大部門制內(nèi)決策與執(zhí)行分開的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式選擇研究

● 傅小隨

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的實(shí)踐表明，大部門制改革不僅包括部門的橫向整合，而且包括與之相匹配的縱向決策-執(zhí)行分開，這是大部門制的兩個基本內(nèi)容。如果縱向改革不能與橫向改革較好地匹配，形成縱橫結(jié)合的完整新體制，那么大部門的效能優(yōu)勢就難以發(fā)揮，對大部門的監(jiān)督也會遇到體制障礙。2008年改革開始啟動部門橫向整合，深圳等地方進(jìn)行了有限度的縱向分開改革，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。新一輪改革需要重點(diǎn)推進(jìn)決策與執(zhí)行分開，其核心內(nèi)容是決策機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類型及其與決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

一、決策與執(zhí)行分開是大部門制一般性的運(yùn)行機(jī)制和通行模式

大部門制改革需要在橫向“合”的同時進(jìn)行縱向的“分”，是因?yàn)闆Q策與執(zhí)行分開是“大部門體制應(yīng)有的運(yùn)行機(jī)制”，①也是“大部門制最核心的要求”②。首先，大部門制并非僅僅是將職能相近的部門合并成規(guī)模大的綜合型大部門。大部門的外形只有結(jié)合相應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制才能真正形成大部門制。決策和執(zhí)行分開運(yùn)作便是主要機(jī)制之一。決策和執(zhí)行是兩個性質(zhì)不同的管理環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代政府管理中，前者著重追求科學(xué)性、民主性，以更寬的視野、更長遠(yuǎn)的眼光使決策具有更高的綜合性，謀求利益的廣泛平衡和穩(wěn)定性；后者著重追求更高的效率、專業(yè)分工、迅速果斷、成本低廉。在大部門制條件下，如果二者混雜不分，則各自的目標(biāo)都難以實(shí)現(xiàn)。其次，大部門內(nèi)部整合了更多的職能，需要通過縱向的職責(zé)劃分來解決責(zé)任落實(shí)問題。再次，“超級大部”的權(quán)力集中度更高，需要更有力的監(jiān)督。我國現(xiàn)有監(jiān)督體制中最能發(fā)揮有效作用的是部門外、體系內(nèi)的專業(yè)監(jiān)督。部門內(nèi)部的內(nèi)生監(jiān)督非常困難。決策和執(zhí)行分開則可以調(diào)動內(nèi)生監(jiān)督的作用，兩者相互制約對去部門利益化有良好效果。最后，如果不及時實(shí)施決策與執(zhí)行分開并形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，那么整個改革的效果就大打折扣，所謂大部門也僅僅是一些“松散的聯(lián)合體”③。

在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，大部門制大都以各種形式實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行分開。例如，英國實(shí)行了多種執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作的體制。美國通過公共服務(wù)市場化推行決策與執(zhí)行分開。新西蘭以皇家實(shí)體等執(zhí)行機(jī)構(gòu)為形式實(shí)行了最徹底的決策執(zhí)行分開。新加坡將行政執(zhí)行任務(wù)全部交由法定機(jī)構(gòu)來完成，構(gòu)造了一種清晰的決策執(zhí)行分開形式。香港在保持政府管理權(quán)力較高集中程度的前提下實(shí)施了體制內(nèi)清晰明確的決策執(zhí)行分開，同時兼用體制外和半體制外執(zhí)行機(jī)構(gòu)，形成了一種主次分明的決策執(zhí)行分開混合模式。可以說，大部門配合決策與執(zhí)行分開是一種比較通行的行政體制類型。

二、內(nèi)設(shè)式、外設(shè)式和混合式執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置形式

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的情況來看，決策機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上都基本相同，他們保留在政府機(jī)構(gòu)的核心層。形式上的差別也不大，基本上都是以正式部委或廳局的形式出現(xiàn)。決策與執(zhí)行分開方式上的主要區(qū)別體現(xiàn)在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，性質(zhì)和形式都有明顯差別。大致可以分為如下幾種：

