農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)民培訓(xùn)的現(xiàn)狀與政策建議

● 姜和忠 徐衛(wèi)星

■責(zé)編 / 韓樹杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

我國是人口眾多而耕地等農(nóng)業(yè)自然資源極為匱乏的國家，資源集約利用、內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是我國糧食安全以及農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)的迫切需要。為此,政府應(yīng)通過投資教育提高農(nóng)民素質(zhì)，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但近10年來，我國農(nóng)民培訓(xùn)供給規(guī)模有限，不能滿足培訓(xùn)需求，亟需政府從立法、組織規(guī)劃以及培訓(xùn)體系建設(shè)等方面提供政策支持。

一、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與投資農(nóng)業(yè)人力資本

1.自然資源約束下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

我國是人均耕地、淡水等農(nóng)業(yè)自然資源極為短缺的國家，工業(yè)化、城市化的耕地占用、全球氣候變化的影響以及人口基數(shù)的增加將進一步加劇這一短缺狀況，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的風(fēng)險和不確定性明顯上升。自然資源約束下，如何實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給是我國長期面臨的難題。優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，建立資源集約利用的內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，是保障我國糧食安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的迫切需求。舒爾茨認(rèn)為，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成高效率的經(jīng)濟部門，出路是引入新的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，其中對農(nóng)民進行人力資本投資是關(guān)鍵因素，因為農(nóng)民的技能和知識水平與其耕作的生產(chǎn)率之間存在著密切的正相關(guān)關(guān)系。因而，引入新生產(chǎn)要素，除了機械等物的要素，更要引進具有現(xiàn)代科學(xué)知識、能運用新生產(chǎn)要素的人（舒爾茨，2006）。2012年中央一號文件將農(nóng)業(yè)科技定位為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的根本出路，而發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的作用，離不開科技最終使用者農(nóng)民自身科技文化素質(zhì)的提高。

2.政府通過補償投資農(nóng)業(yè)人力資本，是推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)

引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也可能增加農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，但引入新生產(chǎn)要素畢竟需要成本，作為新生產(chǎn)要素需求者的農(nóng)民，其經(jīng)濟行為也是理性的，如果投入不增加自身收益或比較收益低，將降低農(nóng)民投資新生產(chǎn)要素的積極性。實際上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有顯著的公共產(chǎn)品屬性，相對于新生產(chǎn)要素引入產(chǎn)生的巨大社會與生態(tài)效益，農(nóng)民耕作獲得的比較收益低，承擔(dān)的外部性成本高，對農(nóng)民投資新生產(chǎn)要素、集約利用耕地等自然資源的激勵不足，農(nóng)地的粗放經(jīng)營乃至棄耕拋荒也是農(nóng)民的理性選擇，這會加劇農(nóng)地資源的隱性流失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及農(nóng)地資源集約利用水平，實質(zhì)上是農(nóng)民基于其所面臨的自然、經(jīng)濟以及制度環(huán)境約束條件下，所采取的農(nóng)地利用行為方式的直接結(jié)果(吳郁玲、顧湘、周勇，2012)。因此，探討影響農(nóng)民耕地利用行為的相關(guān)因素，并根據(jù)這些因素提供相應(yīng)的制度安排才是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵。農(nóng)地保護補償被視為是內(nèi)部化農(nóng)戶外部性成本、提高農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營激勵的有效措施，但單純的經(jīng)濟補償對農(nóng)民的激勵效率較低。通過政府補償投資農(nóng)業(yè)人力資本，內(nèi)部化農(nóng)民投資新生產(chǎn)要素的外部性成本，相應(yīng)提高其農(nóng)業(yè)收益，不僅是農(nóng)地保護補償更為有效的途徑，也是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)?！度珖r(nóng)民教育培訓(xùn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》把加強農(nóng)民教育培訓(xùn)，視為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要措施和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式面臨的新任務(wù)。

二、我國農(nóng)民培訓(xùn)的供給現(xiàn)狀分析

本文根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》以及《中國教育統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理，分析我國近年來的農(nóng)民培訓(xùn)供給情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：盡管我國農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)軟硬件條件有所改善，但農(nóng)民培訓(xùn)供給主體結(jié)構(gòu)與培訓(xùn)內(nèi)容相對單一，培訓(xùn)規(guī)模逐年下降，農(nóng)民培訓(xùn)的有效供給嚴(yán)重不足。

