警察維權(quán)困境與出路——基于合法性視角的觀察

程金生

(廣東警官學(xué)院 公共管理系，廣東 廣州 510232)

一、引言

在以合法性為基礎(chǔ)而構(gòu)建起來(lái)的民族國(guó)家制度體系內(nèi)，警察代表國(guó)家維護(hù)公共秩序，供給穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境，為國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障。警察執(zhí)法具有無(wú)可爭(zhēng)議的權(quán)威。這種權(quán)威形式上來(lái)自國(guó)家而實(shí)質(zhì)上則來(lái)自公意，是公民權(quán)利和意志凝聚的結(jié)果，并通過(guò)對(duì)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的規(guī)范而制度化的結(jié)果。警察權(quán)威不僅直接體現(xiàn)國(guó)家權(quán)威的正當(dāng)性和合理性，也體現(xiàn)了共同體成員對(duì)這一權(quán)威的認(rèn)可。然而，我們置身于其中的中國(guó)當(dāng)代轉(zhuǎn)型社會(huì)，警察執(zhí)法經(jīng)常受到不法侵害，甚至于其權(quán)益維護(hù)由于沒(méi)有充分有效的制度途徑而陷于困境。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，從1995年到2005年，全國(guó)每年因公犧牲的民警中遭遇襲擊而犧牲的占12% －16%。［1］在2008年全國(guó)因公犧牲的486名民警和負(fù)傷3059名民警中，有相當(dāng)一部分就是因不法分子暴力襲警造成的。［2］具有無(wú)可爭(zhēng)議國(guó)家權(quán)威的警察執(zhí)法行為為何會(huì)受到如此之多且如此慘烈的暴力抗拒?更令人痛心的是，警察所受到的不法侵害的救濟(jì)在在法律上何以得不到充分有力的支持，輿論和組織也不能給予充分的援手?這種困境的出路何在?

本文從合法性視角入手，希望對(duì)這種困境提供一種理解，并借此找到破解困境的出路。

有別于其它論者的提法，本文認(rèn)為，這一問(wèn)題的準(zhǔn)確內(nèi)涵是警察權(quán)益沒(méi)有得到充分救濟(jì)。警察權(quán)益是作為普通公民的公民權(quán)和作為國(guó)家公職人員的警察權(quán)二者的合一。在我國(guó)法律體系中，警察的普通公民權(quán)益相對(duì)來(lái)說(shuō)是可以通過(guò)制度渠道得到救濟(jì)的①警察作為普通公民的權(quán)益是相對(duì)得到救濟(jì)的，實(shí)際上是與后文所持的公民權(quán)益保護(hù)不力的看法具有一致性。普通公民權(quán)益的保護(hù)由于限制公權(quán)的制度體系并不完善，公民權(quán)與國(guó)家公權(quán)的制度性博弈平臺(tái)基本沒(méi)有構(gòu)建起來(lái)，使得基于公民權(quán)利的利益訴求渠道并不完善，造成公民權(quán)益受損不可避免。因而，警察作為普通公民的公民權(quán)益救濟(jì)只能是相對(duì)的。，而其警察權(quán)益則沒(méi)有相應(yīng)的制度渠道予以有效救濟(jì)。在此意義上，警察權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題應(yīng)該準(zhǔn)確界定為警察作為國(guó)家公職人員的警察權(quán)益救濟(jì)問(wèn)題。當(dāng)然，做這種限定更深的用意在于，不僅警察權(quán)益的救濟(jì)存在著制度性障礙，而且公民權(quán)的救濟(jì)同樣也存在著制度性障礙。換言之，由于公民權(quán)的救濟(jì)存在著制度性障礙導(dǎo)致警察權(quán)的制度性救濟(jì)也有困難。這二者之間具有內(nèi)在一致性。警察權(quán)益救濟(jì)困境是公權(quán)力弱化的直接體現(xiàn)，是公民權(quán)受損的間接體現(xiàn)，其效應(yīng)必然是公民權(quán)受損的大量存在并隨之產(chǎn)生警察受到不法侵害的明顯增加，導(dǎo)致警察執(zhí)法權(quán)威的下降，并最終影響到公共秩序的維持。在此意義上，研究這一問(wèn)題的理論意義和實(shí)踐意義都非常重大。

