論參與式預(yù)算實(shí)施的現(xiàn)實(shí)瓶頸及其在我國(guó)的構(gòu)建——兼談我國(guó)《預(yù)算法》的修改及完善

王婷婷

(西南政法大學(xué)，重慶 400031)

一般而言，參與式預(yù)算 (participatory budgeting)是一種公民直接參與預(yù)算決策過(guò)程，決定部分或全部公共資源配置結(jié)果的預(yù)算管理模式。［1］270通過(guò)這一制度安排，公民能夠直接參與預(yù)算決策，討論和決定政府預(yù)算的制定和財(cái)政資金的使用，合理確定公共支出的優(yōu)先順序，并監(jiān)督預(yù)算資金的安全有效運(yùn)行。參與式預(yù)算的制度價(jià)值在于其能將弱勢(shì)群體等被邊緣化的人群吸納到?jīng)Q策中來(lái)，通過(guò)擴(kuò)大公民權(quán)利公平配置資源和監(jiān)督政府支出，是一項(xiàng)旨在促進(jìn)公民權(quán)利、推動(dòng)政府預(yù)算體制改革、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要舉措。

一、參與式預(yù)算興起的理論基礎(chǔ)

在預(yù)算運(yùn)行中引入公民因素是預(yù)算民主化的要求，也是提升現(xiàn)代公共預(yù)算治理績(jī)效的重要環(huán)節(jié)。參與式預(yù)算的出臺(tái)植根于深厚的理論基礎(chǔ)。

(一)修正代議制民主制度缺陷的必然要求

從民主政治制度的發(fā)展來(lái)看，作為政治制度的民主可以劃分為兩種模式:一種是古希臘、羅馬實(shí)行的，由全體公民參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的直接民主制;另一種是近現(xiàn)代實(shí)施的，由公民通過(guò)選舉代表 (或議員)組成代議機(jī)關(guān)來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的間接民主制，即“代議制度”。［2］32歷史地來(lái)看，預(yù)算制度是作為國(guó)民議會(huì)控制和組織政府財(cái)政活動(dòng)的手段而發(fā)展起來(lái)的，因此財(cái)政預(yù)算都是在代議制民主的制度框架內(nèi)展開(kāi)實(shí)施的，在這種預(yù)算民主模式下，公民一般不直接介入預(yù)算決策，而由政府和議會(huì)在不同的制度安排下作出預(yù)算決策，而公民的角色只是選舉議員，然后將預(yù)算權(quán)授予這些政治家來(lái)代理行使。

然而，民主選舉下的代議制民主不如想象中的那么完美。雖然議員是民主選舉產(chǎn)生的，但是一旦選舉結(jié)束后，公民往往很難對(duì)這些政治家進(jìn)行控制，民主選舉不能確保公民的權(quán)利和利益得以實(shí)現(xiàn)，公民對(duì)政府的信任越來(lái)越低，信任的不足使得公民政治參與的積極性越來(lái)越低。在這種情況下，公民的角色越來(lái)越被限制為一種最狹窄定義的“參與”，甚至被裹挾為民意測(cè)驗(yàn)的答卷人和利益集團(tuán)的成員，公民變成了進(jìn)入投票站投票的人，進(jìn)而威脅到民主制度的基礎(chǔ)。

因此，為了重塑公民對(duì)政府的信任，激活民主制度所需要的公民參與和公民文化，政府必須在代議制民主的框架下為人民行使預(yù)算決策權(quán)創(chuàng)設(shè)制度平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)路徑，確保社會(huì)公眾能夠參與到預(yù)算行為過(guò)程中以維護(hù)自身利益和社會(huì)整體利益，而參與式預(yù)算就是一種能夠?qū)ψ尮裰苯訁⑴c預(yù)算管理的有效機(jī)制。

(二)預(yù)算法社會(huì)本位理念的應(yīng)有之意

預(yù)算具有明顯的公共性特征，它以滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要為目的，而區(qū)別于追求個(gè)人利益最大化的私人行為。按照社會(huì)契約理論的解釋，國(guó)家是公民之間達(dá)成契約的結(jié)果，預(yù)算實(shí)際上是公民與政府之間就財(cái)政收支活動(dòng)的范圍和方向形成的委托代理關(guān)系。政府本質(zhì)上就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任。［3］因此，政府行使的是公民的權(quán)力，作為公眾利益的代理人，政府一切權(quán)力的行使理應(yīng)以社會(huì)公共利益為本位。

