以民意引領(lǐng)現(xiàn)代警務(wù)機制創(chuàng)新的路徑探析

胡新祥

(廣東警官學(xué)院 治安系，廣東 廣州 510232)

在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、政治體制改革的重要節(jié)點時期，為構(gòu)建平穩(wěn)、有序、和諧的社會治安環(huán)境，為改革開放保駕護航，公安部及時提出以民意引領(lǐng)警務(wù)機制創(chuàng)新的要求。全國各地各級公安機關(guān)正就此如火如荼地展開，但因認識和路徑的差異，所以成效也各不相同。本文就以民意引領(lǐng)現(xiàn)代警務(wù)機制創(chuàng)新的路徑作一探討，以求教于大方。

一、正確把握民意引領(lǐng)現(xiàn)代警務(wù)機制創(chuàng)新的前提

(一)安居樂業(yè)是中國社會的主流民意

通常所說的民意，是指社會大眾對某一社會問題或現(xiàn)象集中表達出來的具有多數(shù)一致性和時間上的持續(xù)性，并具有對事態(tài)產(chǎn)生強烈影響的意見、態(tài)度、情緒和干涉意愿的總和。從這一含義可以看出民意首先是反映了多數(shù)人的意愿且這種意愿具有一致性和時間上的持續(xù)性，其次是它對事態(tài)的發(fā)生、發(fā)展具有強烈的影響性。改革開放以來由于我國政治體制改革滯后于民主法治社會的進程，所以傳統(tǒng)的民意表達渠道不寬暢，難以順達。近年來以互聯(lián)網(wǎng)為紐帶的新興傳媒大大改善了公眾直接表達意愿的被動局面，網(wǎng)民可以通過網(wǎng)絡(luò)論壇、BBS、博客、微博、QQ群和跟帖等直接把自己的觀點、想法和建議通過網(wǎng)絡(luò)直接表達出來，形成網(wǎng)絡(luò)民意。網(wǎng)絡(luò)民意起到了促進政府依法行政、加強社會管理、監(jiān)督政府的重要作用。網(wǎng)絡(luò)民意與傳統(tǒng)民意在內(nèi)容上并沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是表達的方式、渠道和時效不同而已。但是，我們要清醒地認識到網(wǎng)絡(luò)民意是一把雙刃劍。在有利于改進政府工作，推進民主政治建設(shè)的同時，也給各種虛假言論、不實言論和惡意言論提供了溫床，給政府法治權(quán)威、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。從近年的情況看它主要體現(xiàn)在:一是網(wǎng)絡(luò)民意僅代表了部分人的觀點。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2012年1月16日發(fā)布的《第29次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告顯示》，截止2011年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到5．13億。全國新增網(wǎng)民5580萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率較上年提升4個百分點，達到38．3%。從國務(wù)院新聞辦公室2010年6月發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》顯示，截止2009年底，東部地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率遠高于西部地區(qū)，城市網(wǎng)民總數(shù)遠超過農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)，這說明網(wǎng)絡(luò)民意帶有地區(qū)和城市偏向，網(wǎng)民們對特定問題表達的所謂“主流民意”或許只能代表部分人的意見。二是近年來網(wǎng)絡(luò)民意的現(xiàn)實說明有虛假成分，同時有些所謂的“民意”是一種炒作行為。這就必然會給社會帶來負面影響，進而影響政府的決策和管理。三是不良的網(wǎng)絡(luò)民意給少數(shù)不法分子塑造范例，形成惡性循環(huán)，同時利用社會生活中的不良心態(tài)借助網(wǎng)絡(luò)加劇社會矛盾的沖突與對抗。

當前中國社會的主流民意是安居樂業(yè)。一種安定、安寧、安全的社會生活環(huán)境是廣大群眾的熱切期盼。因此，公安機關(guān)依照法定的職責(zé)，通過創(chuàng)新現(xiàn)代警務(wù)機制來滿足廣大群眾的關(guān)切和期盼是責(zé)無旁貸。