1.農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)條件有了較大改善

2003-2010年的8年間，全國農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校的各項固定資產(chǎn)均有不同程度的增長，增長最快的是現(xiàn)代教學(xué)設(shè)施。其中，多媒體教室座位數(shù)由103669個增加到385128個，增長271.5%，語音實驗室座位數(shù)由33135個增加到102577個，增長209.6%，教學(xué)用計算機的臺數(shù)由131512臺增加到201158臺，增長了52.6%，現(xiàn)代教學(xué)設(shè)施的快速增長也反映了農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校教學(xué)方式和手段的巨大改變。同期，學(xué)校占地面積以及教學(xué)行政用房建筑面積也分別增長了22.0%和60.9%。同期，農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校的注冊學(xué)生數(shù)下降了26.9%，從4684萬人下降到的3424萬人，在校學(xué)員總數(shù)的下降與農(nóng)民培訓(xùn)教學(xué)資源總量的增長反映了農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校生均教育資源有了較大幅度的改善。

但是，農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校的辦學(xué)條件與城鎮(zhèn)職工培訓(xùn)學(xué)校依然存在較大差距，2010年，代表現(xiàn)代教學(xué)設(shè)施水平的生均多媒體教室座位數(shù)、語音實驗室座位數(shù)以及教學(xué)用計算機臺數(shù)，農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校與城鎮(zhèn)職工培訓(xùn)學(xué)校之比分別為8%、9.4%和13%；農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校生均占地面積、教學(xué)行政用房建筑面積與圖書藏量也分別只有城鎮(zhèn)職工學(xué)校的60.1%、49.7%和30.8%。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》(2004-2010)數(shù)據(jù)計算,其中，源自《中國教育統(tǒng)計年鑒》(2010)的數(shù)據(jù)為2010年的，而非2009年的；《中國教育統(tǒng)計年鑒》等未提供2003年以前的學(xué)校資產(chǎn)數(shù)據(jù)。即便考慮到城鄉(xiāng)培訓(xùn)所需資源的差異性，培訓(xùn)資源的城鄉(xiāng)差距仍然過大。

2.農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)基本由政府主辦，社會化程度極低

2011年，在全國103420所各類農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校中，各級政府部門以及農(nóng)村集體主辦的有102640所，占了總數(shù)的99.2%，所培訓(xùn)的學(xué)生數(shù)也占了培訓(xùn)學(xué)生總數(shù)的99.5%。2004年，民辦農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校數(shù)為892所，占農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)?？倲?shù)的0.5%，2011年，民辦農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校數(shù)下降為780所，但所占比例微升至0.8%。橫向比較，2011年，民辦城鎮(zhèn)職工培訓(xùn)學(xué)校占職工培訓(xùn)學(xué)?？倲?shù)的24.2%。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（2012）整理、計算?？梢?，農(nóng)民培訓(xùn)的社會參與程度極低。

農(nóng)民培訓(xùn)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，歐美等發(fā)達國家的農(nóng)民培訓(xùn)也大多由政府主導(dǎo)， 但其政府主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在政策法規(guī)的制定與經(jīng)費投入保障等方面，基本上形成了政府、行業(yè)協(xié)會、教會及農(nóng)村經(jīng)濟合作組織等多元化的主體結(jié)構(gòu)以及由高中等農(nóng)業(yè)院校、各級農(nóng)業(yè)科技教育培訓(xùn)和民間各類培訓(xùn)服務(wù)機構(gòu)組成的多層次培訓(xùn)結(jié)構(gòu)(趙正洲、王鵬、余斌，2005)。

3.以初級生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)為主，尚未形成多層次多目標(biāo)的農(nóng)民培訓(xùn)體系

農(nóng)民培訓(xùn)的目標(biāo)相對單一，基本為初級生產(chǎn)技術(shù)類培訓(xùn)，科技文化教育以及系統(tǒng)化的中、高等職業(yè)教育極為薄弱。一是相對于農(nóng)村龐大的文盲半文盲群體，與職業(yè)技術(shù)教育配套的農(nóng)民中小學(xué)教育規(guī)模仍然偏小，2008年③統(tǒng)計年鑒未提供2008年后的農(nóng)民中小學(xué)結(jié)業(yè)人數(shù)。農(nóng)民中小學(xué)結(jié)業(yè)總?cè)藬?shù)為310.8萬人，僅占該年培訓(xùn)總?cè)藬?shù)的6.7%。缺乏基礎(chǔ)科技文化知識仍是部分農(nóng)民接受職業(yè)技術(shù)教育的障礙因素；二是系統(tǒng)化的農(nóng)民中、高等職業(yè)教育發(fā)展嚴(yán)重滯后，2010年，全國農(nóng)民高等學(xué)校畢業(yè)學(xué)生總數(shù)僅為865人④數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒（2009，2011）整理、計算。，長期性的、系統(tǒng)化的生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)比例很低。