然而，公共利益的界定通常具有模糊性，以維護(hù)社會(huì)公共利益為己任的國(guó)家并不常常站在公共利益的同一邊，往往借公共利益之名行非公共利益之實(shí)，或因社會(huì)公共利益的不確定性而歪曲公民眼中的公共利益。由于政府財(cái)政支出的成本及資金系由民眾通過(guò)稅收的方式提供，因?yàn)樘峁┖畏N公共產(chǎn)品、如何提供公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由民眾來(lái)決定?；诖耍挠邢蘩硇孕枰妬?lái)進(jìn)行監(jiān)督，以保障政府職能運(yùn)行的公共性、服務(wù)性和公正性。

因此，將公眾的意愿通過(guò)有效的表達(dá)機(jī)制嵌入政府預(yù)算的過(guò)程是預(yù)算法社會(huì)本位理念的重要表現(xiàn)形式和必要的抉擇。而在某種程度上，參與式預(yù)算是一種社會(huì)問(wèn)責(zé)模式 (societal accountability)，在這種模式下，公民能夠積極地介入預(yù)算過(guò)程，影響資金分配，使得政府更加負(fù)責(zé)。學(xué)者阿克曼更是認(rèn)為，以巴西為代表的參與式預(yù)算的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了社會(huì)問(wèn)責(zé)，它是一種“共同治理的問(wèn)責(zé)” (co－governance accountability)，因?yàn)?，公民不再是從外部或只在社區(qū)基層影響政策，而是直接進(jìn)入政府內(nèi)部，自己來(lái)做決策，與政治家一起進(jìn)行治理。［4］

(三)破解“免費(fèi)午餐”悖論的有效手段

信息不對(duì)稱理論是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各類人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的:掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在預(yù)算實(shí)踐中，政府因?yàn)橛邢蘩硇缘拇嬖诙陬A(yù)算信息的收集方面不夠全面，而公眾也由于疏于對(duì)政府預(yù)算信息的了解，而對(duì)政府所面臨的實(shí)際困難不能真切地理解。在這種情勢(shì)下，公民常常會(huì)帶有“免費(fèi)午餐”的傾向，一方面理所當(dāng)然地要求政府減稅，但與此同時(shí)又要求政府增加公共服務(wù)或至少維持現(xiàn)有的公共服務(wù)。

因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的公民對(duì)政府的“誤解”需要相應(yīng)機(jī)制的供給予以破解，而參與式預(yù)算正是解決問(wèn)題的一劑良方，它搭建了公民參與預(yù)算決策的平臺(tái)，一方面，政府能夠從公民建議中廣泛收集信息，根據(jù)這些信息制定具有“輕重緩急”差別的預(yù)算方案，獲得更大的公民支持;而另一方面，公民能夠真實(shí)地了解政府收錢、分錢、花錢的每一個(gè)步驟，體會(huì)政府預(yù)算決策所面臨的艱難選擇，則會(huì)增強(qiáng)對(duì)政府的信任，并在危急時(shí)刻與政府患難與共。故而，參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì)無(wú)論對(duì)于政府還是對(duì)于公民而言都是雙贏的。

二、參與式預(yù)算的實(shí)施效果與現(xiàn)實(shí)障礙

(一)參與式預(yù)算的實(shí)踐及其成效

公民參與預(yù)算最早起源于巴西，并在實(shí)踐層面引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注并加以效仿。其中，比較成功的做法包括:巴西強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制階段通過(guò)公眾的直接參與和議會(huì)共同決定預(yù)算，對(duì)于一些與公眾關(guān)系密切的預(yù)算項(xiàng)目由公眾討論決定后直接交由政府執(zhí)行，其他預(yù)算內(nèi)容則由議會(huì)審查批準(zhǔn);印度的吉吉拉特 (Gugarat)和班加羅爾(Bangalore)則分別側(cè)重預(yù)算審批階段和評(píng)估階段的公眾參與;烏干達(dá)則在預(yù)算執(zhí)行階段實(shí)施了參與式跟蹤模式。［5］以巴西為代表的域外參與式預(yù)算取得了非常積極的成效:其一，它極大地制約了官僚腐敗的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì);其二，通過(guò)開(kāi)放讓公民社會(huì)參與預(yù)算決策的方式，降低在預(yù)算過(guò)程中政治性使用公共資金的可能;其三，擴(kuò)大了公民參與，限制了國(guó)家機(jī)器被富人控制，讓那些長(zhǎng)期實(shí)質(zhì)上被排斥在預(yù)算和政策過(guò)程之外的窮人和受教育程度的民眾獲得了影響預(yù)算與政策制定的機(jī)會(huì)。

