土地整治，加快旱澇保收的高標準基本農(nóng)田建設，是當前各級國土資源管理部門服務“三農(nóng)”、保障和促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要任務，對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保護耕地生態(tài)環(huán)境、提高耕地綜合生產(chǎn)能力和確保國家糧食安全具有積極的戰(zhàn)略意義[1]。為完成“十二五”期間4億畝高標準基本農(nóng)田建設任務，各地正緊鑼密鼓地開展高標準基本農(nóng)田建設工作，然而，高標準基本農(nóng)田建設畢竟是國土資源管理部門的一項新工作，在實踐中遇到了不少困難。本文系統(tǒng)地對當前高標準基本農(nóng)田建設中面臨的困境進行梳理歸納，并深入剖析其原因，進而有針對性地提出了相應的解決對策，以期為健康穩(wěn)妥地推進我國高標準基本農(nóng)田建設提供參考。

1 高標準基本農(nóng)田建設中的主要困境及其原因分析

1.1 權屬調(diào)整阻力大

田塊規(guī)整、以利于農(nóng)業(yè)機械化的操作，是高標準基本農(nóng)田建設的一個重要內(nèi)容。田塊規(guī)整不可避免地會對現(xiàn)行的田塊布局進行整合與重新布局。然而，以追求“絕對公平”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，把“好、中、差”、“近、中、遠”等不同類型的耕地按人頭均勻分配，人為地導致耕地破碎化。高標準基本農(nóng)田建設不僅要打破原有“支離破碎”的田塊布局，還應修建相應的灌排設施和田間道路，也要占用一定的耕地面積，不可避免地要進行相應的耕地承包經(jīng)營權的調(diào)整。但耕地承包經(jīng)營權的調(diào)整涉及農(nóng)民的基本土地權益，十分敏感和復雜，工作難度很大[2]，成為部分地區(qū)高標準基本農(nóng)田建設難以順利推進的最大障礙。即使有些地方通過相應補償，完成了田塊規(guī)整、農(nóng)田基礎設施配套建設，卻又在大田塊中重新構筑田埂作為各家各戶承包地的界址，導致重回耕地破碎化狀態(tài)，有效耕地面積減少、影響農(nóng)業(yè)機械化操作，大大降低了高標準基本農(nóng)田建設效果。

1.2 建設資金分散，難以形成合力

在“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，支農(nóng)惠農(nóng)不斷加強的宏觀背景下，涉農(nóng)資金快速增長，相關部門都在參與高標準基本農(nóng)田建設。除國土部門的土地整治項目外，還有農(nóng)業(yè)部門的“高標準農(nóng)田建設”、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦的“土地治理項目”，煙草部門的“煙水煙田工程”、水利部門的“小型農(nóng)田水利建設”，發(fā)改委的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目”、“商品糧基地項目”、“優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程”，等等。但部門間的配合尚未形成默契，協(xié)作機制不夠健全，各自為政，且各個部門的工作重點各不相同，建設標準不一：如國土部門的土地整治強調(diào)“田、溝、路、林、渠、村”的綜合整治，追求區(qū)域土地利用結構的優(yōu)化；農(nóng)業(yè)部門以中低產(chǎn)田改造為重點；煙草部門側重于“煙葉優(yōu)質(zhì)適產(chǎn)”的農(nóng)田生產(chǎn)環(huán)境的建設；水利部門則圍繞農(nóng)田水利基礎設施建設、農(nóng)業(yè)防災減災核心展開。項目之間常常脫節(jié)，甚至存在過程性浪費或重復建設，遠沒有達到“1+1＞2”的效果。