(二)群眾的關(guān)切與現(xiàn)代警務(wù)工作的差異

客觀地說近年來公安機關(guān)及其廣大民警在維護社會穩(wěn)定、打擊違法犯罪、管理社會治安、服務(wù)民眾方面夜以繼日、嘔心瀝血，取得了有目共睹的成效，但為什么群眾對公安工作仍然滿意度不高?筆者認為，主要原因有:一是一些地方政府和公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人以自己的長官意識主導(dǎo)民意。實事求是、群眾路線不僅在過去是我們黨克敵制勝的法寶，也是我們建設(shè)文明、法治社會攻堅克難的法寶。眾所周知，尊重民意是現(xiàn)代社會的基本特征，近年來黨和國家一方面通過制定法規(guī)和政策保障民意在國家政治生活中的地位和作用;另一方面黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也用自己的言行起著引導(dǎo)和示范作用。但是一些地方公安機關(guān)和公安工作的一些環(huán)節(jié)，民意常常處在“擺花瓶”的尷尬境地。個別地方、個別事件甚至不惜用造“假民意”的辦法來推行“武斷的官意”。如個別地方的社會治安秩序混亂， “兩搶一盜”案件高發(fā)、交通秩序混亂，盜賣兒童案件時有發(fā)生、制假販假突出，但公安機關(guān)對外則宣傳當?shù)厥巧鐣€(wěn)定、秩序井然。二是執(zhí)法不規(guī)范、群眾滿意度低，主要表現(xiàn)在:第一是的執(zhí)法主體和程序不依法定要求;第二是依法應(yīng)當公開的警務(wù)工作不公開、不透明，群眾未依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán);第三是執(zhí)法不廉，辦人情案、關(guān)系案、金錢案、權(quán)錢交易、貪贓枉法;第四是執(zhí)法辦案效率低，質(zhì)量有待提高。一些大要案件如果是上級督辦或已形成強烈社會反響的，則全力查破，而有些案件久立不破。一些犯罪嫌疑人長期潛逃未抓捕歸案，大量的小案和治安案件未引起足夠的重視。經(jīng)濟領(lǐng)域的犯罪高發(fā)，嚴重影響群眾的經(jīng)濟生活等;第五是群眾工作虛多實少，警民關(guān)系距離較大。新形勢下，群眾利益主體多元，利益格局多樣，在舊的規(guī)則體系和警察勤務(wù)方式面前就顯得警方力不從心，警力捉襟見肘，在缺乏巨大的民力支持、配合下的公安工作，就難以及時有效的管理和調(diào)控社會治安，就難以滿足不斷增長的多層次、全方位的公共安全的需求;第六是公安社會管理科學(xué)化水平不高，缺乏積極創(chuàng)新的科學(xué)化管理意識，社會管理科學(xué)化的內(nèi)驅(qū)力不足，因而導(dǎo)致在解決人民群眾反映強烈影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題上未取得突破性進展。

從上述分析不難看出，要解決上述問題，惟有通過以民意引領(lǐng)加快現(xiàn)代警務(wù)機制創(chuàng)新，全面提升公安工作水平，以實際成效兌現(xiàn)對人民的莊嚴承諾。

二、以民意引領(lǐng)現(xiàn)代警務(wù)機制創(chuàng)新的路徑

(一)現(xiàn)代警務(wù)機制創(chuàng)新的理念

必須始終堅持以人為本、執(zhí)法為民的理念。公安機關(guān)的性質(zhì)和職能決定了公安工作和人民警察必須貫徹全心全意為人民服務(wù)的宗旨，公安機關(guān)和人民警察沒有自己的特殊利益。在社會管中應(yīng)做到以社會公共利益為核心，尊重廣大人民群眾利益訴求，貼近群眾、關(guān)心群眾、一切為了群眾，注重和強調(diào)服務(wù)，密切警民關(guān)系。

公安機關(guān)的資源是有限的，要想發(fā)揮公安資源的效益最大化就必須提升公安社會管理的科學(xué)化、法治化水平，堅持有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的法治精神，保障公民和社會組織的合法權(quán)益，凈化社會治安環(huán)境，增強公眾安全感，促進社會和諧穩(wěn)定。

(二)創(chuàng)新現(xiàn)代公安科學(xué)決策機制

1．拓展、順暢民意表達渠道。一是建立完善民意與警務(wù)互動廣場;二是建立完善創(chuàng)意警務(wù)機制;三是完善民與警、警與警的面對面、鍵對鍵交流溝通機制。以民意引領(lǐng)公安科學(xué)決策的主要內(nèi)容有:1)轄區(qū)群眾對民生關(guān)注的熱點、焦點和難點問題;2)轄區(qū)社會矛盾糾紛的情況;3)轄區(qū)突出的社會治安問題;4)群眾對公安工作的認同度和公信力;5)基層公安單位和民警所能接受的程度;6)公安機關(guān)所能調(diào)動運用的資源及其效率和效益。