二、現(xiàn)代合法性制度體系的構(gòu)建與警察權(quán)與公民權(quán)的配置

在政治學(xué)中，合法性 (legitimacy)是一個(gè)關(guān)于現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建進(jìn)程中政治關(guān)系制度化的理性構(gòu)成與價(jià)值取向的范疇，它反映的是掌握公共權(quán)力 (public power) (或國(guó)家權(quán)力)的政府機(jī)關(guān)及其人員和擁有個(gè)人權(quán)利 (personal right)(或公民權(quán)利)的公民之間的規(guī)范性的契合關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，合法性表現(xiàn)為前者對(duì)后者控制的正當(dāng)性和有效性以及后者對(duì)前者權(quán)威性的認(rèn)可程度。二者的良性互動(dòng)保證了既有政治關(guān)系的存續(xù)。合法性是自有政治存在以來(lái)貫穿始終的基本問(wèn)題。具有合法性的統(tǒng)治才能存續(xù)。

合法性以自身獨(dú)有的形式來(lái)表現(xiàn)其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。合法性總是在一定的價(jià)值觀下形成形式化和制度化的規(guī)范形式，構(gòu)造出正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼暮涂尚械?(可訴諸操作的)、可預(yù)期的政治運(yùn)行體系。列寧因此指出:“政治就是參與國(guó)家事務(wù)，給國(guó)家定方向，確定國(guó)家的活動(dòng)方式、任務(wù)和內(nèi)容?！保?］5在民族國(guó)家時(shí)代，合法性呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)國(guó)家迥然不同不同的內(nèi)容和形式。特別是在形式上，它以憲政原則來(lái)規(guī)范政治關(guān)系，不僅使公共權(quán)力和個(gè)人權(quán)利之間的良性互動(dòng)在形式化的制度規(guī)制的軌道上即法治的軌道上持續(xù)地展開(kāi)并向前推進(jìn)，而且更主要的是，主權(quán)在民 (或民權(quán))這一現(xiàn)代基本價(jià)值觀有了制度性保證。它使政治生活中的人們的關(guān)系以制度化的方式得到規(guī)制并以此展開(kāi)，從而供給公共秩序，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，保證政局穩(wěn)定和社會(huì)生活安定，以不致演變?yōu)閷?duì)抗性的社會(huì)沖突。以此為前提，它為現(xiàn)代人的幸福生活提供了秩序性保證。

自洽的形式化的制度體系是現(xiàn)代政治的重大發(fā)明。它把社會(huì)生活一分為三:作為公權(quán)的政治領(lǐng)域、作為私權(quán)的財(cái)富創(chuàng)造和個(gè)人生活領(lǐng)域以及作為公共生活的自治性的 (社會(huì)權(quán)利)公共領(lǐng)域，并以制度規(guī)范使它們得到全面的規(guī)范。自此，社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域相對(duì)獨(dú)立又彼此互動(dòng)，整個(gè)社會(huì)生活得以有序地展開(kāi)。政治關(guān)系的實(shí)質(zhì)是利益，而其形式則是權(quán)力和權(quán)利。它通過(guò)形式化的規(guī)范體系來(lái)規(guī)定、維持并運(yùn)行政治體系。由此，形成了通過(guò)權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的形式規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)利益分配的現(xiàn)代制度體系以及在這一制度體系規(guī)制下的良性運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代社會(huì)生活體系。大衛(wèi)·伊斯頓因此把政治的本質(zhì)界定為“通過(guò)公共權(quán)力來(lái)對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配”［3］4。由此，形式化的制度體系不僅成為處理西方社會(huì)發(fā)展中各種問(wèn)題的靈丹妙藥，而且也孕生出現(xiàn)代社會(huì)功能豐富、自我運(yùn)轉(zhuǎn) (自治)的各種社會(huì)組織。整個(gè)社會(huì)生活被有效、有序、正當(dāng)?shù)亟M織起來(lái)。

毫無(wú)疑問(wèn)，警察執(zhí)法活動(dòng)是現(xiàn)代政治關(guān)系形式體系所規(guī)范的極其重要的內(nèi)容，也是其基礎(chǔ)性內(nèi)容。警察通過(guò)公民讓渡給國(guó)家的權(quán)力而代表國(guó)家供給公共秩序，保障公民權(quán)及社會(huì)生活的有序展開(kāi)。這是社會(huì)得以存續(xù)的基礎(chǔ)。由此，警察權(quán)作為公權(quán)力在現(xiàn)代形式化的制度體系中得到安放。其行使與公民權(quán)保護(hù)對(duì)置，警察權(quán)與公民權(quán)之間形成互補(bǔ)性的成比例的張力關(guān)系。一方面，公民權(quán)需要警察權(quán)來(lái)保護(hù)，另一方面，警察權(quán)需要公民權(quán)來(lái)約束。彼此需要又相互制約。這種關(guān)系使現(xiàn)代生活的基礎(chǔ)性秩序得以構(gòu)成。

