土地整治機制創(chuàng)新思考

■ 黃德輝

（福建省建甌市國土資源局，建甌 353100）

0 引言

土地整治是一項利國利民工程，它對于節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強生態(tài)文明建設都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。多年來，通過各級政府、國土部門及相關部門的共同努力，土地整治取得了很大的成效。當前，全國各級國土部門正齊心協(xié)力為完成國土資源部提出的在“十二五”期間實施4億畝高標準基本農(nóng)田建設任務而努力，土地整治正在實現(xiàn)由重數(shù)量輕質量向數(shù)量、質量、生態(tài)并重轉變?？v觀多年來的土地整治，成績不可磨滅，但存在的問題也不可忽視，必須針對問題并適應當前“三農(nóng)”工作新形勢發(fā)展要求，創(chuàng)新土地整治機制，把土地整治工作提高到一個新的水平，以實現(xiàn)黨的十八大對國土工作提出的新要求。

1 當前土地整治工作中存在的問題

1.1 土地整治缺乏統(tǒng)一規(guī)劃指導

一是一些地方不夠重視編制土地整治專項規(guī)劃，只是按照上級的任務安排和地方的意愿進行土地整治項目的上報立項，存在不同程度的隨意性；二是多個部門都涉及土地整治，目前除了國土部門外，還有財政、農(nóng)業(yè)、煙草等部門，各自為政，缺乏一個總體的規(guī)劃安排，且補助標準、建設標準不盡一致，個別地方出現(xiàn)重復整治甚至發(fā)生一個項目多頭上報，套取整治資金的現(xiàn)象。

1.2 土地整治資金投入渠道較為單一

目前主要是國家和省財政投入，地方財政配套投入較少，特別是財政困難的地方，完全按上級給予資金的多少開展整治工作，多元化投入的局面尚未形成。

1.3 相關部門協(xié)調(diào)配合不夠

土地整治是一項綜合性的工作，涉及發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水土保持、水利、民政、財政等多個部門，一些部門在土地整治工作中相互配合的主動性不夠，影響土地整治科學性的同時，大大降低了工作效率。

1.4 土地整治項目未實現(xiàn)全程管理且不夠規(guī)范

一方面，土地整治管理包括資金管理、工程招投標管理、工程建設管理、制度管理等，在土地整治項目建設中，少數(shù)地方出現(xiàn)工程資金使用不夠規(guī)范、工程質量不過關等問題，有的甚至導致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

另一方面，由于使用者權利與義務不統(tǒng)一、后期管理責任不明確、管理資金無法落實等原因，致使土地整治工程設施有人使用無人管理，影響了土地整治綜合效益的可持續(xù)發(fā)揮。

2 創(chuàng)新土地整治機制的對策研究

2.1 建立以地方政府為主導，各相關部門緊密配合的組織領導機制

一是要建立專門的領導機構。最重要的是各級政府要成立土地整治領導小組，由政府主要領導任組長，分管領導任副組長，發(fā)改、國土、建設、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水土保持、財政、監(jiān)察、審計等部門的主要領導為成員。領導小組的職責是統(tǒng)籌組織土地整治工作，解決部門配合不協(xié)調(diào)問題，研究土地整治工作中的重大事項，解決土地整治中的重大問題。二是要落實土地整治共同責任。從縱向來講，要建立各級政府土地整治目標責任制，將土地整治目標任務完成情況作為考核各級政府土地管理工作的一項重要內(nèi)容；從橫向來講，要明確各級領導小組成員單位的職責分工，如國土部門負責土地整治政策、技術和業(yè)務等部門的指導和服務；農(nóng)業(yè)部門負責項目用地承包權的管理、土地復墾土地改良的技術指導，參與項目實施方案的審查和新增耕地的驗收等；財政部門負責資金撥付；監(jiān)察、財政、審計部門負責土地整治資金收支情況監(jiān)管，規(guī)范資金使用，等等。并由效能部門對各有關部門的履職情況進行考核?？傊ㄟ^創(chuàng)新組織領導工作機制，使土地整治工作達到組織有力、配合嚴密、科學高效。