一是在標(biāo)準(zhǔn)政府部門中、傳統(tǒng)文官體系內(nèi)將決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分開設(shè)置。執(zhí)行機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)都具有相同的政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)，區(qū)別是執(zhí)行機(jī)構(gòu)僅承擔(dān)執(zhí)行決策任務(wù)，處于工作鏈條的下游環(huán)節(jié)，行政地位比決策機(jī)構(gòu)低。

這種內(nèi)設(shè)式執(zhí)行機(jī)構(gòu)還可以細(xì)分為兩種類型。一種是純粹作為部委或廳局的內(nèi)部下級機(jī)構(gòu)設(shè)立，與普通分局、處室或科室的功能地位相同，沒有獨(dú)立自主開展工作的權(quán)力，按照部委或廳局的指令并根據(jù)專業(yè)分工負(fù)責(zé)局部事務(wù)的執(zhí)行性工作。深圳市交通運(yùn)輸委下屬的分局和某些處室均屬于這種類型；另一種是身份上作為部委或廳局的組成部分，但享有高于普通內(nèi)部下級機(jī)構(gòu)的行政級別和獨(dú)立自主開展工作的權(quán)力，包括一定程度的人事、財(cái)務(wù)和事務(wù)處理權(quán)，甚至在特定條件下可以單獨(dú)以政府部門名義開展活動，香港決策局下屬的各署或處屬于這種類型。

二是在傳統(tǒng)文官體系之外設(shè)立非標(biāo)準(zhǔn)政府部門式的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這種執(zhí)行機(jī)構(gòu)以政府部門的形式對社會提供公共服務(wù)，享有高度自治權(quán)，人事、財(cái)務(wù)和內(nèi)部管理完全自主，并以合約方式接受決策機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、考核和溝通協(xié)調(diào)。英國政府在中央各部之外設(shè)立的執(zhí)行局、非部長級部、非部級公共機(jī)構(gòu)、獨(dú)立監(jiān)督委員會、特別衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公法人等大多屬于這種類型。它們盡管在形態(tài)、名稱、職能和運(yùn)作方式上有區(qū)別，但基本性質(zhì)一致，與中央各部之間雖有管轄被管轄關(guān)系，但并不是傳統(tǒng)意義上隸屬于各部的下級單位④。

部外執(zhí)行機(jī)構(gòu)還包括隸屬度更低甚至僅僅與部委或廳局之間存在限期合約關(guān)系的公營企業(yè)、私營企業(yè)和社會組織等。它們通過承接政府公共服務(wù)授權(quán)、委托或訂單任務(wù)，負(fù)責(zé)在一定期限、一定范圍和特定事項(xiàng)方面履行管理或服務(wù)職能，承擔(dān)政策執(zhí)行者的角色，成為特殊的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

三是內(nèi)外混合式執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置形式。包括兩種類型：一種是將政府內(nèi)部和外部機(jī)構(gòu)兩種特征復(fù)合于一體的半政府部門性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它與政府部委或廳局分開設(shè)立、獨(dú)立運(yùn)作，全面實(shí)施企業(yè)化甚至民營化管理，同時又由政府部門首長擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在董事會或理事會中也安排其他政府官員擔(dān)任要職，并與部委或廳局之間存在管轄關(guān)系，可以代表政府行使管理權(quán)力。新加坡的法定機(jī)構(gòu)就屬于此類。香港特別行政區(qū)的某些法定機(jī)構(gòu)也屬于此類；另一種是政府部門既采用內(nèi)設(shè)式執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又采用外設(shè)式執(zhí)行機(jī)構(gòu)，二者在不同的領(lǐng)域各自發(fā)揮不同作用，形成一種混合執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系。英國就采用了這種混合體制。