單純的技術(shù)傳授不能提高農(nóng)民的自我發(fā)展能力，教育培訓(xùn)必須注重科學(xué)價值觀念的培養(yǎng)，忽視觀念教育的單純技術(shù)教育是治標(biāo)不治本的淺層次教育(朱啟臻,2008)。實際上，除了初級技術(shù)培訓(xùn)，農(nóng)民教育還應(yīng)包括針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營管理所需的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理培訓(xùn)、面向市場的農(nóng)產(chǎn)品銷售培訓(xùn)和促進農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)教育等職業(yè)培訓(xùn)，參與農(nóng)村基層組織活動的公民教育以及提高基礎(chǔ)科學(xué)文化素養(yǎng)的科技文化教育等等。

4.學(xué)校數(shù)量快速萎縮，年培訓(xùn)人數(shù)急劇下降

2011年，全國農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校數(shù)量從2001年的49.6萬所下降至10.3萬所，10年時間約80%的學(xué)校被撤并，其中下降速度最快的年份是2001-2003年，從49.6萬所下降至21.5萬所。在培訓(xùn)學(xué)?？倲?shù)下降的同時，單校規(guī)模卻有所擴大，校年均結(jié)業(yè)學(xué)生數(shù)由2001年的176人提高到2011年的338人；校均專任教師數(shù)、校均占地面積以及校均教學(xué)行政用房建筑面積等教學(xué)資源均有較大幅度增長。從地區(qū)分布來看，農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校數(shù)量減少速度最快的幾個地區(qū)依次是湖南、黑龍江、安徽、江西、山西、四川及廣西等。

與培訓(xùn)學(xué)校數(shù)量同時快速萎縮的還有年培訓(xùn)總?cè)藬?shù)。全國農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校年培訓(xùn)學(xué)員數(shù)從2001年的8732.3萬人下降到2011年的3794.7萬人，下降比例高達56.5%。培訓(xùn)人數(shù)的快速下降一定程度反映了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)村就業(yè)人口減少的現(xiàn)實，但同期統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國第一產(chǎn)業(yè)勞動力從3.6億人減少至2.8億，下降比例僅為22.2%①本節(jié)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》（2002）和《中國統(tǒng)計年鑒》（2002,2012）整理、計算。，統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法支持農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的減少就是農(nóng)民培訓(xùn)人數(shù)快速下降的主要原因。相關(guān)研究顯示，近70%的被調(diào)查農(nóng)民有參與培訓(xùn)的需求（陳華寧，2007），參與培訓(xùn)人數(shù)少主要是由于開展的培訓(xùn)供給不能很好地滿足需求, 培訓(xùn)效果不理想(柳菲、楊錦秀,2009)?？傊?，相對于目前仍然龐大的農(nóng)業(yè)人口以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需求，我國農(nóng)民培訓(xùn)的供給規(guī)模依然太小，有限的供給也不能有效滿足需求。

三、提高農(nóng)民培訓(xùn)有效供給的政策建議

1.加快農(nóng)民教育培訓(xùn)立法與規(guī)劃進程

我國目前尚沒有一部全面規(guī)制農(nóng)民教育目標(biāo)體系、功能定位、組織管理以及經(jīng)費保障等內(nèi)容的全國性法律法規(guī)。在總結(jié)各地農(nóng)民教育實踐與地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)民教育立法的進程勢在必行，以使農(nóng)民教育規(guī)劃、運行管理以及經(jīng)費保障有法可依。

政府應(yīng)設(shè)立專門的農(nóng)民教育規(guī)劃機構(gòu)。規(guī)劃機構(gòu)負責(zé)農(nóng)民教育需求的研究、教育目標(biāo)和功能的規(guī)劃，前期為農(nóng)民教育培訓(xùn)立法提供支持，后期日常工作主要是依據(jù)農(nóng)民教育培訓(xùn)法律法規(guī)負責(zé)培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)計、教學(xué)過程指導(dǎo)甚至編寫培訓(xùn)教材，提高農(nóng)民教育培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化水平，以使培訓(xùn)供給真正滿足農(nóng)民需求。