2.2 建立以土地整治規(guī)劃為龍頭，各類低產(chǎn)低效農(nóng)村用地和低丘緩坡地整治并舉的工作機制

土地整治規(guī)劃是指導一個地方科學開展土地整治工作的重要依據(jù)，也是實施土地利用總體規(guī)劃的重要配套專項規(guī)劃，因此，編制中長期的土地整治規(guī)劃尤其重要。一是要科學制定規(guī)劃。要由地方政府牽頭，國土部門配合，聘請有資質的技術單位編制中、長期《土地整治規(guī)劃》，在編制規(guī)劃中，要與土地利用總體規(guī)劃、上級土地整治規(guī)劃、當?shù)劓?zhèn)村規(guī)劃和水利、林業(yè)、交通等相關規(guī)劃相銜接。此外，為了更好地指導土地整治工作，除了編制土地整治專項規(guī)劃外，還要編制土地整治的控制性規(guī)劃和單體項目規(guī)劃，形成土地整治的三個層級的規(guī)劃體系。二是要統(tǒng)籌做好規(guī)劃的實施。鑒于當前土地整治由國土、農(nóng)業(yè)、財政、煙草等多個部門組織的現(xiàn)狀，必須在當?shù)赝恋卣晤I導小組的統(tǒng)一領導下，按照土地整治規(guī)劃統(tǒng)籌安排。其他有關部門組織的土地整治方案必須先報國土部門審核，國土部門根據(jù)土地整治規(guī)劃拿出具體的意見，再由土地整治領導小組召開會議進行研究確定，這樣就可以確保土地整治在規(guī)劃的框架內(nèi)和指導下有步驟有計劃地進行，有效避免多頭整治、重復整治、無序整治等現(xiàn)象的發(fā)生。三是要各種低產(chǎn)低效用地和山地整治并舉推進。土地整治包括低產(chǎn)農(nóng)用地整治，低效利用農(nóng)村建設用地整治，城鎮(zhèn)工礦建設用地整治，因自然災害造成的毀壞、廢棄、水土流失土地整治，未利用地整治和低丘緩坡地整治等。在土地整治工作中，要將實施土地整治規(guī)劃與上級的部署要求緊密結合，認真做好項目申報，推進各類土地整治項目的實施。

2.3 建立以制度把控為手段，土地整治各個環(huán)節(jié)科學規(guī)范運作的項目管理機制

土地整治既然是一項利民工程，就要把好事做好，經(jīng)得起歷史檢驗，使土地整治真正發(fā)揮應有的作用，讓群眾滿意。因此，加強土地整治各個環(huán)節(jié)的管理顯得尤為重要，而加強管理的關鍵，是要有一套科學、規(guī)范的制度，以加強對土地整治各個環(huán)節(jié)權力運行的監(jiān)督和制約，把權力關進制度的籠子里，形成防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的保障機制。重點要抓好四個方面的制度建設。一是資金使用制度。主要有：項目資金應實行縣級國土部門報賬制，由縣級國土部門按單個項目設立資金專戶，做到獨立核算，?？顚Ｓ?，對報賬的各項票據(jù)按規(guī)定嚴格審查，并按項目建檔，嚴禁截留、挪用、坐支項目資金；資金應按工程進度撥付；對規(guī)模較大的土地整理項目納入省在線監(jiān)控系統(tǒng)，接受資金在線監(jiān)控；項目資金決算由財政、國土部門委托有資質的財政投資評審機構或會計師事務所進行項目竣工決算審核；上級財政、國土部門不定期對土地整治的專項資金使用情況進行監(jiān)督檢查。二是工程質量管理制度。重點把好工程招投標關、項目工程監(jiān)理關、施工環(huán)節(jié)關、項目驗收關等“四個關”。三是廉政風險防控制度。廉政風險防控主要是系統(tǒng)分析土地整治工程中的廉政風險點，分別制定應對防范措施。在實際工作中，要重點把握土地整治工程項目在審批管理、各種合同簽訂、工程招投標、工程建設、項目驗收、資金撥付等方面的各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的廉政風險問題，制定相應的防范措施。四是信息公開制度。主要是對土地整治項目的有關標準、項目建設信息、審批程序、審查標準、審查時限、審批進度等通過網(wǎng)站、政務公開欄、電視等向社會公開，接受監(jiān)督；項目的承擔單位還須在項目區(qū)設立項目建設公示牌，內(nèi)容包括：項目建設位置、建設規(guī)模、投資預算、新增耕地面積、規(guī)劃設計、建設單位、監(jiān)理單位、建設工期、監(jiān)督舉報電話等等。五是考核評比制度。主要是對項目管理到位、工程質量優(yōu)的業(yè)主單位給予表揚和獎勵；對項目管理混亂、工程質量差的業(yè)主單位，及時通報批評、及時糾正、及時整改；對項目實施中發(fā)現(xiàn)的重大問題和各種違法違紀現(xiàn)象，及時聯(lián)合有關部門給予嚴肅查處。六是責任追究制度。主要是落實項目法人終身責任追究制和項目質量終身責任制，對弄虛作假、情節(jié)嚴重的項目法人要使之承擔相應法律責任的同時永久性退出。

