制約與超越：新法實(shí)施背景下談社區(qū)矯正法律監(jiān)督之完善

文◎徐玲利

制約與超越：新法實(shí)施背景下談社區(qū)矯正法律監(jiān)督之完善

文◎徐玲利*

*廣東省東莞市人民檢察院［523129］

社區(qū)矯正這一新刑罰執(zhí)行方式的出臺(tái)，體現(xiàn)了恢復(fù)性司法的理念，承載著社會(huì)管理手段創(chuàng)新的使命。盡管我國已對(duì)社區(qū)矯正立法，但從法條到實(shí)踐的探索任重道遠(yuǎn)，社區(qū)矯正法律監(jiān)督也成為擺在檢察機(jī)關(guān)面前的新任務(wù)。在新法實(shí)施的當(dāng)下，明確社區(qū)矯正的新法規(guī)定及其法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境，探究制約成因，繼而制定出應(yīng)對(duì)與完善之策，必將有利于檢察機(jī)關(guān)做好社區(qū)矯正法律監(jiān)督。本文將從觀念的及時(shí)更新、前瞻的理論研究、完善的法律制度、健全的機(jī)構(gòu)設(shè)置、順暢的工作機(jī)制五個(gè)方面展開論述，以期對(duì)社區(qū)矯正法律監(jiān)督有所裨益。

一、社區(qū)矯正的新法規(guī)定及其法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

（一）社區(qū)矯正新法規(guī)定的總置評(píng)

2011年2月，刑法修正案（八）規(guī)定，對(duì)被判處管制、宣告緩刑、決定假釋的犯罪分子依法實(shí)行社區(qū)矯正，這是社區(qū)矯正首次寫入刑事基本法。2012年3月，新刑訴法規(guī)定了社區(qū)矯正制度及其適用對(duì)象，同時(shí)充分注重刑罰變更執(zhí)行制度的改良：一是擴(kuò)大了暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用范圍；二是嚴(yán)格了暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用條件；三是明確了罪犯交付執(zhí)行前后暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定和審批程序；四是改變了暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行主體和執(zhí)行方法；五是增加了變更暫予監(jiān)外執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定，增加了兩種收監(jiān)的情形；六是將暫予監(jiān)外執(zhí)行、減刑、假釋的檢察監(jiān)督由事后監(jiān)督改為同步監(jiān)督。2012年10月，最高檢修訂《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）規(guī)定了檢察院對(duì)社區(qū)矯正實(shí)行法律監(jiān)督的內(nèi)容和監(jiān)督方式。上述法律、司法解釋從立法層面確立了以下內(nèi)容：一是明確了社區(qū)矯正的范圍；二是明確了管制、緩刑、假釋的監(jiān)督考察由公安機(jī)關(guān)變更為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)；三是確立了社區(qū)矯正與監(jiān)外執(zhí)行并行的格局；四是明確了檢察機(jī)關(guān)為社區(qū)矯正的法律監(jiān)督主體；五是明確了社區(qū)矯正監(jiān)督的具體內(nèi)容。這不僅標(biāo)志著社區(qū)矯正這一現(xiàn)代化行刑理念在我國正式邁入法制軌道，而且使社區(qū)矯正從實(shí)體到程序都有了法律依據(jù)，對(duì)我國社區(qū)矯正的發(fā)展與完善有著重要意義。

（二）社區(qū)矯正法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是指人民檢察院根據(jù)法律規(guī)定，依照法定程序與方式，在社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)，對(duì)公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)矯正在我國自2003年試點(diǎn)到2011年立法，歷時(shí)僅八年時(shí)間，目前仍處在探索試行階段，存在以下問題：一是產(chǎn)生了新的立法沖突，刑法修正案（八）對(duì)社區(qū)矯正制度規(guī)定了三種適用對(duì)象，即被判處管制、緩刑、被假釋的罪犯，而新刑訴法又增加了暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯；二是職能定位不清，檢察機(jī)關(guān)到底是社區(qū)矯正的參與者，還是社區(qū)矯正監(jiān)督者，有些地方?jīng)]有厘清；三是工作機(jī)制未理順，如：信息掌握不對(duì)稱，協(xié)作聯(lián)動(dòng)不順暢，形成監(jiān)督障礙；四是監(jiān)督手段有限，僅限于查閱檔案、向有關(guān)單位和基層組織了解核實(shí)情況、與罪犯及其親屬談話；五是監(jiān)督效果不力，現(xiàn)行的口頭糾正違法、發(fā)糾正違法通知書、檢察建議書缺乏強(qiáng)制力；六是資源配備不足，一些基層院甚至未設(shè)監(jiān)所檢察科，也沒有配備專司社區(qū)矯正法律監(jiān)督的人員、機(jī)構(gòu)。