這里特別重要的是，在警察權(quán)和公民權(quán)之間關(guān)系建構(gòu)的價(jià)值取向和步驟問(wèn)題。它是制度化體系構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性問(wèn)題。公民權(quán)在價(jià)值觀上無(wú)疑具有優(yōu)先性，這是整個(gè)現(xiàn)代制度體系的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。但從實(shí)踐上講，或從手段上講，警察權(quán)又具有優(yōu)先性。因?yàn)?，正是通過(guò)民族國(guó)家的構(gòu)建，才使整個(gè)現(xiàn)代制度體系的前提和歸宿有了實(shí)現(xiàn)的基本途徑。這個(gè)道理既可以從歷史的經(jīng)驗(yàn)來(lái)證成，也可以通過(guò)手段和目的的關(guān)系來(lái)理性的把握。

從現(xiàn)代制度體系構(gòu)建進(jìn)程來(lái)看，警察權(quán)是優(yōu)先被建構(gòu)起來(lái)的，它是現(xiàn)代民族國(guó)家得以建立的起來(lái)的重要標(biāo)志。當(dāng)然，毫無(wú)疑問(wèn)的是，現(xiàn)代民族國(guó)家制度體系之建成又總是受到公民權(quán)的張力性約束，并在價(jià)值取向上依公民權(quán)的保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)和終極性歸宿。手段和目的之間構(gòu)成一種合理的正當(dāng)?shù)呐渲藐P(guān)系。

在制度演進(jìn)中，警察權(quán)的建構(gòu)總是與公民權(quán)的增進(jìn)相伴隨。這種關(guān)系在任何時(shí)候都不能被隨意地打破。否則后果是災(zāi)難性的。前者太大，國(guó)家成為警察國(guó)家。后者太大，國(guó)家將失去秩序。只有將二者合理的均衡的配置起來(lái)，有秩序的優(yōu)良生活才成為可能。這一看法已經(jīng)基本固定下來(lái)，成為制度建構(gòu)及其演進(jìn)遵循的基本常識(shí)。

無(wú)論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，與警察權(quán)益的國(guó)家權(quán)威性保護(hù)相提并論的必然是對(duì)警察強(qiáng)制性權(quán)力的約束。西方現(xiàn)代法治由此形成了經(jīng)典看法:警察權(quán)越大，公民權(quán)越小。毫無(wú)疑問(wèn)，這是由警察權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系所決定的。警察權(quán)擴(kuò)張，公民權(quán)就會(huì)受到限制;而公民權(quán)得到保障，也會(huì)對(duì)警察權(quán)形成制約;假如警察權(quán)被濫用，就會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)的缺失。雖說(shuō)保持一定限度的警察權(quán)，是現(xiàn)代國(guó)家對(duì)實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的共識(shí)，但如果超越了某種限度，就會(huì)構(gòu)成對(duì)公民權(quán)的傷害與威脅。對(duì)警察來(lái)說(shuō)，法無(wú)授權(quán)即禁止;對(duì)公民來(lái)說(shuō)法無(wú)禁止即自由。對(duì)強(qiáng)制力進(jìn)行有效性和正當(dāng)性約束，公共秩序才有保證?！皬?qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)?！保?］13－14公民權(quán)的維護(hù)是一個(gè)比警察權(quán)益維護(hù)更為基礎(chǔ)性的價(jià)值，也是警察權(quán)追求的目的。其內(nèi)在邏輯是，警察權(quán)益從屬于警察權(quán)，警察權(quán)從屬于國(guó)家權(quán)力，而國(guó)家權(quán)力是公民權(quán)利讓渡的結(jié)果。這是西方近代以來(lái)的民族國(guó)家構(gòu)建中主權(quán)在民精神和原則的根本體現(xiàn)。美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)淄旭R斯·杰斐遜說(shuō)得好:“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的人民是那個(gè)國(guó)家中一切權(quán)力的源泉……我不知道除了人民本身外還有什么儲(chǔ)藏社會(huì)的根本權(quán)力的寶庫(kù)?！保?］60這一原則和精神也是憲政精神的真實(shí)意蘊(yùn)所在。美國(guó)最為有名的憲政學(xué)家麥基文甚至指出: “現(xiàn)代憲政的核心本質(zhì)就是對(duì)政府的法律限制，是對(duì)專政的反對(duì)，它的反面是專斷，即恣意而非法律的統(tǒng)治?！保?］16正是基于從根本上保護(hù)公民權(quán)利這一基本立場(chǎng)，近代以來(lái)的西方社會(huì)構(gòu)建并逐步完善了其政治制度體系。這種制度體系不僅使公民權(quán)利得到維護(hù)，更為重要的是，公權(quán)權(quán)威也得以確立。正是這樣一種公共權(quán)威與公民權(quán)利對(duì)置的制度性安排，使現(xiàn)代政治制度體系得以確立并得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

