香港“軌道交通+土地綜合利用”模式的啟示

■ 秦 靜/呂 賓/譚文兵/南雪玲/張 萌/帥文波/楊景勝

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

香港既是典型的地少人多的城市，也是全球可持續(xù)發(fā)展的典范城市。幾十年來，香港在保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的同時，在土地集約利用、公共交通效率、環(huán)保低碳、社會均衡發(fā)展等方面得到國際社會廣泛認可。香港人口713.63萬人（2012年年中統(tǒng)計），地域面積1108平方公里，位于海拔50米以下的部分僅占17.8%，建成區(qū)面積占24%，郊野、林地面積占76%。香港高度集約化的土地利用和高效率的交通運行在很大程度上得益于其推行的“軌道交通+土地綜合利用”模式[1][2]。

我國新型城鎮(zhèn)化建設方興未艾，城市軌道交通建設蓬勃發(fā)展，目前已出現(xiàn)大城市居住擁擠、交通擁堵、土地利用效率低、公共交通財政負擔重等問題。如何以軌道交通建設支撐和引領城市健康發(fā)展，促進城市空間格局優(yōu)化、土地利用集約、公共交通高效、財政負擔減輕，實現(xiàn)科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化，是當前面臨的一項緊迫任務。

1 香港“軌道交通+土地綜合利用”運作機制

“軌道交通+土地綜合利用”的模式是一種集地鐵投資、建設、運營和沿線土地綜合開發(fā)于一體的綜合開發(fā)模式，是由港鐵統(tǒng)籌開發(fā)的。概括地說，在進行地鐵設計和建設時，地鐵公司除進行地下鐵路施工建設外，還同時獲得地鐵上建造房屋的土地開發(fā)權，地鐵公司以地鐵建設啟動前的原始價格為準，向政府繳納土地出讓金；此后地鐵公司建設、經(jīng)營地鐵，獨立或邀約其他開發(fā)商一起在地鐵上進行房地產(chǎn)開發(fā)，通過所建房地產(chǎn)的出售和出租獲利。

從運作流程上可以分為以下四個階段（圖1）：

第一階段（項目謀劃階段）：線路規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃同步不僅是這個階段的核心，而且是整個模式運作的核心。1985年后，香港軌道交通采取“人跟線走”的發(fā)展策略，線路規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃同步編制。港鐵作為督導小組或工作小組成員，直接參與政府大型規(guī)劃研究，參與不同層次城市規(guī)劃圖的編制過程，并可自發(fā)提請修改規(guī)劃，可根據(jù)實際鐵路運營需要向有關部門提出建造鐵路支線的建議。目前，港鐵積極與政府協(xié)作，修訂研究長遠地鐵線路發(fā)展規(guī)劃，為香港開展新鐵路工程。

第二階段（項目明確階段）：港鐵充分發(fā)揮主導作用，自行研究和設計軌道路線與土地綜合利用模式并提交政府，最終與政府簽訂明確開發(fā)權和地塊范圍的項目合同。港鐵自行開展線路前期研究，包括軌道交通規(guī)劃及設計以及可行性研究。在可行性研究完成后，港鐵便向政府提交項目建議方案作為項目洽談的基礎；以項目建議方案為基礎，港鐵與政府商討線路建設及營運、建造成本估算及沿線規(guī)劃等事宜，磋商與軌道交通相關的土地綜合利用的可行性，洽談軌道交通建造成本及資金缺口的估算及融資模式，以決定所需土地面積范圍補貼資金缺口，開展工程的初步設計并與規(guī)劃部門探討沿線規(guī)劃條件，與土地部門初步商討土地出讓條款；經(jīng)過與政府的商討，項目協(xié)議草稿會呈送行政會議作審批。正式簽訂的項目合同，包括新路線設計、新路線沿線地塊開發(fā)權、地塊范圍、地塊開發(fā)時程及土地估算機制基準等。