二、社區(qū)矯正法律監(jiān)督制約成因剖析

（一）觀念障礙與認(rèn)識(shí)誤區(qū)

我國長期實(shí)行監(jiān)禁刑為主的刑罰制度，人們的傳統(tǒng)意識(shí)認(rèn)為處置罪犯就是讓他“坐牢”。如果將罪犯放在社會(huì)上，絕大多數(shù)人會(huì)認(rèn)為沒有使其得到應(yīng)有的報(bào)應(yīng)與懲罰。這種觀念障礙不僅反映在普通老百姓當(dāng)中，也體現(xiàn)在司法活動(dòng)中：一是對(duì)管制、緩刑的判決率低，假釋率低，暫予監(jiān)外執(zhí)行的人數(shù)較少；二是對(duì)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，將社區(qū)矯正與監(jiān)外執(zhí)行混為一談，實(shí)際操作中存在“四重四輕”，即重參與、輕監(jiān)督，重配合、輕制約，重執(zhí)行、輕矯正，重懲罰、輕維權(quán)。

（二）理論研究不足

社區(qū)矯正（Community correction）是一個(gè)外來語，盡管該項(xiàng)制度在我國已確立，但其社會(huì)基礎(chǔ)還很薄弱，理論研究也十分有限。此前，我國實(shí)行的監(jiān)外執(zhí)行制度，如：管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等，更多的是對(duì)監(jiān)禁刑的補(bǔ)充，其功能側(cè)重于懲罰。而社區(qū)矯正則注重犯罪心理與行為惡習(xí)的矯正。社區(qū)矯正的綜合性、系統(tǒng)性與復(fù)雜性，決定了社區(qū)矯正法律監(jiān)督較之監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督具有更豐的內(nèi)涵，更高的要求。這項(xiàng)制度的發(fā)展如果沒有相關(guān)理論研究支持必將難以為繼。

（三）法律制度不健全

一是法律規(guī)定過于原則寬泛，缺乏可操作性；二是實(shí)踐中真正起作用的是一些法律位階較低的 《通知》、《意見》、《辦法》，各地做法五花八門，監(jiān)督工作缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)；三是立法沒有賦予法律監(jiān)督的強(qiáng)制力，在深層次上制約了監(jiān)督的效果；四是新舊立法之間出現(xiàn)斷層，沒有較好地與監(jiān)外執(zhí)行制度銜接，如：對(duì)判處緩刑的罪犯，舊法規(guī)定 “公安機(jī)關(guān)監(jiān)督”、“交所在單位或者基層組織予以考察”，而新法則籠統(tǒng)規(guī)定“由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為誰？負(fù)責(zé)什么？怎么負(fù)責(zé)？這些均無規(guī)定；五是新法內(nèi)部出現(xiàn)沖突，職責(zé)劃分混亂，令執(zhí)法者相互推諉，令監(jiān)督者無所適從。如：管制由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，違規(guī)卻由公安處罰，導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯(cuò)位，“管的不罰、罰的不管”；再如：同樣是離開居住的市、縣或遷居，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的部門卻各不相同，管制報(bào)“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，緩刑報(bào)“考察機(jī)關(guān)”，假釋報(bào)“監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這種含混的稱謂給司法實(shí)踐留下許多爭議的空間，讓監(jiān)督者莫衷一是。