實現(xiàn)現(xiàn)代公安決策創(chuàng)新的路徑有:一是各級公安領(lǐng)導(dǎo)者要大興調(diào)查研究之風(fēng)。走訪、大接訪僅僅是調(diào)查研究之一種方式而已，要切實改變泡在會議、文件、匯報會里的閉門造車的決策風(fēng)氣;二是運用好“三網(wǎng)”——互聯(lián)網(wǎng)、公安網(wǎng)和政府行政管理網(wǎng)絡(luò)，及時了解掌握轄區(qū)民生、民情和民意;三是利用 “三眼”——人眼、天眼(GPS)、電子眼 (視頻監(jiān)控)，提升公安領(lǐng)導(dǎo)者信息指導(dǎo)決策的能力和水平。

2．善用綜合手段提升綜合治理能力與水平，加強社會管理創(chuàng)新，這些手段包括法律手段、行政手段、專業(yè)手段、科技手段和社會化手段。

3．以民意引領(lǐng)加強警務(wù)公關(guān)。在新形勢下，公安機關(guān)必須要注重開展對意見領(lǐng)袖公關(guān)、對社會精英公關(guān)、對大眾公關(guān)、對媒體公關(guān)、對網(wǎng)絡(luò)公關(guān)，及時引導(dǎo)民意，消除隔閡，減少誤會，化解對抗與沖突。如深圳市坪山新區(qū)公安分局黨委從轉(zhuǎn)變警務(wù)觀念和作風(fēng)入手，以民意為導(dǎo)向，以群眾的關(guān)切為切入點，以群眾滿意度為目標制定了警隊定期研判評估機制，建立常態(tài)化的督導(dǎo)手段、獎懲分明的績效考核機制、執(zhí)法過錯糾錯制度等機制提升公安機關(guān)的公信力和滿意度。在2010、2011年度坪山新區(qū)管委會的職能部門和深圳市公安局績效考核中連續(xù)兩年獲得“人民群眾最滿意單位”殊榮。

(三)創(chuàng)新規(guī)范嚴格，公平公正的執(zhí)勤執(zhí)法機制

1．加快完善公安執(zhí)法崗位標準、執(zhí)法業(yè)務(wù)標準、執(zhí)法裁量標準、執(zhí)法監(jiān)督標準和執(zhí)法保障標準。

2．完善及時、準確、全面的大情報信息機制。根據(jù)“信息工作基礎(chǔ)化，基礎(chǔ)工作信息化”的要求，一是必須全面整合信息資源，以增強信息警務(wù)的效能。切實加強局內(nèi)局外資源、網(wǎng)上網(wǎng)下資源和市內(nèi)市外資源的整合;二是完善警情民意搜集、上報機制，提升民警善于搜集內(nèi)幕性、深層次信息的能力與水平，提高公安機關(guān)知微見著的能力;三是加強和完善警情民意研判機制建設(shè)。要培養(yǎng)和造就一批優(yōu)秀的研判人才。重點要加強警情預(yù)測性研判、警情動態(tài)性研判、警情反思研判、社情民意研判、重點單位和要害部位研判、涉警輿情研判工作。

3．創(chuàng)新精確打擊機制，提升公眾安全感。一是既要注重抓大要案件的偵破，減少社會震動面，及時有效遏制惡性犯罪，又要注重查破小案，對小案要以快速反應(yīng)讓群眾感覺到“警察就在我身邊”，以案件辦理告知回訪制度的落實讓群眾感覺到“警察在關(guān)注我”，以優(yōu)質(zhì)的打擊處理讓群眾體會到“警察值得信賴”，以良好警察公共關(guān)系的推進讓群眾認識到“警察需要理解”。二是創(chuàng)新打擊經(jīng)濟領(lǐng)域違法犯罪機制。特別要加大打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和假藥品、假食品和經(jīng)濟詐騙等方面違法犯罪的力度，對經(jīng)濟領(lǐng)域違法犯罪做到快速發(fā)現(xiàn)、準確研判、全面布控、適時打擊，確保經(jīng)濟安全和人民群眾生活安全。

4．創(chuàng)新執(zhí)勤執(zhí)法人性化機制，提升人民群眾滿意度。警務(wù)執(zhí)法人性化主要是針對警察執(zhí)法過程中漠視人權(quán)的粗暴執(zhí)法而提出的。粗暴執(zhí)法是影響警民關(guān)系，激化社會矛盾的主要原因，也是人民群眾反響最強烈的問題。這就要求公安機關(guān)強化對人民警察的教育培訓(xùn)，強化對警察執(zhí)法全過程的監(jiān)督，特別是要加強媒體和人民群眾對警察執(zhí)法過程的監(jiān)督，加強對警察執(zhí)法的總結(jié)反思，揚長避短，推陳出新，實現(xiàn)打擊是最好的防范，打擊是最佳的服務(wù)的目標。