2.4 建立以財政投入為主渠道，金融支持、市場運作和發(fā)動社會共同參與的多元化投入機制

土地整治需要大量的資金，隨著土地整治規(guī)模的不斷擴大、高標準基本農(nóng)田建設的推進和物價水平的連年提高，資金問題將愈顯突出，因此建立多元化的投入機制勢在必行。一是要繼續(xù)加強國家、省財政為主的投入。一方面，要實行差別化的投入政策。對于經(jīng)濟發(fā)達且耕地保護任務相對較輕的地區(qū)，土地整治的資金標準應放低，不足部分由地方財政予以配套；對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政困難且為全國基本農(nóng)田保護示范區(qū)的地區(qū)特別是山區(qū)，應提高資金的投入標準。另一方面，資金投入的標準應隨著物價水平的提高而提高。二是要加強地方政府的配套投入。地方政府每年預算安排的支農(nóng)資金要有一定的比例投入土地整治，同時不搞“一刀切”，采取“以獎代補”的方式鼓勵鄉(xiāng)、村積極參與土地整治。三是要爭取銀行的貸款支持。主要是對低丘緩坡地整治開發(fā)后成為建設用地特別是建立工業(yè)集中區(qū)的，可由政府直接成立開發(fā)公司進行運作，先期投入一定資金用于征地，然后以土地作抵押，積極爭取銀行貸款，整治后的土地通過市場運作出讓，回收整治成本和取得收益。四是要積極運用市場化運作。主要是對農(nóng)村低效利用建設用地如空心村、空心房、危舊房等的整治開發(fā)，要大力推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤力度，新增耕地所形成的掛鉤指標使用費的一部分用于拆舊補償和土地整治。五是要廣泛發(fā)動社會參與投入。對集體未利用地整治開發(fā)為農(nóng)用地的，可經(jīng)村民代表大會討論通過、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準，發(fā)動農(nóng)民采取投工投勞方式進行整治開發(fā)，同時國家輔之以適當?shù)难a助獎勵，并實行“誰投入、誰使用、誰收益”的辦法，整治后農(nóng)民與村集體簽訂承包合同，繳納承包費，以調(diào)動農(nóng)民的投入積極性；對國有未利用地的開發(fā)，可引進開發(fā)企業(yè)，履行規(guī)定的開發(fā)程序進行投資開發(fā)，并同樣實行“誰投入、誰使用、誰收益”辦法。