（四）體制機(jī)構(gòu)不完善

根據(jù)社區(qū)矯正的自身特點(diǎn)，基層檢察院或者派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室更適合擔(dān)任社區(qū)矯正的監(jiān)督工作。長期以來，監(jiān)所檢察依托小部門格局。目前仍有一些地方基層檢察院未設(shè)立監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)，更談不上派駐鎮(zhèn)街檢察室。導(dǎo)致社區(qū)矯正存在法律監(jiān)督“盲區(qū)”，處于無人監(jiān)督的狀態(tài)，這些地方社區(qū)矯正法律監(jiān)督是否能依法公正地開展，以及社區(qū)服刑人員的權(quán)益是否能夠得到保障，面臨體制瓶頸的制約和障礙。

（五）工作機(jī)制未理順

社區(qū)矯正的交付執(zhí)行、監(jiān)督管理、違法違規(guī)的處理，以及其中可能涉及的職務(wù)犯罪等等，這系列工作的法律監(jiān)督需要一套完備的運(yùn)行機(jī)制。如：及時(shí)獲取全面信息，動(dòng)態(tài)跟蹤回訪，定期與不定期的檢察，切實(shí)可行的監(jiān)督手段，對(duì)違規(guī)違法的及時(shí)糾正，對(duì)矯正對(duì)象合法權(quán)益的維護(hù)，各相關(guān)職能部門之間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)等等。由于我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作起步較晚，一些工作方式仍處在“摸著石頭過河”的探索階段，這也成為制約社區(qū)矯正法律監(jiān)督的又一因素。

三、社區(qū)矯正法律監(jiān)督完善之策

（一）觀念更新，社區(qū)矯正法律監(jiān)督的前提條件

對(duì)新法的精準(zhǔn)把握是做好法律監(jiān)督工作的前提。同時(shí)，我們還應(yīng)及時(shí)更新理念，才能充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)矯正這一新的行刑方式，不僅能豐富與完善我國刑罰執(zhí)行制度，而且對(duì)充實(shí)社會(huì)治安綜合防控體系，構(gòu)建和諧安定的社會(huì)環(huán)境，都具有建設(shè)性意義。檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督有利于社區(qū)矯正懲罰與矯正雙重功能的實(shí)現(xiàn)；有利于為社區(qū)矯正提供法律支持與經(jīng)驗(yàn)支持；有利于保障行刑權(quán)正確實(shí)施，防止權(quán)力濫用導(dǎo)致司法腐敗。

（二）前瞻理論，社區(qū)矯正法律監(jiān)督的發(fā)展動(dòng)力

社區(qū)矯正作為一個(gè)舶來品，在我國落地生根不到十年，關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督更是一個(gè)新命題。盡管我國在社區(qū)矯正法律監(jiān)督中借鑒監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但社區(qū)矯正這一制度要想得到長足發(fā)展，前瞻的理論研究必不可少，且已成為當(dāng)務(wù)之急。我們?cè)谔骄糠N種制約因素（如：立法不足、立法沖突、監(jiān)督不力等）的過程中，其深層次的原因幾乎都與理論研究不足有關(guān)。面對(duì)強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)需求，唯有從理論研究這一源頭上下功夫，才能為社區(qū)矯正及其法律監(jiān)督提供不竭的發(fā)展動(dòng)力。