結(jié)論很清楚，警察的公權(quán)權(quán)威建立在對(duì)公民權(quán)維護(hù)的基礎(chǔ)之上。警察公權(quán)權(quán)威是由公民權(quán)益的有效和正當(dāng)?shù)谋Ｕ隙鴤鬟f的。二者相互制約又相互促進(jìn)。

現(xiàn)代民眾之所以愿意將一部分自由和權(quán)利讓渡給國(guó)家，形成警察權(quán)并塑造警察權(quán)威，是因?yàn)榫鞕?quán)能保障公民權(quán)利和維護(hù)社會(huì)秩序。保障公民權(quán)利才是警察權(quán)存在的第一動(dòng)因，只有把保障公民權(quán)作為確立警察權(quán)的核心，才可能實(shí)現(xiàn)警察權(quán)和公民權(quán)的統(tǒng)一。保障了公民權(quán)利，也就自然維護(hù)了社會(huì)秩序。也就是說(shuō)，要把維護(hù)社會(huì)秩序，看作是保障公民權(quán)利的結(jié)果，不能使兩者對(duì)立起來(lái)。同理，現(xiàn)代國(guó)家之所以強(qiáng)調(diào)警察權(quán)的權(quán)威性，正是出于保障公民權(quán)的需要。因而，警察權(quán)益的完整保障與公民權(quán)益的完整保障是一致的。不僅如此，公民權(quán)益的完整保障比警察權(quán)的完整保障在價(jià)值觀上更為基本。

警察權(quán)的設(shè)立使得國(guó)家權(quán)威得以建立，它是秩序的基本保證。這是現(xiàn)代制度體系得以運(yùn)轉(zhuǎn)的首要前提。強(qiáng)調(diào)這一前提是非常務(wù)實(shí)的，也是必須的。這是實(shí)踐的需要。正是在意義上，亨廷頓指出:“首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無(wú)自由，但不能有自由而無(wú)秩序。必須先有權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威。”［7］7現(xiàn)代制度體系的高明之處在于，它在明確了現(xiàn)代制度體系構(gòu)建的方向后，又通過(guò)制度化使合法性處在不斷地構(gòu)建之中。它既要權(quán)威，構(gòu)建秩序，實(shí)現(xiàn)制度體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，又要自由，保證公民權(quán)，追求現(xiàn)代制度體系的基本價(jià)值。在路徑上，在二者之間，權(quán)威建立是首要的，自由則是一個(gè)逐步完善的過(guò)程?！罢沃刃虿糠值厝Q于政治制度的發(fā)達(dá)程度和新興社會(huì)勢(shì)力被動(dòng)員起來(lái)參與政治的程度二者之間的關(guān)系?！保?］1與此相反，政治動(dòng)蕩的原因，“在很大程度上，是社會(huì)急劇變革、新的社會(huì)集團(tuán)被迅速動(dòng)員起來(lái)卷入政治，而同時(shí)政治體制的發(fā)展卻又步伐緩慢所造成的?！薄罢紊系氖滓獑?wèn)題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革?！保?］4－5亨廷頓的觀點(diǎn)講的正是這一道理。這如我國(guó)國(guó)家政策中所倡導(dǎo)的“先有穩(wěn)定，再改革，而后發(fā)展”的政策思路是完全一致的。只可惜很少有人這樣來(lái)論證這一問(wèn)題。使得它從權(quán)威主義的思路上得到理解。而筆者認(rèn)為，這不是權(quán)威主義的思路，而是公民權(quán)益實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐問(wèn)題。是一個(gè)在終極意義上追求民權(quán)價(jià)值的現(xiàn)代制度體系建構(gòu)的路徑問(wèn)題。

可見(jiàn)，現(xiàn)代合法性制度體系給出了警察權(quán)威建構(gòu)和警察權(quán)威發(fā)展的基本路徑。它始終是在保護(hù)公民權(quán)的終極性價(jià)值追求和公共權(quán)威建立的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐二極張力中展開(kāi)的。

三、制度供給不足與警察權(quán)和公民權(quán)雙向受損

然而，上述道理并沒(méi)有得到清晰地把握和自覺(jué)地遵從。我國(guó)關(guān)于警察權(quán)與公民權(quán)之間關(guān)系的規(guī)范性制度體系存在著諸多不完善之處。在現(xiàn)實(shí)生活中，警察權(quán)威的樹立及權(quán)益保護(hù)與公民權(quán)的保障處于左右不是的境地。制度化建設(shè)缺乏清晰的思路。