1.3 農(nóng)田基礎設施維護機制的缺失

現(xiàn)行的家庭承包責任制有利于激發(fā)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和責任心，但也對農(nóng)田基礎設施維護提出了挑戰(zhàn)：各家只關注各自承包地的生產(chǎn)，對于公共農(nóng)田基礎設施的維護卻缺乏必要的約束機制。通過農(nóng)田基礎設施后期管護，對農(nóng)田水利及農(nóng)村道路等設施進行及時修繕，確保其功能的發(fā)揮，是維持高標準基本農(nóng)田的重要保障。目前，高標準基本農(nóng)田建設項目竣工后主要是將項目移交給所在的村委會管護，但村委會并不是一個真正的實施主體，導致農(nóng)田基礎設施管護主體虛化、權責難以落實，從而使高標準基本農(nóng)田建設“重建輕管”的現(xiàn)象普遍存在[3]。在對這幾年完成的高標準基本農(nóng)田建設調(diào)查中，非常強烈地感受到農(nóng)田基礎設施維護機制缺失對高標準基本農(nóng)田建設帶來的負面影響：新修的田間道路要么因頻繁使用而路面坑洼不平，要么長滿雜草難見路面真容；規(guī)整的灌排系統(tǒng)因缺乏管護而淤積、坍塌。

1.4 公眾參與機制不夠健全

農(nóng)戶是高標準基本農(nóng)田的耕種主體，高標準基本農(nóng)田建設是否成功，農(nóng)戶最具發(fā)言權，而健全的公眾參與機制，是高標準基本農(nóng)田建設是否符合當?shù)貙嶋H、滿足農(nóng)戶生產(chǎn)需求的重要保證。只有賦予農(nóng)民充分的知情權、選擇權和話語權，才能充分征詢農(nóng)民的意見，編制出切合當?shù)匦枨蟮囊?guī)劃設計，才能在高標準基本農(nóng)田建設中獲得農(nóng)民的支持。然而，目前高標準基本農(nóng)田建設的公眾參與機制尚未真正建立，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是高標準基本農(nóng)田建設立項論證未能充分征求農(nóng)戶意見，特別是項目區(qū)涉及的耕地承包經(jīng)營權的調(diào)整等前期工作不夠充分；二是規(guī)劃設計傾向于“閉門造車”，往往是“領導+專家”的規(guī)劃設計模式，常常機械套用其它區(qū)域的設計模式，生搬硬套，與實際需求難以吻合，結果導致規(guī)劃的灌排系統(tǒng)難以融入周邊的水系、田間道路，不能很好地與外圍交通道路系統(tǒng)連成一體，或者灌排設施、田間道路的設計參數(shù)與實際需求不相符，不得不進行大量的規(guī)劃設計變更而影響工程進度[4]。

2 推進高標準基本農(nóng)田建設的對策

2.1 盡快制定各省的高標準基本農(nóng)田建設標準與規(guī)劃設計技術規(guī)范

高標準基本農(nóng)田建設標準與規(guī)劃設計技術規(guī)范是確保高標準基本農(nóng)田建設質(zhì)量的重要保障。雖然國土資源部發(fā)布了《高標準基本農(nóng)田建設標準》行業(yè)標準（TD/T1033-2012），并于2012年7月1日起實施，對建設目標、建設條件、建設內(nèi)容與技術標準、建設程序等內(nèi)容作出了具體規(guī)定，提出了土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程等田間基礎設施建設技術參數(shù)要求[5]，但是，因地制宜是開展高標準基本農(nóng)田建設的基本原則，不同生態(tài)區(qū)域的自然條件不同，適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動不同，相應的高標準基本農(nóng)田建設要求也有所不同。即使在同一生態(tài)區(qū)域內(nèi)，地形地貌不同，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體要素不同，高標準基本農(nóng)田建設要解決的重點問題也有所不同[6]。各省應在國土資源部的《高標準基本農(nóng)田建設標準》的指導下，結合本省實際，有針對性地制定各省的高標準基本農(nóng)田建設標準與規(guī)劃設計技術規(guī)范，從而為各地高標準基本農(nóng)田建設提供技術規(guī)范，統(tǒng)一高標準基本農(nóng)田的建設標準，可從源頭上避免規(guī)劃設計與實際不符的現(xiàn)象。目前只有少部分省份出臺了高標準農(nóng)田建設標準，如四川、江蘇省人民政府分別制定的《四川省高標準農(nóng)田建設技術規(guī)范》、《江蘇省高標準農(nóng)田建設標準(試行)》，廣東省農(nóng)業(yè)部門和國土部門聯(lián)合制定的《廣東省現(xiàn)代標準農(nóng)田建設標準(試行)》。