第三階段（項目開發(fā)階段）：政府集中于提供清晰政策，并從社會利益角度關注建設項目，將土地協(xié)議出讓與港鐵，港鐵發(fā)揮統(tǒng)籌及監(jiān)管作用。首先，港鐵就土地綜合利用地塊編制總綱發(fā)展藍圖，提供適當?shù)陌l(fā)展項目組合及主要基建設施，申請并取得土地綜合利用所需的一切法定規(guī)劃審批，訂立發(fā)展組合及分期開發(fā)的安排。其次，當準備開發(fā)某一地塊時，港鐵會提前與政府磋商出讓條款，以協(xié)議出讓方式并按當時市場價格商討地價（撇除鐵路建設因素的市值）有償獲得土地使用權，一次或分期支付地價。對于土地出讓合同，香港政府采用三維立體的方法把不同的用地性質以文字和圖示的形式闡明各方的用地范圍及權責。對于地鐵站的權屬，分三種情況1一是港鐵公司成為地塊的其中一個共同業(yè)主，享有土地的部分不可分割業(yè)權；二是政府以協(xié)議出讓方式將地鐵站打包出讓給港鐵；三是以三維圖示為依據(jù)，上部空間分層協(xié)議出讓給港鐵。。再次，具體開發(fā)地塊確定后，港鐵公司依靠發(fā)展權進行招標，尋求與房地產(chǎn)開發(fā)商的合作，與中標的房地產(chǎn)開發(fā)商洽談完協(xié)議后，聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)項目。開發(fā)商負責取得項目的詳細設計，港鐵負責銜接地鐵設施及其它各階段的土地綜合利用，制定及執(zhí)行技術控制標準和規(guī)定，在這一過程中，港鐵公司并不參與具體的項目開發(fā)建設，只負責各流程的監(jiān)管，并協(xié)調(diào)開發(fā)商與政府之間的關系。

第四階段（項目運營階段）：港鐵的商業(yè)物業(yè)與軌道交通有效銜接，讓軌道交通從一種交通工具變成了一種商業(yè)工具，其商業(yè)價值得到了最大體現(xiàn)，公共服務成為令其商業(yè)價值得以體現(xiàn)的輔助性工具。工程建設完成后進入項目運營階段，項目商業(yè)運作主要包括三個方面：一是地鐵內(nèi)的廣告展位，二是地鐵站內(nèi)的商鋪租賃，三是地鐵線上蓋及鄰近地方興建住宅及商業(yè)物業(yè)，其中第三項是重頭戲，而商業(yè)物業(yè)則是重中之重。截止2012年，扣除香港以外的鐵路附屬公司利潤，港鐵的非客運業(yè)務占全年業(yè)務利潤的77%。

2 香港“軌道交通+土地綜合利用”運作效益

2.1 營造高效率的公共交通體系

香港的軌道交通是世界上效率最高，也是最繁忙的公共交通網(wǎng)絡。與地面公交系統(tǒng)相比，軌道交通具有下述優(yōu)勢：一是節(jié)約土地。根據(jù)UITP（公共交通國際聯(lián)合）統(tǒng)計，要達到相同的運輸能力，道路交通用地大約是軌道交通的20倍。二是節(jié)約交通費用。根據(jù)一項研究報告，以汽車為主的城市，如美國的休斯頓的交通成本占當?shù)厣a(chǎn)總值14%，而以軌道交通為主的香港交通成本約占國民生產(chǎn)總值的5%。三是減少地面交通的延誤、提高車輛速度。軌道交通作為載客量巨大的公共交通工具，能規(guī)避一般交通工具在發(fā)展中所面臨的交通擁堵等問題[3]。

2.2 方便居民生活、促進服務業(yè)繁榮發(fā)展

“軌道交通+土地綜合利用”模式使得香港的軌道規(guī)劃布局能夠根據(jù)實際情況在每個交通綜合樞紐站外布置出租車站或其他交通工具換乘點。在商業(yè)區(qū)或住宅區(qū)內(nèi)有多個通往地鐵的入口，方便市民無縫接駁。同時，地鐵-住宅-商業(yè)-公共道路之間的出入及換乘動線均合理布置。軌道系統(tǒng)內(nèi)的同臺換乘、獨特的全天候的人性化的風雨連廊等元素，讓市民體驗到既舒適又便捷的出行，極大地方便了市民的生活，并逐漸產(chǎn)生一種衣、食、住、行都集中于軌道發(fā)展帶的現(xiàn)代化高效率生活方式，促進了香港商業(yè)、金融等服務業(yè)的繁榮發(fā)展。