第一，警察權(quán)益保護(hù)規(guī)范性制度體系不完善。

與英美法系國(guó)家和地區(qū)不同，他們有襲警罪，對(duì)警察執(zhí)法行為予以公權(quán)性質(zhì)的權(quán)威性保護(hù)，而我們卻沒(méi)有。與大陸法系國(guó)家也不同，大陸法系雖大多沒(méi)有襲警罪，但對(duì)警察不法侵害行為附加妨礙公務(wù)罪，并從重處罰，從而使公權(quán)權(quán)威得到保護(hù)、公權(quán)權(quán)益得到申張。相比之下，在我國(guó)家法律體系中雖有妨礙公務(wù)罪，但這一罪罰由于大大輕于警察作為普通公民遭受侵害所處罪罰，基本可以忽略不計(jì)。因而，在警察權(quán)益維護(hù)制度體系中其象征意義大于實(shí)際意義。警察受到不法侵害僅僅被當(dāng)作普通公民遭受的侵害來(lái)進(jìn)行屬于公民權(quán)利性質(zhì)的權(quán)益維護(hù)，僅僅體現(xiàn)了公民個(gè)體的普遍性權(quán)益，而沒(méi)有體現(xiàn)作為國(guó)家公職人員的權(quán)益。這意味著無(wú)論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，對(duì)警察不法侵害行為的處罰都包含著維護(hù)國(guó)家公權(quán)力的權(quán)威這一基本立場(chǎng)，都明確了警察權(quán)益包含著著眼于公權(quán)權(quán)益這一基礎(chǔ)性內(nèi)容的價(jià)值立場(chǎng)和思路。而在我國(guó)則沒(méi)有相應(yīng)思路和價(jià)值的制度安排。這使得警察權(quán)威和警察權(quán)利救濟(jì)在形式化的規(guī)范性制度體系中成為一個(gè)問(wèn)題。警察權(quán)威確立和權(quán)益保護(hù)的形式化的規(guī)范性制度體系有重大欠缺。

第二，警察權(quán)力行使規(guī)范異化。

警察權(quán)益保護(hù)總體上看是消極的，它更多的是事后的補(bǔ)救。無(wú)論是從保護(hù)警察權(quán)益看，還是從警察權(quán)威樹立更有利于保護(hù)公民權(quán)來(lái)講，確立正當(dāng)有效的權(quán)力行使規(guī)范，使警察權(quán)益得到事前的防護(hù)才是更為積極的?？v觀中國(guó)警察權(quán)力的變遷，，濫用強(qiáng)制權(quán)力的現(xiàn)象日漸式微，警察權(quán)力日益得到規(guī)范，依法行使警察權(quán)日益成為中國(guó)警察不斷向善的趨勢(shì)。這是與在法治的大背景下，黨和政府大力弘揚(yáng)法治精神，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)嚴(yán)格要求有著極大關(guān)聯(lián)的。

為了規(guī)范警察的執(zhí)法行為，公安部相繼出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任暫行規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》等規(guī)范干警執(zhí)法行為的規(guī)定。根據(jù)公安部的規(guī)定，地方公安機(jī)關(guān)還出臺(tái)了規(guī)范本部門警察行為的規(guī)范。這些規(guī)定出臺(tái)都是相當(dāng)有意義的。它有利于樹立警察執(zhí)法的良好形象。然而，從這些規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，其思路和目的又顯得問(wèn)題特別大。首先，警察權(quán)的行使是警察積極干預(yù)現(xiàn)實(shí)生活的行為的規(guī)范性規(guī)定，這種規(guī)定旨在保護(hù)公民權(quán)益，維護(hù)公共秩序。但上述規(guī)定完全是消極性的、糾錯(cuò)性的、內(nèi)部問(wèn)責(zé)性的。其次，受到不法侵害時(shí)警察自我保護(hù)性的積極性行為規(guī)范幾乎看不到。第三，警察消極性執(zhí)法行為規(guī)定還會(huì)引起誤讀，有矯枉過(guò)正之嫌，使警察在警務(wù)活動(dòng)中畏首畏尾，難以有效控制局面，以至于導(dǎo)致良好的愿望沒(méi)有取得良好的效果的局面出現(xiàn)。第四，可以保護(hù)警察權(quán)益的警察執(zhí)法強(qiáng)制性行為、槍械的合理合法使用規(guī)范大都被降格限制使用。其原因雖然很復(fù)雜，但結(jié)果是清楚的，這就是警察權(quán)威的大大弱化，警察權(quán)益大大損害結(jié)果不斷大量出現(xiàn)。第五，警察權(quán)力行使輿論環(huán)境也沒(méi)有得到有效規(guī)范。近年來(lái)，在一些地區(qū)一些人心中警察的威信有所下降，其中原因很多。但與某些媒體為尋找“賣點(diǎn)”，不遺余力地挖掘警界“丑事”，將警察“妖魔化”有非常大的關(guān)系。媒體價(jià)值觀及其行為不得到有效規(guī)范，警察權(quán)威的社會(huì)文化氛圍還沒(méi)有形成。