（三）立法完善，社區(qū)矯正法律監(jiān)督的權(quán)力根基

（1）完善刑事基本法，修補(bǔ)立法斷層。一是撫平立法沖突，實(shí)體法與程序法對(duì)社區(qū)矯正的適用范圍應(yīng)當(dāng)一致；二是新刑訴法將社區(qū)矯正執(zhí)行主體由公安機(jī)關(guān)變更為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之后，相應(yīng)的職責(zé)內(nèi)容等配套規(guī)定應(yīng)當(dāng)跟上，以避免公安機(jī)關(guān)“一腳踢”，司法行政機(jī)關(guān)卻無所適從；（2）借鑒暫予監(jiān)外執(zhí)行制度改良的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)非監(jiān)禁刑的適用范圍、條件、審批程序、變更等細(xì)節(jié)進(jìn)行明確，增強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性；（3）賦予糾正違法通知書、檢察建議強(qiáng)制力。規(guī)定被監(jiān)督的刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)糾正違法行為，并于違法行為糾正之日起三內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)書面回復(fù)。對(duì)于糾正違法和檢察建議有異議的，可以向發(fā)文檢察院及其上一級(jí)檢察院提出復(fù)議。同時(shí)，規(guī)定被監(jiān)督機(jī)關(guān)及責(zé)任人無正當(dāng)理由不執(zhí)行糾正違法通知書和檢察建議的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)制裁性后果。對(duì)于因監(jiān)管、矯正失職構(gòu)成違法、犯罪的行為，移交紀(jì)檢監(jiān)檢部門處理，或依法行使檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)。（4）從長計(jì)議，待條件成熟時(shí)制定《社區(qū)矯正法》。明確矯正適用范圍、執(zhí)行主體、交付矯正、監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助、變更與終止等內(nèi)容。規(guī)定檢察監(jiān)督介入、實(shí)施程序，賦予檢察機(jī)關(guān)提出適用社區(qū)矯正建議權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)、處罰或處罰建議權(quán)。建立社區(qū)矯正同步監(jiān)督制度、分級(jí)分類監(jiān)督制度、跟蹤維權(quán)制度。

（四）機(jī)構(gòu)建設(shè)，社區(qū)矯正法律監(jiān)督的體制依托

社區(qū)矯正的法律監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)，這項(xiàng)工作的廣泛性、復(fù)雜性、綜合性要求檢察部門設(shè)置必須充分發(fā)揮“檢察一體化”的優(yōu)勢(shì)，把社區(qū)矯正法律監(jiān)督與鎮(zhèn)街檢察室工作整合起來，形成全院共同參與、集中管理與分散監(jiān)督的社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作格局：（1）完成“三定”（定職能、定級(jí)別、定人員）工作，解決人員缺口。隨著新法實(shí)施，監(jiān)所檢察部門增加了許多新職責(zé)，繁重的工作任務(wù)與人員不足的矛看日益顯現(xiàn)。為此，應(yīng)盡早解決人員編制；（2）落實(shí)同級(jí)派駐與對(duì)等監(jiān)督，適時(shí)推動(dòng)監(jiān)所檢察的機(jī)構(gòu)設(shè)置。建立與人民法庭、公安派出所、司法分局（所）相對(duì)應(yīng)的派出檢察室，并將社區(qū)矯正法律監(jiān)督作為派駐檢察室的主要職責(zé)任務(wù)；（3）健全基層監(jiān)所檢察檢察部門設(shè)置。建議一些監(jiān)所部門缺位的基層檢察院盡早設(shè)立監(jiān)所檢察科，或者社區(qū)矯正檢察工作辦公室，以便履行社區(qū)矯正檢察監(jiān)督職責(zé)。此外，一些不具備設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的地方，可因地制宜，建立社區(qū)矯正巡回檢察室；（4）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)所檢察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，以適應(yīng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督對(duì)人才專業(yè)化的需求。

（五）機(jī)制完善，社區(qū)矯正法律監(jiān)督的運(yùn)行基礎(chǔ)