目前，受巴西參與式預(yù)算實(shí)踐的影響，參與式預(yù)算已經(jīng)在中國(guó)生根發(fā)芽，各地分別進(jìn)行了小規(guī)模的探索和試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。我國(guó)地方的探索也可分為三個(gè)階段:第一階段為浙江溫嶺的開(kāi)創(chuàng)階段。公眾參與地方財(cái)政預(yù)算的實(shí)踐，率先于2005年由臺(tái)州溫嶺的新河澤國(guó)兩鎮(zhèn)啟動(dòng)，將“民主懇談”引入了財(cái)政預(yù)算過(guò)程;第二階段為無(wú)錫和哈爾濱的試點(diǎn)推行階段。2006年，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)選擇在黑龍江省哈爾濱市和江蘇省無(wú)錫市推行的參與式預(yù)算。第三階段為2010年一些地區(qū)的推行階段。2010年4月，河南省焦作市開(kāi)始探索公眾參與財(cái)政的改革，將參與式預(yù)算分為7個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):信息公開(kāi)、部門(mén)申報(bào)、財(cái)政匯審、民主評(píng)議、專家論證、社會(huì)聽(tīng)證、人大審查。2010年9月，溫嶺市在全市11個(gè)鎮(zhèn)和5個(gè)街道全部推行參與式預(yù)算?？偟膩?lái)看，我國(guó)的參與式預(yù)算探索主要包括兩種形式:一是無(wú)錫、哈爾濱推行的“公眾直接參與模式”，即政府在制定預(yù)算的過(guò)程中選擇一些涉及老百姓切身利益的公益建設(shè)項(xiàng)目讓公眾直接參與，公眾通過(guò)投票表決的方式，確定項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)先性，從而決定公共預(yù)算資金的投向并監(jiān)督公共支出的使用。二是浙江溫嶺、河南焦作推行的“人民代表大會(huì)引導(dǎo)模式”，將公民參與納入基層人民代表大會(huì)制度框架下，主要特點(diǎn)是激活基層人民代表大會(huì)在公共預(yù)算過(guò)程中的核心作用，同時(shí)擴(kuò)大一般社會(huì)公眾的參與，由人民代表大會(huì)搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁。這些具有顯著直接民主特征的參與式預(yù)算模式，使得公民和公民團(tuán)體參與預(yù)算過(guò)程，分享傳統(tǒng)上由政府控制的預(yù)算決策制訂權(quán)和其他預(yù)算權(quán)力，從而觸及到預(yù)算決策過(guò)程的深層機(jī)制，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)基層公共預(yù)算改革的先河。

(二)參與式預(yù)算實(shí)施的現(xiàn)實(shí)難題

在參與式預(yù)算在各國(guó)及地區(qū)如火如荼地開(kāi)展并取得積極成效的同時(shí)，也面臨著一些具有實(shí)質(zhì)挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。在實(shí)踐運(yùn)用中主要表現(xiàn)如下:

1．地方性困境

從各國(guó)實(shí)行參與式預(yù)算的基本情況來(lái)分析，總體而言，各國(guó)的公民參與式預(yù)算主要都是在地方政府層面開(kāi)展的，尤其集中在城市或縣這一層。這一方面是因?yàn)檫@一層面的地方政府直接面向公民提供公共服務(wù)，公民的生活質(zhì)量深受地方政府供給公共服務(wù)的影響，公民既是這些服務(wù)的消費(fèi)者，也是這些服務(wù)的資金供給者，因此公民既有動(dòng)機(jī)也有足夠的積極性來(lái)參與地方的預(yù)算決策，另一方面是因?yàn)樵谶@一層面開(kāi)展公民參與預(yù)算的參與成本比較低，也比較可行。［6］651然而，這種“自下而上”的參與式預(yù)算推行的范圍比較狹窄，很難推動(dòng)深層次的財(cái)政預(yù)算改革。就中國(guó)的很多試點(diǎn)地區(qū)而言，參與式預(yù)算主要體現(xiàn)在街道和社區(qū)層面，而按照我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，街道和社區(qū)以及并非是獨(dú)立的預(yù)算主體，因此這種“參與式預(yù)算改革”更多體現(xiàn)為項(xiàng)目決策過(guò)程和社區(qū)街道發(fā)展計(jì)劃，而非準(zhǔn)確意義上的與孫策決策過(guò)程。