第三，公民權(quán)利保障與警察執(zhí)法的對(duì)立。

上面所反映的問(wèn)題固然有利于規(guī)范警察行為，改善警察執(zhí)法形象，但是，更為深層的原因在于，我們沒(méi)有樹立警察權(quán)威的自信。而何以沒(méi)有這種自信呢?這又與公民權(quán)的保障不力的制度規(guī)范性不完善及其現(xiàn)實(shí)不無(wú)關(guān)系。

與警察權(quán)益保護(hù)規(guī)范的不完整以及警察權(quán)力行使規(guī)范異化相關(guān)聯(lián)的是公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。警察權(quán)威的弱化與警察權(quán)益的損害是公民權(quán)的擴(kuò)張嗎?不是。如果是這樣，那么警察權(quán)益受損、警察權(quán)威弱化的代價(jià)還是有積極意義的。事實(shí)并非如此。在現(xiàn)實(shí)中，警察的非警務(wù)活動(dòng)在所有警務(wù)活動(dòng)中占有據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤Ｎ覀兂３？吹降氖抢镁鞕?quán)對(duì)公民權(quán)的侵害。如一些地方政府，在行政事務(wù)中越來(lái)越多地依賴警察權(quán)，不僅使警察權(quán)凌駕于其他司法權(quán)力之上，更造成了民眾與警察機(jī)關(guān)的對(duì)立。一旦民眾合法權(quán)利受到警察權(quán)的侵害，也沒(méi)有任何法律救濟(jì)制度能幫助他們維護(hù)自己的權(quán)利，民眾主張權(quán)利特別是民事權(quán)利成為難以實(shí)現(xiàn)的事情。迄今為止，警察因?yàn)E用職權(quán)而接受刑事處罰的案例，還極為少見(jiàn)。這顯然與國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的目標(biāo)背道而馳的，與現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建的普遍價(jià)值觀相違背的。

與此相應(yīng)，國(guó)家憲法規(guī)定的很多公民權(quán)益無(wú)法得到有效實(shí)施。公民權(quán)益的行使往往被當(dāng)作挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序的行為，予以圍追堵截，公民權(quán)益損害司空見(jiàn)慣，習(xí)以為常。結(jié)果可以想像，在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面是警察權(quán)益的損害，降低警察執(zhí)法權(quán)威，影響警察執(zhí)法的積極性，影響良好社會(huì)秩序的形成;另一方面，公民權(quán)益損害比比皆是。

警察權(quán)的權(quán)威的樹立與公民權(quán)的有效保障的制度性供給不足，未能形成一種警察權(quán)與公民權(quán)相互匹配的規(guī)范性的制度體系，既損害警察執(zhí)法權(quán)威，損害警察權(quán)益，也損害公民權(quán)益。這就是警察權(quán)力行使的制度性現(xiàn)實(shí)。不解決這個(gè)問(wèn)題，警察權(quán)益的保護(hù)仍然無(wú)法提上議程。

四、社會(huì)變遷中警察權(quán)力運(yùn)行困境

與警察權(quán)與公民權(quán)合理配置的形式化規(guī)范體系的建構(gòu)不完善緊密相關(guān)的問(wèn)題是，社會(huì)變遷背景下警察權(quán)力運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性障礙。襲警現(xiàn)象的調(diào)查顯示，警察權(quán)益受損有不可避免的客觀原因和主觀原因。從客觀原因看，主要有下述幾個(gè)方面:

1．社會(huì)變遷進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)之間的矛盾性互動(dòng)通過(guò)警察執(zhí)法活動(dòng)而聚焦。

改革開(kāi)放30年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展取得了巨大成績(jī)，但同時(shí)也制造了許多社會(huì)性或結(jié)構(gòu)性的矛盾，貧窮與富裕、失地與征地、拆遷與移民、超生與計(jì)生、盲目擴(kuò)大生產(chǎn)與環(huán)境污染等等之間的沖突現(xiàn)象比比皆是。警察作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，常常被派到無(wú)序現(xiàn)場(chǎng)的最前沿去維持社會(huì)秩序、阻止事件升級(jí)或平息事件等。警察直接參與到事件中去，則使社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系聚焦于警察執(zhí)法活動(dòng)，國(guó)家與社會(huì)的矛盾轉(zhuǎn)化為警察與社會(huì)的矛盾。

2．非警務(wù)活動(dòng)加劇了警察與社會(huì)的沖突。

對(duì)警察而言，法無(wú)授權(quán)則禁止。但在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)，行政管理部門有時(shí)會(huì)要求警察執(zhí)行超越法律授權(quán)的命令，這在客觀上也加劇了警民之間的緊張關(guān)系。非警務(wù)活動(dòng)不僅是法治社會(huì)所不允許的，更易于誘發(fā)警察與民眾之間的直接對(duì)立。