（1）完善信息共享機(jī)制，實(shí)行社區(qū)矯正動(dòng)態(tài)監(jiān)督。建立社區(qū)矯正人員信息管理系統(tǒng)，充分利用電腦網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“多點(diǎn)錄入、數(shù)據(jù)共享”的功能（即以分管片區(qū)為單位，將社區(qū)矯正對(duì)象的身份信息、所涉罪名、被判刑罰、擬矯治期間、執(zhí)行單位、矯正期間的動(dòng)態(tài)信息分散錄入，集中共享），充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)提高監(jiān)督效率。此系統(tǒng)在條件成熟時(shí)應(yīng)實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)全國社區(qū)矯正信息網(wǎng)上流轉(zhuǎn)；（2）完善一體化同步監(jiān)督機(jī)制。一是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)作。檢察機(jī)關(guān)可整合立案偵查、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、職務(wù)犯罪偵查等部門資源，形成監(jiān)督合力，對(duì)社區(qū)矯正建立起以監(jiān)所檢察部門牽頭的一體化監(jiān)督機(jī)制。對(duì)矯正前的審判活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督之責(zé)的公訴部門，應(yīng)行使非監(jiān)禁刑的量刑建議權(quán)，以及對(duì)不當(dāng)非監(jiān)禁刑判決的抗訴權(quán)；對(duì)刑罰變更執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督之責(zé)的監(jiān)所部門，對(duì)變更為非監(jiān)禁刑以及暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)模M(jìn)行同步監(jiān)督；對(duì)刑罰變更執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件，監(jiān)所部門應(yīng)當(dāng)查處或與偵查部門協(xié)同查處；對(duì)社區(qū)矯正人員重新犯罪公安應(yīng)立案而未立案的，監(jiān)所部門應(yīng)將線索移交偵查監(jiān)督部門進(jìn)行立案監(jiān)督；二是檢察機(jī)關(guān)與其它單位的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社區(qū)矯正點(diǎn)多線長，應(yīng)倡導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合其他政法機(jī)關(guān)建立聯(lián)合檢查制度、聯(lián)席會(huì)議制度、情況通報(bào)制度等，不定期開展專項(xiàng)檢查活動(dòng)，集中查處社區(qū)矯正中存在的帶有普遍性問題；（3）完善糾正違法機(jī)制。一是定期與不定期檢察相結(jié)合，對(duì)社區(qū)矯正情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)回訪，從中發(fā)現(xiàn)問題并糾正；二是明確糾正違法手段：口頭提出糾正意見與發(fā)出糾正違法通知書、檢察建議書；三是明確對(duì)被判處管制、緩刑、被決定暫予監(jiān)外執(zhí)行、或被假釋的罪犯，應(yīng)當(dāng)移交社區(qū)矯正而未交付執(zhí)行的，檢察院應(yīng)當(dāng)提出糾正意見；四是對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的適用條件、決定程序、監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的；對(duì)不符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件、嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定或暫予監(jiān)外執(zhí)行情形消失而刑期未滿的，檢察院應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)收監(jiān)，或建議原決定或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作出收監(jiān)決定，檢察院均應(yīng)當(dāng)提出糾正意見；五是對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)中，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)未依法接收交付執(zhí)行、未依法監(jiān)管導(dǎo)致脫管、矯正對(duì)象在矯正期間違規(guī)違法未及時(shí)向人民法院提出撤銷緩刑、假釋建議等九種情形，人民檢察院均應(yīng)當(dāng)提出糾正意見；（4）建立跟蹤維權(quán)機(jī)制，以監(jiān)督促維權(quán)，切實(shí)維護(hù)被矯正人員的合法權(quán)益。一是重點(diǎn)關(guān)注未成年社區(qū)服刑人員，督導(dǎo)司法所著眼未來，正向引領(lǐng)，制定特殊的幫教方案，引導(dǎo)他們盡早回歸社會(huì)；二是重點(diǎn)關(guān)注老、弱、病殘社區(qū)服刑人員，注重心靈與生活關(guān)愛，解決實(shí)際困難，感化為先；三是切實(shí)保障社區(qū)服刑人員獲得依法減刑的權(quán)利。非監(jiān)禁刑判決比例極低的當(dāng)下，社區(qū)服刑人員獲得減刑的更少，此現(xiàn)象應(yīng)引起高度重視；（5）建立責(zé)任追究機(jī)制和績效考評(píng)機(jī)制。一是建立檢察人員的問責(zé)制。對(duì)于負(fù)有社區(qū)矯正法律監(jiān)督職責(zé)的檢察人員，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)而不作為的，或者不正確履行職責(zé)、濫用職權(quán)，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其情節(jié)和后果對(duì)其依紀(jì)、依法追究其紀(jì)律責(zé)任或法律責(zé)任；二是建立監(jiān)督績效考評(píng)機(jī)制。在社區(qū)矯正法律監(jiān)督中工作成績優(yōu)秀的，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，工作不合格的，要給予一定的批評(píng)處理。