2.2 積極探索高標準基本農(nóng)田建設中的產(chǎn)權調(diào)整機制或耕地流轉機制

耕地規(guī)模經(jīng)營不僅是高標準基本農(nóng)田建設的具體表現(xiàn)，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的客觀需求，應以高標準基本農(nóng)田建設為契機，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。高標準基本農(nóng)田建設項目，在堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則下，按耕地生產(chǎn)能力的對等置換的“東奔西走”要求，積極探索耕地承包權的交換調(diào)整；或按照“依法、自愿、有償”的原則，流轉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，采取激勵措施，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉，發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)。要杜絕田塊規(guī)整后再次人為破碎化的現(xiàn)象，徹底解決因農(nóng)民外出打工造成的復種指數(shù)降低、耕地被撂荒等問題。

2.3 創(chuàng)新土地整治機制，凝聚高標準農(nóng)田建設合力

土地整治作為當前我國落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度、促進區(qū)域用地結構優(yōu)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展用地保障的戰(zhàn)略部署，已成為了保發(fā)展、保紅線、促轉變、惠民生的重要抓手和基礎平臺，也是推進高標準農(nóng)田建設的基本載體。要創(chuàng)新土地整治機制，改變“各自為戰(zhàn)”的局面，按照“政府主導、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與”的要求，遵循“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、歸口申報、各司其職”的原則，聚合各部門管理的項目資金，形成合力，真正落實土地整治工作、高標準農(nóng)田建設共同推進責任機制。在這方面，江蘇省實施的“萬頃良田工程”是一個比較成功的典范[7][8]。

2.4 完善高標準基本農(nóng)田建設公眾參與機制

健全的公眾參與機制，是堅持農(nóng)民主體地位、充分尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民土地合法權益、確保高標準基本農(nóng)田符合當?shù)剞r(nóng)民需求的根本制度保障。首先，應加大宣傳力度，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。要利用各種工具和手段，廣泛宣傳高標準基本農(nóng)田的意義與內(nèi)容，讓農(nóng)民了解高標準基本農(nóng)田建設對切身利益的關聯(lián)性，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性[9]。第二，要突出參與細節(jié)，提高農(nóng)民參與的總體效果。從高標準基本農(nóng)田建設項目選址、現(xiàn)場勘測、規(guī)劃設計、建設實施，到新增耕地的地力培育、耕地承包經(jīng)營權的調(diào)整或流轉每個工作環(huán)節(jié)，都要充分征求農(nóng)民意見。第三，要加強公眾參與的制度化建設，對農(nóng)民參與的原則、過程、形式和要求做出具體規(guī)定，保證公眾參與的規(guī)范化。特別是應針對高標準基本農(nóng)田建設各個工作階段的農(nóng)民利益表現(xiàn)，提出每個工作環(huán)節(jié)農(nóng)民參與主要內(nèi)容、方式方法，以及需要達到的預期成果。第四，要構建有效的矛盾協(xié)調(diào)機制。高標準基本農(nóng)田建設，涉及項目區(qū)的諸多農(nóng)戶，在農(nóng)田基礎設施布局、耕地承包經(jīng)營權的調(diào)整等方面遇到阻力和矛盾在所難免，必須建立一個有效的矛盾協(xié)調(diào)機制，對于意見難以統(tǒng)一的難題，制定相應的應對方案。

2.5 創(chuàng)新農(nóng)田基礎設施維護機制

農(nóng)田基礎設施維護是確保高標準基本農(nóng)田長久發(fā)揮功效的重要保障。要針對我國家庭承包制下農(nóng)田公共基礎設施維護薄弱的特征，積極探索新的農(nóng)田基礎設施維護機制。一方面，可在惠農(nóng)強農(nóng)政策設計中，增加長效扶持功能，改變“重建輕管”、“重輸血輕造血”的傾向。在財政上安排一定的農(nóng)田公共基礎設施維護資金，也可在項目立項設計與預算之中，就把高標準基本農(nóng)田的基礎設施維護納入其中，明確基本工程管護的資金安排。另一方面，要嚴格界定各個工程的管護主體，做到責任明晰；明確工程產(chǎn)權歸屬，科學協(xié)調(diào)受益人、所有人、管護人的關系，充分調(diào)動群眾對于管護工作的積極性；同時要及時跟蹤工程管護實效，加強工程管護監(jiān)管[10]。