農(nóng)民教育的目標(biāo)體系規(guī)劃和功能定位應(yīng)滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型以及新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)要求。盡管調(diào)研顯示，生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)最受農(nóng)民歡迎，但要培養(yǎng)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》要求的“有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營”的新型職業(yè)農(nóng)民，除了生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)之外，農(nóng)民教育培訓(xùn)目標(biāo)應(yīng)涵蓋科技文化培訓(xùn)、公民教育培訓(xùn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)以及經(jīng)營管理培訓(xùn)等。農(nóng)民類型的科學(xué)分析與定位，也是制定農(nóng)民培養(yǎng)目標(biāo)、培訓(xùn)內(nèi)容的科學(xué)依據(jù)。李水山（2009）將農(nóng)民劃分為基礎(chǔ)型、骨干型以及先導(dǎo)型三種，三種農(nóng)民各有不同的教育需求。針對不同類型農(nóng)民的教育需求，規(guī)劃和管理部門引導(dǎo)培訓(xùn)機構(gòu)按規(guī)劃要求提供不同類型的培訓(xùn)內(nèi)容及教育模式。

2012年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《全國農(nóng)民教育培訓(xùn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，提出了“十二五”期間我國農(nóng)民教育培訓(xùn)的主要任務(wù)及保障措施等，這無疑將會為我國農(nóng)民教育培訓(xùn)的發(fā)展方向與實施保障產(chǎn)生積極作用，但我國的農(nóng)民教育資源分散配置于不同的部門，如何優(yōu)化配置這些資源、發(fā)揮其整體效應(yīng)仍需配套的制度安排。

2.構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)民培訓(xùn)管理組織，統(tǒng)籌配置職業(yè)教育與成人教育資源

我國當(dāng)前的農(nóng)民教育分屬于教育、科技、農(nóng)業(yè)等多個部門，沒有統(tǒng)一的農(nóng)民教育管理機構(gòu)。多頭管理阻礙了農(nóng)民教育的資源整合和統(tǒng)一規(guī)劃，部門之間的各自為政、培訓(xùn)資金的各自使用與培訓(xùn)活動的各自實施，降低了資源配置效率。構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，建立從中央到地方的農(nóng)民教育組織管理網(wǎng)絡(luò)，有助于農(nóng)民教育的整體規(guī)劃、教育資源的整合以及教育活動的指導(dǎo)、監(jiān)督及考核，以提高農(nóng)民教育的供給質(zhì)量和農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性。

我國職業(yè)教育資源分散配置、整體效應(yīng)較低的情況，不僅存在于農(nóng)民教育培訓(xùn)領(lǐng)域，城鎮(zhèn)職工職業(yè)教育以及普通高等、中等職業(yè)教育也存在類似的情況。因而，打通現(xiàn)有普通職業(yè)教育與成人職業(yè)教育的界限，構(gòu)建全國統(tǒng)一的職業(yè)教育體系與管理機構(gòu)，提高我國職業(yè)教育的整體規(guī)劃與教育資源的集約利用水平，應(yīng)是我國職業(yè)教育的發(fā)展趨勢。但鑒于我國農(nóng)村地域分布廣，城市職業(yè)教育資源服務(wù)于農(nóng)民教育培訓(xùn)仍存在若干障礙因素，職業(yè)教育資源的優(yōu)化配置仍需分布實施。當(dāng)前可以對分布于不同部門的農(nóng)民教育培訓(xùn)資源進行整合，以提高現(xiàn)有農(nóng)民教育培訓(xùn)資源的配置效率；長期目標(biāo)應(yīng)該是將農(nóng)民教育培訓(xùn)納入到未來統(tǒng)一的職業(yè)教育體系中，統(tǒng)籌發(fā)展我國的城市與農(nóng)村職業(yè)教育、普通與成人職業(yè)教育，直至逐步消弭它們之間的界限。實際上，加強基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育統(tǒng)籌也是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的要求。