與此同時(shí)，參與式預(yù)算在從下往上推進(jìn)的過(guò)程中存在極大的阻力，因?yàn)樵酵咦?，就意味著涉及的人群過(guò)于廣泛，管理半徑的過(guò)寬意味著“直接民主”的方式難以實(shí)施。從某種程度上而言，參與式預(yù)算改革只是實(shí)現(xiàn)了部分的基層民主，而尚未觸及到代議制民主的本質(zhì)缺陷。因此，如何準(zhǔn)確界定參與式預(yù)算的適用層級(jí)，讓自上而下的部門(mén)預(yù)算改革與自下而上的參與式預(yù)算改革能夠有效接軌，是當(dāng)前預(yù)算改革實(shí)踐中的一個(gè)重要難題。

2．專業(yè)性困境

公共預(yù)算不同于一般的個(gè)人計(jì)劃或財(cái)務(wù)計(jì)劃，它反映的是政府未來(lái)的支出重點(diǎn)和發(fā)展方向，其編制和實(shí)施過(guò)程涉及諸多事項(xiàng)，是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，并且具有在改革發(fā)展的過(guò)程中越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“職業(yè)主義”。這意味著預(yù)算參與者必須具備一定的專業(yè)知識(shí)，才能真正地理解和參與預(yù)算決策過(guò)程。

在公共預(yù)算的強(qiáng)專業(yè)化趨勢(shì)下，公民參與預(yù)算面臨著極大的困境。這是因?yàn)?，一方面，與從事預(yù)算工作的職業(yè)精英相比，普通公民處于知識(shí)上的“劣勢(shì)”，他們很少受到專業(yè)的預(yù)算知識(shí)教育，因此缺乏必備的知識(shí)來(lái)理解預(yù)算決策;在另一方面，預(yù)算部門(mén)往往將預(yù)算文件視為“機(jī)密文獻(xiàn)”而束之高閣，給公民獲取預(yù)算信息設(shè)置了天然屏障，即使是在預(yù)算公開(kāi)原則的要求下，預(yù)算部門(mén)公布的預(yù)算方案也多半使用的是一種特殊的“官僚語(yǔ)言”，從而產(chǎn)生“外行看不懂，內(nèi)行不明白”的現(xiàn)象。從經(jīng)濟(jì)學(xué)成本－收益的角度分析，一旦公民參與預(yù)算沒(méi)有足夠的機(jī)制激勵(lì)反而要耗費(fèi)過(guò)多的參與成本，則公民參與預(yù)算的積極性則會(huì)大大折扣從而影響參與式預(yù)算的實(shí)際運(yùn)行。

3．制度性困境

對(duì)于一項(xiàng)成熟的制度而言，必須保障該制度運(yùn)行的可行性、穩(wěn)定性和有效性。對(duì)于參與式預(yù)算而言，公民參與能否影響預(yù)算決策從根本上取決于參與制度是如何設(shè)計(jì)的，涉及到與法律法規(guī)以及與代議制民主制度如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。如果參與式預(yù)算游離于制度的框架之外，或在制度的設(shè)計(jì)中公民未被實(shí)際上賦予參與的權(quán)利，或參與機(jī)制的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題不能對(duì)預(yù)算決策產(chǎn)生影響，則意味著該制度的運(yùn)作流于形式。

參與式預(yù)算的核心問(wèn)題表現(xiàn)為:公民參與預(yù)算的領(lǐng)域?yàn)楹?，是全領(lǐng)域的參與還是部分領(lǐng)域的參與?公民參與預(yù)算的階段為何，涉及預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督的全過(guò)程還是部分環(huán)節(jié)?公民參與預(yù)算的方式為何，應(yīng)采取強(qiáng)約束力的還是弱約束力的參與方式?當(dāng)前，從各國(guó)進(jìn)行的參與式預(yù)算實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)還沒(méi)有納入制度內(nèi)的有序規(guī)范，缺乏強(qiáng)有力的法律保障。誠(chéng)然，由于參與式預(yù)算的實(shí)踐模式多樣化，且具有一定的“個(gè)性化”，很難用一種固定的模式來(lái)予以統(tǒng)一，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)為預(yù)算參與提供制度保證以構(gòu)建穩(wěn)定的規(guī)則體系仍然是必經(jīng)之路。