3．法治意識(shí)淡薄，法治社會(huì)基礎(chǔ)支持薄弱，加上公民權(quán)益受損長(zhǎng)期積累，使得警察執(zhí)法阻滯，引發(fā)警民沖突。

一些群眾法治意識(shí)淡薄，對(duì)警察執(zhí)法具有嚴(yán)重的抵觸情緒，不僅不配合，甚至還起哄鬧事、暴力阻撓正常的執(zhí)法活動(dòng)，惡化了警察執(zhí)法的軟環(huán)境。例如，發(fā)生在貴州甕安的群體性事件，表面上起因于少女死亡鑒定事件，但實(shí)際上它不過(guò)是事件發(fā)生的導(dǎo)火索而已。冰凍三尺非一日之寒。近些年，當(dāng)?shù)匾驗(yàn)榈V權(quán)糾紛、移民搬遷、房屋拆遷等導(dǎo)致公民基本權(quán)益受損，多次發(fā)生群體性事件，光是出動(dòng)百人以上警力的大行動(dòng)就有5次。雖然每次事件后來(lái)都被壓了下去，但思想問(wèn)題、權(quán)益受損問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，日積月累，終于釀成了火山噴發(fā)。這給執(zhí)政者上了一堂生動(dòng)的法治教育課，值得深思。

4．群眾維權(quán)途徑有限、渠道不暢，民眾的合法權(quán)益無(wú)法得到有效的保護(hù)，是警察執(zhí)法陷于困境的根本原因。

秋菊打官司的故事，表面上是在宣傳一個(gè)農(nóng)村婦女在法律意識(shí)上的覺(jué)悟和堅(jiān)忍的性格，而故事的背后，卻反映出維權(quán)成本之高昂的不爭(zhēng)事實(shí)，也說(shuō)明解決各類矛盾糾紛手段的有限性。如果每個(gè)小問(wèn)題都能及時(shí)得到妥善處理，或者處理問(wèn)題的機(jī)制不要讓需要維權(quán)的老百姓為此付出太大的代價(jià)，那么發(fā)生重大群體性事件的可能性就會(huì)減少許多，警察遇襲的概率也會(huì)因此降低。

從主觀方面看，具體可分為以下幾個(gè)方面:

1．一些警察法治意識(shí)差、執(zhí)法態(tài)度惡劣、執(zhí)法水平低、謀求個(gè)人私利，警察執(zhí)法偏離宗旨，必然形成警民對(duì)立。

這種執(zhí)法所產(chǎn)生的壞影響具有波及或擴(kuò)散作用，它使得整個(gè)警隊(duì)會(huì)因此蒙羞、受到牽累。以此執(zhí)法，警民沖突必然不可避免。

2．警察策略性執(zhí)法偏差，弱化警察權(quán)威，影響警察權(quán)益保護(hù)。

警察執(zhí)法的政策性極強(qiáng)。在一些場(chǎng)合，因?yàn)槌霈F(xiàn)特殊情形，有時(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)要求警察保持極大的耐性，冷靜處理現(xiàn)場(chǎng)的每一個(gè)細(xì)節(jié)，做到打不還手，罵不還口。稍有良知的人都會(huì)在這樣的警察面前有所收斂，但也有暴徒會(huì)認(rèn)為警察軟弱可欺，打了也白打，致使襲警事態(tài)升級(jí)，有的警察甚至為此而犧牲。而站在合法性視角看，一味要求警察作出讓步是對(duì)法治社會(huì)理解的巨大偏差，是對(duì)警察權(quán)威和公民權(quán)益錯(cuò)誤定位的結(jié)果。無(wú)論對(duì)警察權(quán)益的保護(hù)和公民權(quán)益的增進(jìn)都有百害而無(wú)一利。

3．警察執(zhí)法規(guī)范規(guī)制定位偏差，導(dǎo)致警察執(zhí)法質(zhì)量下降自我保護(hù)不力，是警察執(zhí)法陷于困境的重要原因。

加強(qiáng)警械管理固然是必要的，但如果管理的程序規(guī)定過(guò)于呆板就會(huì)適得其反。因?yàn)閾?dān)心使用警械不慎而給自己帶來(lái)麻煩，許多警察在接警或出警時(shí)就會(huì)不帶或少帶警械，致使民警遭襲的概率大增，遭襲時(shí)自我保護(hù)不力，既不利于執(zhí)行任務(wù)，也不利于維護(hù)自身權(quán)益。我們不能全怪民警在使用警械上的錯(cuò)誤觀念和做法，需要檢討的還有現(xiàn)行的一些條文規(guī)定。要對(duì)那些不科學(xué)、不合理的內(nèi)容進(jìn)行必要的修改，避免出現(xiàn)讓民警流血又流淚的情形。