3.建立以耕地保護補償基金為投資主體的資金保障機制

近年來，中央政府加大了財政支農(nóng)力度，政府主辦的各類農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校的辦學(xué)條件有了較大程度的改善，但經(jīng)費保障問題仍是制約農(nóng)民教育培訓(xùn)發(fā)展的主要障礙因素。結(jié)合前文分析，除了中央和省級政府繼續(xù)加大公共財政對于農(nóng)民培訓(xùn)的專項支持以外，建立以耕地保護補償基金投資為主、市場化籌集為輔的資金保障機制不僅具有合理性，也可以為農(nóng)民培訓(xùn)有效供給提供穩(wěn)定的資金來源。2008年，四川成都在全國首創(chuàng)耕地保護基金對農(nóng)民耕地保護進行補償，廣東佛山等地此后也開展了類似的實踐，而耕地保護補償、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及農(nóng)民培訓(xùn)也一并寫進了2008年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》中。從上述兩地的實踐來看，其資金來源與使用范圍并不相同，成都主要來源于新增建設(shè)用地有償使用費和土地出讓金, 目前主要用于繳納農(nóng)民的養(yǎng)老保險補貼；而佛山主要來源于財政預(yù)算和土地出讓金，資金使用范圍涵蓋農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共管理服務(wù)等。通過耕地保護基金對農(nóng)民進行補償在我國仍處于探索階段，建議該補償機制在全國推廣時，通過耕地發(fā)展權(quán)市場化交易等手段拓寬資金來源，并將農(nóng)民培訓(xùn)明確納入耕地保護基金的使用范圍。

實際上，通過提取土地出讓金的一部分用于農(nóng)民培訓(xùn)的地方實踐早就存在，只是沒有使用耕地保護基金這一名稱。從2003年開始，浙江衢州市每年從土地出讓金拿出一定比例用于農(nóng)民培訓(xùn)，衢州的農(nóng)民培訓(xùn)充分尊重農(nóng)民意愿，通過發(fā)給農(nóng)民培訓(xùn)券，由農(nóng)民自主選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)時間，5年內(nèi)有效，這一實踐值得總結(jié)與推廣。2011年，提取土地出讓金的一部分用于農(nóng)村教育的規(guī)定，也出現(xiàn)在財政部與教育部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于從土地出讓收益中計提教育資金有關(guān)事項的通知》中。通知規(guī)定，從2011年開始，各省級財政部門須從土地出讓收益中計提10%的教育資金，該資金目前重點用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育, 使用范圍尚未明確提及農(nóng)民培訓(xùn)，但土地出讓金的部分比例或耕地保護基金用于農(nóng)民培訓(xùn)的中央政策支持仍值得期待。

除了資金來源不穩(wěn)定以外，因部門利益與界限難以打破、管理機構(gòu)與實施主體不分導(dǎo)致的資金使用監(jiān)管難、使用效率低也是制約我國農(nóng)民教育培訓(xùn)發(fā)展的重要因素。從我國的實際情況出發(fā)，實現(xiàn)農(nóng)民培訓(xùn)的管辦分離有助于提高培訓(xùn)資金的使用效率，培訓(xùn)實施應(yīng)交由教育相關(guān)主體，而地方政府和農(nóng)業(yè)主管部門可以作為資金的管理與使用者，向教育實施主體“購買”教育培訓(xùn)產(chǎn)品，并監(jiān)督資金的使用情況。澳大利亞眾多的技術(shù)與繼續(xù)教育（TAFE）學(xué)院也是政府擁有，政府向?qū)W院撥款是采用商業(yè)化方式進行，即政府作為教育培訓(xùn)商品的“購買者”出現(xiàn)，這樣不僅可以破除資金使用的監(jiān)管難題，也因為學(xué)院之間存在競爭關(guān)系，有助于激活培訓(xùn)實施主體的活力與提高資金使用效率。