三、我國(guó)參與式預(yù)算的構(gòu)建及展望

(一)建立直接民主與間接民主的互補(bǔ)機(jī)制

當(dāng)前，從各國(guó)參與式預(yù)算改革的現(xiàn)狀來(lái)看，參與式預(yù)算只推動(dòng)到部分“次國(guó)家層級(jí)”，就中國(guó)而言，“自上而下”和“自下而上”的兩種預(yù)算改革路徑中，縣級(jí)財(cái)政恰恰處于兩者的交匯點(diǎn)。［7］因此，如何實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是參與式預(yù)算推進(jìn)的過(guò)程中必須解決的難題。

我們認(rèn)為，直接民主與間接民主之間并不完全對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，二者在某種程度上可以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因?yàn)榫痛h制民主而言，如果選舉出來(lái)的議員能夠真正代表選民的利益，那么公民在直接表達(dá)意愿和間接表達(dá)意愿之間將不存在根本性的沖突。因此，我們應(yīng)當(dāng)在實(shí)行間接民主的同時(shí)，吸收和擴(kuò)大直接民主的因素，吸納公民政治參與的熱情，從而更好地鞏固間接民主的合法性基礎(chǔ)，提高民主的效率和質(zhì)量。就我國(guó)參與式預(yù)算的具體制度設(shè)計(jì)而言，在縣級(jí)以上的預(yù)算管理中應(yīng)采用部門(mén)預(yù)算作為主要的管理模式，同時(shí)建立隸屬于人大系統(tǒng)的預(yù)算審議專家咨詢機(jī)構(gòu)，建立有效的預(yù)算聽(tīng)證制度，從而更好地保障預(yù)算民主;而在縣級(jí)以下 (不包括縣級(jí))的預(yù)算管理中，應(yīng)采用參與式預(yù)算作為主導(dǎo)方式，由公民直接參政、議政、決政的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理。

(二)嵌入平民化、透明化的參與途徑

在參與式預(yù)算中，公民往往因?yàn)閷I(yè)化的困境而望而卻步，這就要求政府發(fā)動(dòng)公民參與預(yù)算的過(guò)程中，設(shè)計(jì)出平民化、透明化的參與途徑以保障公民參與的積極性。

首先，政府在預(yù)算管理改革的過(guò)程中，積極倡導(dǎo)“通曉預(yù)算便是好公民”的理念，提高公民參與預(yù)算的積極性。其次，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公民加以適當(dāng)培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)使得公民逐漸提升對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)和增強(qiáng)獲取和分析預(yù)算信息的能力，成為理性的參與人。最后，政府應(yīng)做好預(yù)算公開(kāi)工作，不僅是形式意義上的公開(kāi)，而且是讓人民讀得懂的公開(kāi)。這就要求政府改預(yù)算的“官僚語(yǔ)言”為“平民語(yǔ)言”，所公布的預(yù)算法案應(yīng)該具體到項(xiàng)，并真實(shí)反映出各個(gè)項(xiàng)目資金的使用以及產(chǎn)出，以使得公民真正了解預(yù)算。

(三)將參與式預(yù)算納入法制約束的框架

近年來(lái)，一些發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始通過(guò)制定法律來(lái)約束地方政府在公共預(yù)算的過(guò)程中吸納公民參與。在參與式預(yù)算的立法模式中，既有直接參與預(yù)算的立法模式，也有間接參與預(yù)算的立法模式。前者如瑞士，該國(guó)家實(shí)行直接民主制度，國(guó)民能夠通過(guò)公民投票復(fù)決國(guó)會(huì)法案，其中，“強(qiáng)制性復(fù)決”要求，凡是全部或者部分修改憲法以及聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)的與憲法有關(guān)的法律，均需付諸公民表決。［8］這意味著，對(duì)于涉及公共預(yù)算的議會(huì)法案要通過(guò)人民復(fù)決這一階段，人民對(duì)最終預(yù)算法案的頒布具有決定權(quán)。而秘魯則制定了適用于國(guó)內(nèi)所有市政府和省政府的《國(guó)家參與式預(yù)算法》，直接規(guī)定了參與式預(yù)算制度，并明確規(guī)定了參與預(yù)算協(xié)調(diào)委員會(huì)成員的構(gòu)成。后者如波利維利亞制定了《大眾參與法》 (Law of Popular Participation)規(guī)定:“地方在市政層面參與……社會(huì)和經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的計(jì)劃”［6］653，即通過(guò)公民參與政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的方式從而間接地影響預(yù)算決策。相比而言，直接的立法模式更能夠保障參與式預(yù)算制度的運(yùn)行，因?yàn)樗軌虮Ｕ瞎駥?shí)質(zhì)性地參與預(yù)算過(guò)程，而在間接的立法模式中，公民參與計(jì)劃的過(guò)程往往與參與預(yù)算的過(guò)程是分離的，一旦公民參與形成的計(jì)劃不能對(duì)預(yù)算過(guò)程產(chǎn)生影響，則意味著公民參與實(shí)質(zhì)上被排除在政府預(yù)算之外。