2.5 建立以高標準基本農(nóng)田建設為重點，不同類型農(nóng)用地差別化建設的整治標準機制

建設旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標準基本農(nóng)田，是我國當前土地整治的重點，這對于促進耕地保護、節(jié)約集約用地、保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展都具有重要的意義，必須始終不移地落實“十二五”期間建設4億畝高標準基本農(nóng)田的任務。但是，由于我國耕地分布地域差異顯著，受水分、熱量、地形等條件的制約，不是所有的基本農(nóng)田都能建設成旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標準基本農(nóng)田，因此，對不同的地域、甚至不同的地塊的土地整治標準應有不同的要求，實行差別化整治。以閩北山區(qū)為例，對相對平坦、集中連片在300畝以上、基本具備或稍加改造、或通過全面整治可以達到高標準基本農(nóng)田建設條件的耕地，應建設成高標準基本農(nóng)田。對于水土流失耕地的整治，應強化生態(tài)保護和修復，重在加強水土流失的治理和進行土地整理工程建設，包括植草、補植水源涵養(yǎng)林、治理邊坡、修建農(nóng)田水利和田間道路、平整土地等。對于因自然災害造成的水毀耕地，應重點進行耕地沙石的清理、平整恢復以及田間道路、溝渠的建設修復。對低效利用農(nóng)村建設用地、城鎮(zhèn)工礦建設用地的整治，要視水源、地形等不同情況，或整治成旱地，或整治成農(nóng)田。總之，對該建設成高標準基本農(nóng)田的要按《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范》（試行）要求，建設成高標準基本農(nóng)田；對暫時不能建設成高標準基本農(nóng)田的，要實行分步到位，整治后首先要確保耕地的恢復，并力爭在原有基礎上能將耕地提高到一個等別，如原為低等地的提高到中等地，原為中等地的提高到高等地。

2.6 建立以受益者管護為主體，縣市規(guī)范、整治機構指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促、村組實施的長效管理機制

后期管護是確?？⒐ず蟮耐恋卣雾椖空＿\轉和長效使用，充分發(fā)揮土地整治項目的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的關鍵，也是實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、保障農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有效措施。因此，土地整治建設工程完成后，應強化土地整治后期管理工作?？偟膩碚f，在管護上，要建立“以受益者為主體，縣級整治機構指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督、村組實施”的長效管理機制。一是要管護工作落實在先。一方面，所有土地整治項目在申報立項前，必須落實項目竣工驗收交付使用后的管護責任人，否則不予立項；另一方面，要實行按項目規(guī)模配套安排后期管護費用制度，按比例提取管護費，確保管護資金落實。二是要規(guī)范管護行為?？h（市）一級整治機構要統(tǒng)一制定《土地整治項目后期管護辦法》，對后期管護的責任人員、責任單位、基本原則、主要內(nèi)容、采取方式、資金發(fā)放等進行明確和規(guī)范。三是要建立管護責任機制。按照“誰受益、誰管護”的原則，項目區(qū)的土地管護主體應為承包經(jīng)營者；渠道、田間道路、防護壩等農(nóng)民共同受益的工程，應由村委會總負責，協(xié)調(diào)各村民小組組織所涉及項目的承包經(jīng)營個人建立工程管護隊伍進行管理?？偟膩碚f，整個項目的后期管理要由村委會負責落實，同土地承包經(jīng)營人簽訂責權明確的后期管護協(xié)議，縣市整治機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責監(jiān)督指導；縣市土地整治機構還要建立土地整治臺賬，并與當?shù)卣坏肋m時組織人員對項目建設實施的后期管理進行動態(tài)巡查和專項檢查，督促村委會及土地承包經(jīng)營者按協(xié)議落實好后期管護責任，對破壞耕地和農(nóng)業(yè)設施行為依法予以查處。

[1]黃德輝.讓“竹海糧倉”糧滿倉——福建省建甌市加強農(nóng)村土地整治的經(jīng)驗[J].國土資源通訊,2012(17):41-42.

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[3]賈文濤.土地整治有了新目標——《全國土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》解讀[J].中國土地,2012(4):12-14.