三、我國大部門制改革背景下可選的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置形式

我國在大部門體制中推行決策與執(zhí)行分開絕不能直接照搬其他國家的某一種模式。但同時，機(jī)構(gòu)設(shè)置形式上確實(shí)也存在許多共性、一般性的因素，學(xué)習(xí)借鑒好的經(jīng)驗(yàn)也是必要的。海南省洋浦開發(fā)區(qū)管理局在20世紀(jì)90年代初曾試行過將行政執(zhí)行全部交由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)的體制。深圳市近年來也在不斷探索決策和執(zhí)行分開的機(jī)構(gòu)和機(jī)制。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中明顯體現(xiàn)出部委偏重于決策職能，部委管理的國家局偏重于執(zhí)行職能的分開意圖。這些初步的改革嘗試都在某些方面借鑒了其他國家和地區(qū)的合理經(jīng)驗(yàn)。但是總的來說，目前的改革還沒有真正實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行分開，需要繼續(xù)深入探索、穩(wěn)步推進(jìn)，將大部門制的內(nèi)在價(jià)值充分發(fā)揮出來。

在目前基礎(chǔ)上深化決策執(zhí)行分開改革，其機(jī)構(gòu)設(shè)置形式建議選擇一個長遠(yuǎn)推進(jìn)的基本類型，以便為職能調(diào)整到位和相符合的機(jī)制設(shè)計(jì)打下基礎(chǔ)。從我國的基本國情和公務(wù)員制度的特點(diǎn)等多重因素考慮，以內(nèi)設(shè)式執(zhí)行機(jī)構(gòu)為主體的混合執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系比較合適。這個體系可以在保障政府較高集中控制能力的同時，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，并提升執(zhí)行力，也有利于向事業(yè)單位、法定機(jī)構(gòu)、公營公共服務(wù)企業(yè)和民營企業(yè)、社會組織等轉(zhuǎn)移職能。

為較好發(fā)揮決策與執(zhí)行分開的體制優(yōu)勢，內(nèi)設(shè)式執(zhí)行機(jī)構(gòu)建議運(yùn)用第二種模式，即與決策機(jī)構(gòu)有著管轄、被管轄關(guān)系，但同時保持相當(dāng)程度獨(dú)立自治權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因?yàn)椋c其他幾種形式相比，這種執(zhí)行機(jī)構(gòu)符合改革的要求，且具有一定的優(yōu)勢。

一是有利于實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行分開改革的價(jià)值。包括發(fā)揮執(zhí)行機(jī)構(gòu)的靈活性、能動性和專業(yè)性特點(diǎn)，降低執(zhí)行成本，提高對社會訴求的回應(yīng)性和服務(wù)效率。若采用部委或廳局普通內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的方式設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么它就會受限于傳統(tǒng)文官體制的封閉僵化性，不能發(fā)揮出更大的活力，改革就失去了一層重要價(jià)值。

二是有利于產(chǎn)生內(nèi)生性監(jiān)督動能。一般而言，監(jiān)督能量的大小和自主權(quán)成正比。沒有獨(dú)立自主權(quán)的純下級執(zhí)行機(jī)構(gòu)必然一切行動聽從部委或廳局的指揮調(diào)動，其對決策機(jī)構(gòu)沒有任何監(jiān)督制約的意愿和能力，對超大部門的監(jiān)督就異常困難，很有可能使改革的負(fù)價(jià)值超過正價(jià)值。

三是有利于祛除部門利益化的“頑疾”。設(shè)立有相對獨(dú)立自主權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以在相當(dāng)程度上把決策權(quán)從原本合一的行政權(quán)中分離開來。決策者可以從與部門利益沒有關(guān)聯(lián)的公共利益立場制定政策，因?yàn)樗陨聿粌H不會“享受”到?jīng)Q策執(zhí)行過程中權(quán)力可能帶來的利益，而且還會從防止執(zhí)行機(jī)構(gòu)享受私利的角度將政策設(shè)計(jì)得更公正合理，削弱“強(qiáng)部門”，減少腐敗或官僚主義，實(shí)現(xiàn)廉潔和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在失去利益誘惑之后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)也會客觀地挑剔決策缺陷，及時反饋，使決策更科學(xué)合理。在和外部執(zhí)行機(jī)構(gòu)分工協(xié)作、互相促進(jìn)下，一個新型專業(yè)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系就會高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