3 小結

高標準基本農(nóng)田建設是一件“功在當代利在千秋”的事業(yè)，對于我國這樣一個人多地少的國家，在確保國家糧食安全、實現(xiàn)人類經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。高標準基本農(nóng)田建設，不僅僅是田塊規(guī)整、農(nóng)田基礎設施配套的硬件建設，還包括耕地承包經(jīng)營權的調(diào)整與流轉、農(nóng)田基礎設施維護機制創(chuàng)新等軟件建設；也不是單獨的項目區(qū)建設，還應融入新農(nóng)村建設、城鎮(zhèn)化等區(qū)域整體發(fā)展之中，是一個典型的復雜系統(tǒng)工程，需要從區(qū)域整體發(fā)展的角度統(tǒng)籌安排，吸納社會各方力量，形成合力，才能真正實現(xiàn)高標準基本農(nóng)田建設的預期戰(zhàn)略目標[11]。

[1]王璦玲,趙庚星,史娟.我國土地整理發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策研究[J].山東農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2005(4):45-48.

[2]馮強.土地整理規(guī)劃設計中的土地權屬問題[J].國土資源科技管理,2011(3):108-114.

[3]梁偉峰,劉娜.高標準基本農(nóng)田建設中應注意幾個要點[J].中國集體經(jīng)濟,2012(16):3-4.

[4]王穎,李江風.淺談土地整理項目實施中存在的問題與對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2006(23):6308-6309.

[5]TD/T1033-2012,高標準基本農(nóng)田建設標準[S].

[6]李賡,吳次芳,曹順愛.劃定基本農(nóng)田指標體系的研究[J].農(nóng)機化研究,2006(8):46-48.

[7]李少帥,鄖文聚.高標準基本農(nóng)田建設存在的問題及對策[J].資源與產(chǎn)業(yè),2012(3):189-193.

[8]吳海洋.高要求與硬任務迸發(fā)新動力——談如何推進農(nóng)村土地整治和建設4億畝高標準基本農(nóng)田[J].中國土地,2011(10):16-18.

[9]國土資源部耕地保護司,國土資源部規(guī)劃司,國土資源部土地整理中心.關于開展土地整治建設高標準農(nóng)田的有關情況[M]//《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》解讀文章匯編.北京:中國經(jīng)濟出版社,2011:63-74.

[10]李玉娥,佟香寧.土地開發(fā)整理后期管護模式初探[J].城市建設理論研究,2011(27):112-114.

[11]鄖文聚,程鋒,王洪波.高標準農(nóng)田建設:土地整治的重要內(nèi)容[N].國土資源報,2010-08-31(04).

Discussion on the Countermeasures aimed at Dealing with Diffculties concerning High-level Development of Basic Farmland

HUANG Yujiao1, CHEN Meiqiu1, LIU Zhipeng2
(1. Jiangxi Agricultural University Center for MPA Program, Nanchang 330045,China; 2. Ganzhou Land and Resources Bureau, Ganzhou 341000,China)

This paper focuses on the diffculties involved in the high-level development of basic farmland. These include: there are big roadblocks standing in the way of ownership adjustment; the funds for construction are too scattered to form a joint force; there is no enough mechanism for the maintenance of farmland infrastructure; and public participation mechanism is poor. On account of this, this paper points out that we should work out provincial standards for high-level development of basic farmland and planning and design technical specifcation as soon as possible. Property adjustment mechanism and transfer mechanism of cultivated land should be actively explored. Furthermore, we should bring forth new ideas in land management mechanism and condense the joint effort, improve public participation mechanism and facilities maintenance mechanism.

high-level development of basic farmland; diffculties; countermeasures

F062.1；F301.21

：C

：1672-6995(2013)11-0028-03

2013-07-22

國家自然科學基金項目（71163022）

黃玉嬌（1989-），女，江西省石城縣人，江西農(nóng)業(yè)大學碩士研究生，主要研究方向：土地資源管理。