(四)創(chuàng)新服務(wù)型的治安行政管理機制

1．創(chuàng)新規(guī)范化、集約化、開放式、動靜結(jié)合的社會治安防控體系。實現(xiàn)這一目標的路徑是:一是全面整合資源，嚴密街 (路)面防控網(wǎng)、基層組織防控網(wǎng)、單位內(nèi)部防控網(wǎng)、物業(yè)與居家防控網(wǎng)。二是優(yōu)化防控方式，第一是建立以巡警為主，開展巡邏防控、專業(yè)打擊、設(shè)卡堵截和清查整治等措施的動態(tài)打防方式，重點要在巡、盤、伏、卡、清、收等方面創(chuàng)新;第二是通過社區(qū)民警組織指導(dǎo)巡防、聯(lián)防、保安等群防隊伍的防控聯(lián)動方式;第三是通過治安、交通的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，金融和娛樂場所的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、與110聯(lián)網(wǎng)的車載GPS和家居防盜報警系統(tǒng)構(gòu)成技防網(wǎng)絡(luò)方式，全面提升技防的效能。第四是建立完善治安志愿者隊伍機制。

2．創(chuàng)新社會高危人口管控機制。實踐證明，引發(fā)社會治安問題的主體絕大多數(shù)都是社會高危人員。隨著改革開放的深入，人、財、物的流動所涉及的領(lǐng)域、地域都會越來越廣，數(shù)量也會隨之增加，因此，創(chuàng)新高危人口管控機制迫在眉睫。一是加強重點人口管理，對于重點人口要落實“準確列管、分類管理、跟蹤考察、幫教轉(zhuǎn)化”的工作要求，全面建立重點人口“十清楚”的臺賬制度，發(fā)現(xiàn)違法犯罪，及時控制和打擊。二是加強“虛擬人口管控”。“虛擬人口管控”是公安工作的一個新術(shù)語，是指以“網(wǎng)民”以及“網(wǎng)民”在網(wǎng)絡(luò)上的衍生物—— “網(wǎng)絡(luò)虛擬身份”為工作客體的全新公安業(yè)務(wù)。對“虛擬人口管控”的路徑主要有:加強虛擬身份的收集工作，建立虛擬高危人群數(shù)據(jù)庫，對重點虛擬身份信息進行行為軌跡跟蹤分析。三是創(chuàng)新流動人口管理機制。要以國務(wù)院辦公廳發(fā)布的 (國辦發(fā) ［2011］9號)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》為契機，加快推行居住證制度，提高公安機關(guān)登記辦證率、摸底排查率、管防控打率和服務(wù)滿意率。四是完善外國人和境外人口的管控機制。隨著中國走向世界，世界需要中國的格局的建立，外國人和境外人員來我國不斷增加，為保障國家安全，維護社會秩序，必須創(chuàng)新對外國人和境外人員的管控機制，其路徑有:建立統(tǒng)一高效的情報信息聯(lián)動機制，完善外國人和境外人員入境、住宿的及時、準確的登記錄入機制，完善外國人和境外人員的摸底排查機制。五是建立并完善盜賣兒童和拐賣婦女兒童的打擊機制。其路徑主要有:盜賣、拐賣婦女兒童情報信息機制，協(xié)同配合機制，救助服務(wù)機制等。六是創(chuàng)新對精神病患者的管理機制。近年來精神病患者擾亂社會治安秩序，危害社會治安的行為不斷增加，據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心精神衛(wèi)生中心2009年初公布的數(shù)據(jù)顯示，我國各類精神病患者人數(shù)在一億以上，加強對精神病患者的管理是各級政府、衛(wèi)生部門和公安機關(guān)義不容辭的責(zé)任。

3．創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)機制。城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)是公安工作重要的基礎(chǔ)性建設(shè)，俗話說基礎(chǔ)不牢，地動山搖。城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新的著眼點就是要實現(xiàn)警務(wù)、村務(wù)、社區(qū)事務(wù)的無縫對接，把社區(qū)、農(nóng)村警務(wù)工作融于社會管理綜合治理、社區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)“三合一?！鄙鐓^(qū)民警應(yīng)在以下幾方面創(chuàng)新:為民服務(wù)如何“做”，實有人口如何“管”，矛盾糾紛如何“調(diào)”，治安管理如何“抓”，安全防范如何“防”，情報信息如何“收”。