4.引導(dǎo)形成多元主體參與、有序分工的多層次農(nóng)民培訓(xùn)體系

農(nóng)民培訓(xùn)具有公共產(chǎn)品屬性，理應(yīng)由政府主導(dǎo)，但政府主導(dǎo)或政府提供不等于政府直接生產(chǎn)。政府壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)往往效率不高，我國現(xiàn)有的農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)基本由政府或準(zhǔn)政府主辦，沒有外部的競爭壓力，內(nèi)部也缺乏有效的激勵機制，官辦培訓(xùn)難以滿足市場化擇業(yè)的農(nóng)民所需。政府主辦的各類農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校生源的大幅下降與農(nóng)民需要的培訓(xùn)得不到滿足并存的局面，實質(zhì)是有效供給不足。提高農(nóng)民培訓(xùn)的效率也需要引入市場機制，除了實施管辦分離，政府通過“購買”培訓(xùn)產(chǎn)品推動現(xiàn)有培訓(xùn)機構(gòu)的市場競爭之外，還需扶持企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會以及民間培訓(xùn)機構(gòu)的成長，以逐步形成不同培訓(xùn)主體有序分工、公平競爭的農(nóng)民培訓(xùn)體系，而政府的主導(dǎo)作用應(yīng)更多地體現(xiàn)在體系規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定以及績效考核等政策供給與資金保障等方面。

我國農(nóng)民培訓(xùn)的市場化運作尚處于探索階段，規(guī)模仍然較小。在當(dāng)前尚未形成多元主體參與農(nóng)民培訓(xùn)的背景下，需要通過加強考核與示范激勵等方式激發(fā)現(xiàn)有公辦培訓(xùn)機構(gòu)的活力，提高培訓(xùn)的質(zhì)量。但部門利益與農(nóng)民培訓(xùn)管辦不分的局面，加大了考核與監(jiān)督的難度。因此，打破部門利益，管理機構(gòu)與實施主體分離仍是關(guān)鍵。

另外，培訓(xùn)層次過于單一，即提供初級技術(shù)培訓(xùn)、缺乏中高等職業(yè)和學(xué)歷教育也是我國農(nóng)民培訓(xùn)體系存在的主要問題，難以滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對人力資本的需求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化與集約化，這需要一支具有一定文化水平、有創(chuàng)業(yè)理念與能力、懂經(jīng)營、會管理的較高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民隊伍。按照管辦分離的原則，與其在現(xiàn)有農(nóng)民培訓(xùn)體系內(nèi)重新或創(chuàng)建中、高等農(nóng)民職業(yè)院校，不如充分發(fā)揮現(xiàn)有教育系統(tǒng)農(nóng)業(yè)類職業(yè)院校的資源，采用政府“采購”形式，對農(nóng)村初高中畢業(yè)生、村組干部、農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人、種養(yǎng)大戶以及農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織骨干等進行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、經(jīng)營管理培訓(xùn)以及學(xué)歷教育，改善農(nóng)業(yè)勞動者學(xué)歷結(jié)構(gòu)，提高他們的綜合素質(zhì)，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶頭人和骨干力量。

5.合理布局農(nóng)民培訓(xùn)教學(xué)點

隨著農(nóng)民培訓(xùn)資源的整合，農(nóng)民培訓(xùn)資源更多被配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村辦農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)有弱化趨勢，村辦農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校所培訓(xùn)的學(xué)員數(shù)所占比例從2004年的52%下降至2010年的42%，同期，鄉(xiāng)辦農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校培訓(xùn)的學(xué)員比例從40%上升到48%。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（2005,2010）相關(guān)數(shù)據(jù)整理、計算。一般而言，將有限的資源集中配置有利于提高資源配置效益，但教學(xué)資源配置的上移也會給偏遠地區(qū)農(nóng)民參與培訓(xùn)帶來不便，增加這些地區(qū)農(nóng)民參加培訓(xùn)的成本，降低了農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性。因此，農(nóng)民培訓(xùn)在資源配置上應(yīng)當(dāng)兼顧效益與公平。

1. 西奧多·舒爾茨：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，商務(wù)印書館，2006年版。

2. 吳郁玲、顧湘、周勇：《農(nóng)戶視角下湖北省耕地集約利用影響因素分析》，載《中國土地科學(xué)》，2012年第2期。

3. 趙正洲、王鵬、余斌：《國外農(nóng)民培訓(xùn)模式及特點》，載《世界農(nóng)業(yè)》，2005年第6期。

4. 朱啟臻：《農(nóng)民教育重在提高有效性》，載《農(nóng)村工作通訊》，2008年第8期。

5. 陳華寧：《我國農(nóng)民科技培訓(xùn)分析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2007年第1期。

6. 柳菲、楊錦秀：《新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民培訓(xùn)的需求調(diào)查與思考》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》，2009年第12期。

7. 李水山：《我國新農(nóng)村新農(nóng)民培養(yǎng)目標(biāo)與模式研究》，載《職業(yè)與教育》，2009年第1期。