當(dāng)前，我國(guó)溫嶺市新河鎮(zhèn)已經(jīng)通過(guò)了《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法》，成為將參與式預(yù)算納入制度框架內(nèi)的先驅(qū)。因此，未來(lái)的參與式預(yù)算應(yīng)以在預(yù)算法中明確規(guī)定參與式預(yù)算制度，對(duì)于涉及“公共利益”的預(yù)算項(xiàng)目明確必須由公民進(jìn)行決策，而對(duì)于一般性的項(xiàng)目則要提升公民在人民代表大會(huì)機(jī)制中的發(fā)言權(quán)，將參與式預(yù)算納入法律規(guī)范的軌道。

(四)構(gòu)建多元的參與式預(yù)算體系

第一，參與主體的多元化。這要求參與式預(yù)算在改革的過(guò)程中保持預(yù)算主體的開(kāi)放性。在此過(guò)程中建構(gòu)“社會(huì)權(quán)力主體制度”［9］，將具有不同權(quán)益要求的社會(huì)主體納入預(yù)算主體范圍內(nèi)，進(jìn)而從預(yù)算法外部啟動(dòng)對(duì)預(yù)算權(quán)力的制約極為必要。一方面這與社會(huì)組織的自身優(yōu)勢(shì)相關(guān)，許多社會(huì)組織從事著滿足社會(huì)公共需要的事業(yè)，具有專業(yè)、高效、低成本等優(yōu)勢(shì)，而另一方面是因?yàn)轭A(yù)算的民主性要求預(yù)算權(quán)力的相互制衡，而社會(huì)權(quán)力主體能夠成為人大、政府之外的“第三種力量”，進(jìn)而能夠更好地參與預(yù)算，推動(dòng)社會(huì)公共利益的運(yùn)行。

第二，參與范圍和階段的多元化。就參與范圍而言，應(yīng)包括資本性支出和經(jīng)常性支出兩方面，其中，資本性支出應(yīng)作為公民參與預(yù)算的重點(diǎn)領(lǐng)域，因?yàn)樵擃I(lǐng)域與公民的生活息息相關(guān)，公民的決策正確與否直接關(guān)系到其生活質(zhì)量的高低。就參與階段而言，也應(yīng)采取開(kāi)放的態(tài)度，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)估和監(jiān)督的各個(gè)階段。對(duì)此，踐行參與式預(yù)算的前沿國(guó)家都有相應(yīng)的經(jīng)典實(shí)踐，它們都為多元參與體系的建立提供了有益的參考。

最后，參與方式的多元化。根據(jù)公民參與預(yù)算方式的不同，可以大致分為“非政策分享型”的參與和“政策分享型”的參與，前者如公民聽(tīng)證、公民咨詢委員會(huì)、公民問(wèn)卷和公民會(huì)議等方式，后者如公民陪審團(tuán)、公民委員會(huì)等方式。二者的區(qū)別在于前者雖然賦予了公民發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，但是他們的意見(jiàn)可能并不能進(jìn)入決策過(guò)程從而不能影響預(yù)算決策;而在后者公民參與對(duì)政府決策產(chǎn)生的影響要更大和更有確定性。［6］660故而，在多元參與體系的構(gòu)建中，應(yīng)合理地設(shè)計(jì)參與的方式，通過(guò)政策分享、協(xié)商民主的方式來(lái)吸引公民參與，并獲得參與的實(shí)效。