2.3 促進土地高度集約、節(jié)約利用

香港地面擁擠、土地費用昂貴，“軌道交通+土地綜合利用”模式由于充分利用了地下和地上空間的開發(fā)，不占用地面街道，能有效緩解由于汽車大量發(fā)展而造成道路擁擠、堵塞，有利于城市空間合理利用，特別有利于緩解大城市中心區(qū)過于擁擠的狀態(tài)，提高了土地利用價值；同時促進沿線土地從低層次向高層次轉變，提高城市土地使用效率，沿線用地價值提升，促使用地的高密度開發(fā)和高強度利用，改善沿線土地利用類型和用地結構。以九龍站為例，建成住宅和非住宅容積率達到8.1（內(nèi)地大城市住宅項目通常在2-3）。港鐵的其他建設項目，如規(guī)模相對較小的區(qū)域中心項目，容積率一般也在5以上。

2.4 維護自然生態(tài)環(huán)境

軌道交通的出行方式極大地減少了二氧化碳的排放量。研究表明,香港的碳排放水平在世界級大都會城市中處于最低水平,倫敦交通的二氧化碳排放量是香港的3倍。還較大程度地節(jié)約能源資源，當大部分客流從其他交通方式轉向軌道交通方式后，城市對交通方式的能源資源需求大大降低，能源資源壓力將有很大緩解。同時，港鐵亦在建設和運營期間，對溫室氣體排放、雨污水分流處理及排放，減少耗用非再生能源、減振、防止噪音等方面進行技術創(chuàng)新，為環(huán)境保護作出了極大的貢獻。另外，港鐵公司在軌道沿線一定范圍內(nèi)根據(jù)政府要求建立綠化帶，在城市內(nèi)部進行生態(tài)綠化外，還保留了大量的生態(tài)綠地，香港郊野公園和受保護地區(qū)共占地41043公頃，這些都對香港的生態(tài)環(huán)境起到了保護和改善的作用。

圖1 香港“軌道交通+土地綜合利用”運作流程

2.5 減少政府財政負擔

“軌道交通+土地綜合利用”的投融資模式能將政府從軌道建設運營的龐大公共支出中解放出來，減輕公共財政壓力。香港軌道交通的建設費用中，來自政府的投資只占其中的一部分，主要通過政府在建設初期的一次性注入港鐵的股本資金進行支持。除去政府在初期的注資322億元港幣，政府自港鐵所獲得的財務收益累計達到2182億元港幣，且仍在不斷增長中[4]。

3 香港“軌道交通+土地綜合利用”啟示和借鑒

3.1 交通規(guī)劃與土地規(guī)劃同步進行、有機結合

內(nèi)地規(guī)劃體系中，交通規(guī)劃與土地規(guī)劃、城市規(guī)劃編制和實施相對分離，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使軌道建設與城鎮(zhèn)擴張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集等存在脫節(jié)?？梢越梃b港鐵集團做法，在規(guī)劃軌道交通時，同步進行沿線及新市鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，包括線路方案及沿線土地控制、沿線土地利用的規(guī)劃調(diào)整，以及軌道交通與城市其他大型設施、新市鎮(zhèn)的銜接、配合規(guī)劃。積極發(fā)揮交通規(guī)劃的導向作用，充分考慮城市發(fā)展形態(tài)、社區(qū)居民實際需求、交通預計流量等因素，對土地就軌道交通、公共配套、住宅、商業(yè)、綠地進行整體性的、綜合性的規(guī)劃，合理使用土地，保障規(guī)劃的前瞻性。

3.2 深化土地有償使用制度改革，推進經(jīng)營性土地有償使用

目前，由于內(nèi)地的基礎設施用地具有公益性質，大多是劃撥無償取得，而部分基礎設施用地在一定條件下具備經(jīng)營性質，適用有償出讓。在這方面，香港“軌道交通+土地綜合利用”模式中，港鐵集團獲取地鐵沿線土地開發(fā)權的做法值得借鑒。港鐵集團通過提前與政府磋商地契條款，以協(xié)議出讓方式并按當時市場價格商討地價有償獲得土地使用權。這對于逐步推廣實行經(jīng)營性基礎設施用地有償使用，充分發(fā)揮土地市場的基礎性配置作用，實現(xiàn)土地的價值，減輕政府公共財政壓力，縮小劃撥供地范圍，具有重要的借鑒意義。