4．創(chuàng)新行業(yè)場所管理機制。行業(yè)場所容易成為滋生違法犯罪的溫床，必須嚴格行業(yè)場所的備案制度，全面運用人防、物防、技防相結(jié)合，其創(chuàng)新的路徑有:在打上要及時;在“防”上做文章，在“管”上出新招，在“控”上講科學(xué)，在“建”上夯根基。保障合法經(jīng)營，幫助企業(yè)發(fā)展。

5．創(chuàng)新非政府組織管理機制。非政府組織在我國黨政部門一般稱之為民間組織，是指不以盈利為目的且具有正式的組織形式，屬于非政府體系的社會組織。既包括在我國民政部門的登記過的合法非政府組織，也包括沒有在民政部門登記的其他非政府組織。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，國家鼓勵發(fā)展合法的非政府組織。所以，非政府組織將會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷增加。公安機關(guān)必須要辯證地看到非政府組織在社會管理中的積極作用和消極影響，建立并完善對非政府組織的管理機制，最大限度地發(fā)揮其積極作用，有效抑制其負面影響。要準確定位，主動融入多元共治格局;創(chuàng)新管理方式，著力提高監(jiān)督管理能力，提升公安機關(guān)對其規(guī)范、動態(tài)、高效的管理能力。

(五)創(chuàng)新公共安全危機應(yīng)急處置機制。

在社會轉(zhuǎn)型時期，各種深層次的社會矛盾凸顯，但絕大多數(shù)的社會矛盾是人民內(nèi)部矛盾，是經(jīng)濟利益矛盾。因此，新形勢下處置群體性事件社會需要理智，執(zhí)政者需要智慧，執(zhí)行者需要策略。公安機關(guān)創(chuàng)新群體性事件處置機制的路徑主要有:一是矛盾糾紛排查調(diào)處機制;二是及時、準確的情報信息機制;三是利益沖突協(xié)商、談判、包容機制;四是快速反應(yīng)，有效處置機制;五是輿情引導(dǎo)、控制機制;六是正本清源的善后機制。

(六)創(chuàng)新社會公共安全風(fēng)險評估機制。

它包括兩個方面:一是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估;二是大型活動安全風(fēng)險評估。我國“十二五”規(guī)劃綱要提出，要“建立重大工程項目和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”。近年來，重大項目上馬前和重大決策出臺前進行社會穩(wěn)定與經(jīng)濟效益“雙評估”的機制已在全國推廣。這一機制旨在將維穩(wěn)關(guān)口前移，從源頭上預(yù)防和化解突出社會矛盾和重大群體性事件隱患。社會安全風(fēng)險評估的內(nèi)容主要是合法性、合理性、可行性和安全性四個方面。

(七)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)警務(wù)機制。

一是完善公安微博群——警務(wù)工作新平臺，營造警察“粉絲團”和“圍脖群”;二是全面建立完善網(wǎng)上社區(qū)警務(wù)室;三是建立完善網(wǎng)上警務(wù)動態(tài)、決策聽證、預(yù)警和資源征用信息發(fā)布與溝通機制。

需要注意的是，創(chuàng)新現(xiàn)代警務(wù)機制，需要標新立異，但這種標新立異必須符合法律規(guī)范，有利于經(jīng)濟社會發(fā)展，符合廣大人民群眾的意愿，有利于提升人民群眾對公安工作的滿意度。

國務(wù)委員、公安部部長孟建柱2012年2月在福建調(diào)研公安工作時說:只有及時了解社情民意，準確把握群眾所思所盼，才能有針對性做好服務(wù)管理工作。要始終把人民放在心中最高位置，立足新起點，抓住新機遇，通過創(chuàng)新，全面提升公安機關(guān)維護國家安全和社會穩(wěn)定的能力水平和核心戰(zhàn)斗力。

［1］萬軍．社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新 ［M］．北京:國家行政學(xué)院出版社，2011．

［2］人民日報理論部．加強和創(chuàng)新社會管理黨員干部學(xué)習(xí)參考［M］．北京:人民日報出版社 ，2011．

［3］金伯中．民意導(dǎo)向警務(wù)與社會管理創(chuàng)新［M］．北京:群眾出版社，2011．

［4］王和，壽遠景．浙江公安機關(guān)加強和創(chuàng)新社會管理理論與實踐——第2屆“平安浙江論壇”優(yōu)秀論文集［Z］．杭州:浙江工商大學(xué)出版社，2011．

［5］山東治安管理走出創(chuàng)新發(fā)展路，人民公安報，2012－02 － 07，www．mps．gov．cn/n16/n983040/ ．．． /3128396．html 2012－2－7