采用這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，首先要在2008年改革的基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行部門橫向整合，把仍然存在的職能相近的部門進(jìn)一步歸并成綜合程度較高的大部門。接著對集中起來的職能進(jìn)行梳理清查，刪繁就簡，去除交叉重疊職能，按照有機(jī)統(tǒng)一原則整合職能，為更寬視野的科學(xué)決策創(chuàng)造條件。其次，要對決策職能和執(zhí)行職能進(jìn)行縱向清晰劃分，確定各自地位及關(guān)系，將決策職能留給部委或廳局，執(zhí)行職能按專業(yè)性交給執(zhí)行機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，將原部委、廳局中承擔(dān)服務(wù)性、管理執(zhí)行性任務(wù)的司局或處科調(diào)整為專門化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在職能和機(jī)構(gòu)層面實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行分開。如果原有司局或處科是決策執(zhí)行一體化時代按業(yè)務(wù)類別設(shè)立的，那么在職能縱向劃分后可以將它們調(diào)整為負(fù)責(zé)共同執(zhí)行職能的“塊塊性”司局或處科，如東部地區(qū)司、西部地區(qū)局之類。再次，要逐步推動形成決策性部委、廳局和執(zhí)行性司局、處科之間的新型關(guān)系機(jī)制。一是不斷從決策部委或廳局中剝離執(zhí)行性職能，交由內(nèi)設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)移到外部執(zhí)行機(jī)構(gòu)。原司局或處科享有的決策權(quán)全部上收至決策部門。二是將決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)二者之間的關(guān)系定義為具有上下級關(guān)系屬性的上下游工作關(guān)系，既相互制約又相互協(xié)調(diào)。所謂上下級關(guān)系屬性是指決策部委或廳局負(fù)有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和依績效合同考核執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人具有提名權(quán)和否決權(quán)，并且在大部門范圍內(nèi)經(jīng)過相關(guān)協(xié)商程序可以對相同工作性質(zhì)的人員進(jìn)行崗位輪換。例如，可以在不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間或決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間對政工人事、財(cái)務(wù)、信息管理等人員進(jìn)行崗位輪換，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的升降有審核權(quán)，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的預(yù)算有審核權(quán)和否決權(quán)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)不能單獨(dú)以政府部門名義直接對外、對上進(jìn)行發(fā)布、呈報(bào)等活動，必須以部委或廳局作為唯一途徑從事類似活動，以防止部門碎片化或?qū)嵸|(zhì)上變成多個部門。

另一方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在大部門內(nèi)可以相對獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，享有完整的業(yè)務(wù)和內(nèi)部事務(wù)管理權(quán)，包括執(zhí)法上的自由裁量權(quán)，享有本機(jī)構(gòu)中低層人員的人事權(quán)和較大的財(cái)務(wù)自主權(quán)，包括預(yù)算編制權(quán)和獨(dú)立賬號等。依據(jù)決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系規(guī)則，執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政級別不限于部委下的司局或廳局下的處科，較大和較重要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以是副部委、副廳局級，但在定位于執(zhí)行機(jī)構(gòu)后，其名稱仍然是司、局或署等，行政地位就是部委的下游兼下級機(jī)構(gòu)。較小的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也可以是部委下的副司局級和處級單位、廳局下的副處級甚至科級單位。執(zhí)行機(jī)構(gòu)無論級別高低都享有同等的自主權(quán)限，就執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的決策問題、各種新情況、服務(wù)對象的新訴求等向決策機(jī)構(gòu)提出，并對決策機(jī)構(gòu)的工作錯誤和其他問題提出意見，要求修改、改正或向?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)構(gòu)反映。

① 宋世明：《大部門體制的依托條件》，《行政管理改革》，2011年第11期。

② 張忠、趙聞生：《關(guān)于大部門制下權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的幾點(diǎn)思考》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》，2012年第2期。

③ 張忠、趙聞生：《關(guān)于大部門制下權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的幾點(diǎn)思考》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》，2012年第2期。

④ 參見特倫斯·丹提斯、阿蘭·佩茲在《憲制中的行政機(jī)關(guān)——結(jié)構(gòu)、自治與內(nèi)部控制》一書中的有關(guān)介紹。劉剛、江菁、軻翀譯，高等教育出版社，2006年。