3.3 運用節(jié)地技術和模式，充分發(fā)揮土地的復合利用功能

城鎮(zhèn)建設中，充分滿足居民對于便利的公共配套、交通網(wǎng)絡、商業(yè)活動等多方面需求，要求土地利用改變傳統(tǒng)、單一的土地利用模式，充分發(fā)揮土地的復合利用功能，提高土地綜合利用的效益。港鐵集團對軌道沿線站點土地進行綜合利用、集約開發(fā)，形成了系列較成熟的節(jié)地模式和技術，充分利用了地下和地上空間，有效促進了城市空間的合理利用。如立體開發(fā)模式、集中規(guī)劃建設高密度商住地產(chǎn)、地鐵上房屋建造技術、地鐵站多層立體交通模式等，對于多層面、多功能的開發(fā)土地，合理利用空間，提升土地利用的綜合效益，具有重要的參考作用。

3.4 分層出讓，實現(xiàn)土地利用的多元化價值

內(nèi)地和香港的土地出讓管理政策存在差異，內(nèi)地實行的是土地用途管制制度，地鐵線用地作為公共設施用地，可以無償供地，但地上物業(yè)經(jīng)營用地、中間轉換層用地等不屬于國家《劃撥供地目錄》的范圍，必須有償使用?？臻g層面不同，用途不同，價值也不同，如何充分發(fā)揮不同空間資源的作用與價值，可以借鑒香港分層出讓的做法。香港沿用英國的土地法規(guī)，允許土地分層業(yè)權（strata title），鼓勵在土地垂直空間內(nèi)多層規(guī)劃公共交通、住宅、商場、社區(qū)配套甚至是大型綠化。最終采取分層出讓的形式，使各種土地功能之間能夠互相加強，減少不必要的重復建設，節(jié)約了成本，同時也增加了土地收益，最大化土地的價值。

3.5 拓展融資渠道，實現(xiàn)軌道交通多渠道投融資

目前，內(nèi)地城市基礎設施建設投融資體系主要包括商業(yè)貸款、發(fā)行城投債券等。由于單個基礎設施項目通常具有投資規(guī)模大、沉淀成本高、建設周期長等特點，這就要求市場必須能夠提供長期、集中、大額的資金來源。有些基礎設施本身盈利能力相對較弱，投資回收期長，而且現(xiàn)金流入“前低后高”，造成短期收益較低，難以從商業(yè)性金融機構獲取資金，投資者的收入難以保證，商業(yè)金融也難以介入，造成總體融資能力較弱。因此，需要政府和市場應當形成有機結合的配置機制，充分發(fā)揮政府的主導功能，建立多渠道的融資體系。

香港政府在項目的實際操作過程中，根據(jù)當?shù)剀壍澜煌ǖ膶嶋H情況和政府財政承受能力，制定項目運作模式、補貼方式、相關支持政策等。在確定軌道交通的投融資政策后，由政府成立軌道交通投融資公司，代表政府執(zhí)行出資人的作用，并采用市場化的操作方式，引進軌道交通的投資者。香港的這種政府主導的投融資模式，對于內(nèi)地在發(fā)展交通等基礎設施建設時有效拓展融資渠道，充分發(fā)揮市場化運作的功效，具有一定的借鑒作用。

[1]陳晨.1965年以來香港公共交通發(fā)展與運輸政策演進[J].國際城市規(guī)劃,2011(2):67-73.

[2]黃溢能.港鐵的發(fā)展策略:由地下融入地上社區(qū)[J].現(xiàn)代物業(yè)(上旬刊),2010(7):24-25.

[3]王志年.對港鐵城軌項目成功運作經(jīng)驗的探討[J].鐵路工程造價管理,2009(6):51-54.

[4]盛來芳,榮朝和.香港地鐵與九廣鐵路合并案及啟示[J].綜合運輸,2009(6):26-31.