四、以我國(guó)《預(yù)算法》修改為契機(jī)推動(dòng)參與式預(yù)算的發(fā)展

我國(guó)的《預(yù)算法》及其《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案 (草案)》 (以下簡(jiǎn)稱《修正案》)中未對(duì)公民在預(yù)算過(guò)程中的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，參與式預(yù)算依然停留在各地的小規(guī)模試點(diǎn)當(dāng)中而游離于制度框架之外。綜觀我國(guó)《預(yù)算法》的修改，參與式預(yù)算所需要的制度基礎(chǔ)在我國(guó)的《預(yù)算法》中還尚未實(shí)現(xiàn)，故而應(yīng)以我國(guó)《預(yù)算法》修改為契機(jī)，為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)參與式預(yù)算的法治化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

首先，預(yù)算權(quán)的分配與制衡是關(guān)系參與式預(yù)算中公民權(quán)利的行使是否具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)問(wèn)題?；陬A(yù)算法民主憲政的理念，只有對(duì)政府的預(yù)算權(quán)力進(jìn)行有效限制和制衡，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與政府權(quán)力之間的“納什均衡”。然而從我國(guó)預(yù)算立法的現(xiàn)狀看，關(guān)于預(yù)算權(quán)分化和制衡的配置從效果上看還處于虛化狀態(tài)，表現(xiàn)為政府的預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)處于相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)的地位，而人大的預(yù)算審議和監(jiān)督權(quán)過(guò)于薄弱，納稅人無(wú)法通過(guò)議會(huì)真正制衡政府預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，此外公民的預(yù)算權(quán)利被輕描淡寫(xiě)，或鮮有涉及，無(wú)法發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督的作用。例如，我國(guó)《預(yù)算法》關(guān)于立法宗旨的具體條文中對(duì)公民和人大的職權(quán)沒(méi)有切實(shí)的法律保障，使得預(yù)算中公民的權(quán)利以及人大的審批和監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。因此，我國(guó)《預(yù)算法》在修改的過(guò)程中應(yīng)建立預(yù)算權(quán)的均衡分配原則，橫向結(jié)構(gòu)中由人大、政府和公民分享預(yù)算權(quán)力，縱向結(jié)構(gòu)中由中央和地方共享預(yù)算權(quán)力，確立公民的預(yù)算權(quán)利的合法地位，構(gòu)建合理的權(quán)力制衡體系。

其次，預(yù)算程序是否公開(kāi)是關(guān)系參與式預(yù)算能否正常進(jìn)行的關(guān)鍵一環(huán)。制定預(yù)算法的根本目的是確保政府能夠按照社會(huì)公眾的意愿來(lái)籌集、分配和使用公共資金，而財(cái)政的公開(kāi)透明是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本保證?！爸挥性陬A(yù)算透明的、能夠適當(dāng)提供有關(guān)財(cái)政的準(zhǔn)確和全面信息時(shí)，約束財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為的各種制約手段才會(huì)是有效的?！保?0］45然而，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行 《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)和透明未做任何規(guī)定，《修正案》雖有改進(jìn)，但對(duì)預(yù)算公開(kāi)被表述為“應(yīng)當(dāng)”而不是“必須”，且沒(méi)有對(duì)公開(kāi)作出明確的法律認(rèn)定，從而使得預(yù)算公開(kāi)原則缺乏應(yīng)有的法律約束性。［11］因此，我國(guó)《預(yù)算法》在修改的過(guò)程中應(yīng)明確預(yù)算信息公開(kāi)制度，規(guī)定公開(kāi)的時(shí)間、內(nèi)容、方式等要素，并構(gòu)建完善的預(yù)算聽(tīng)證制度，以為公眾參與預(yù)算程序創(chuàng)造條件。

最后，預(yù)算責(zé)任制度的構(gòu)建是關(guān)系參與式預(yù)算能否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束力的根本保障。參與式預(yù)算的制度構(gòu)建不僅需要為公民提供實(shí)現(xiàn)渠道，而且應(yīng)保障這種參與對(duì)政府預(yù)算具有制衡效力。然而，現(xiàn)實(shí)中缺乏“可歸責(zé)制度”下的政府可以對(duì)公共利益和公民權(quán)利隨時(shí)隨地地構(gòu)成潛在和現(xiàn)實(shí)威脅。因此，《預(yù)算法》修改過(guò)程中要明確政府的法律責(zé)任，賦予公眾的問(wèn)責(zé)權(quán)利，對(duì)于關(guān)系公共利益的事項(xiàng)，還應(yīng)基于法的可訴性理念初步建立公益訴訟制度，以保障參與式預(yù)算的有效運(yùn)行。

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