4．決策觀念保守，法治意識(shí)淡薄，人治主導(dǎo)，是警察權(quán)運(yùn)行的又一障礙。

政策性偏差、法律保障不到位、對(duì)民警的錯(cuò)誤定位等，其實(shí)反映出的是決策者的觀念過(guò)于保守、陳舊，人治思想的遺毒沒(méi)有完全肅清。缺乏法律的有效保護(hù)，只能依靠民警在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)自我保護(hù)，而當(dāng)這種保護(hù)缺乏時(shí)，警察權(quán)益的受損是必然的結(jié)果。

可以看到，在當(dāng)前中國(guó)，警察在執(zhí)法正處于上述主客觀境遇之中，它全面地折射著我們這個(gè)時(shí)代制度化建設(shè)的艱難，綜合地反映著警察權(quán)益保護(hù)的復(fù)雜性。也意味著警察權(quán)益保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題。

五、警察權(quán)益救濟(jì)出路

社會(huì)變遷背景下的警察權(quán)益救濟(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它所牽涉的問(wèn)題既深且廣。從合法性的視角看，既有形式的方面，又有實(shí)質(zhì)的方面。既有靜態(tài)的方面，又有動(dòng)態(tài)的方面，既有結(jié)構(gòu)的方面，又有功能的方面。而當(dāng)這方方面面在社會(huì)變遷背景上發(fā)生時(shí)，其復(fù)雜性大大加強(qiáng)。盡管如此，警察權(quán)益救濟(jì)的思路仍然可以得到清晰地闡明，并能付諸操作實(shí)踐。

從前面的分析可以看到，警察權(quán)益受損是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，但同樣真實(shí)的是，公民權(quán)益受損，特別是弱勢(shì)群體權(quán)益受損，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。相比之下，后者大大高于警察權(quán)益受損。由于警察權(quán)導(dǎo)源于國(guó)家權(quán)力，警察權(quán)受損實(shí)是國(guó)家權(quán)受損，進(jìn)而導(dǎo)致公民權(quán)的受損。因而，警察權(quán)益保護(hù)問(wèn)題反映的是整個(gè)社會(huì)的系統(tǒng)性問(wèn)題。但真正說(shuō)來(lái)，國(guó)家強(qiáng)勢(shì)與社會(huì)弱勢(shì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然是一個(gè)基本事實(shí)。這正是全部問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，也是全部問(wèn)題的癥結(jié)所在。合法性內(nèi)在邏輯表明，警察權(quán)益的救濟(jì)取決于權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度性變革。只要公民權(quán)益受損的局面沒(méi)有發(fā)生根本性的變化，警察權(quán)益受損就是一個(gè)無(wú)法克服的問(wèn)題。只要權(quán)力結(jié)構(gòu)不發(fā)生變革，警察執(zhí)法的環(huán)境就不會(huì)發(fā)生大的變化，警察權(quán)益受損就會(huì)不可避免。在此意義上，警察權(quán)益受損救濟(jì)必須從權(quán)力結(jié)構(gòu)變革開(kāi)始，到權(quán)力與權(quán)利均衡結(jié)構(gòu)體系的完善而終。這是一個(gè)不斷變革的累積過(guò)程。而這是需要時(shí)間的。

在我國(guó)，政體的形式方面和實(shí)質(zhì)方面并沒(méi)有形成完整的統(tǒng)一。國(guó)家強(qiáng)勢(shì)與公民弱勢(shì)的格局是一個(gè)基本事實(shí)，而且在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本性的變化。從政體變革的走向來(lái)看，最完善的形式是混合政體，即所謂黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者之間的有機(jī)統(tǒng)一。這是一個(gè)價(jià)值關(guān)懷、社會(huì)支撐與規(guī)范規(guī)制相互配置的統(tǒng)一體。而這樣一種混合政體也仍然處在形構(gòu)的過(guò)程中。但是，趨向是明確的，這就是向社會(huì)賦權(quán)，給公民增權(quán)。這是一個(gè)不可阻擋的趨向。在市場(chǎng)化改革啟動(dòng)之后，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完成后，這一趨勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的。在這個(gè)趨向中觀察，警察權(quán)益受損是暫時(shí)的，隨著公民權(quán)益的增長(zhǎng)，警察權(quán)和公民權(quán)的配置會(huì)逐步取得平衡，警察權(quán)益保護(hù)規(guī)范和公民權(quán)益保護(hù)規(guī)范將得到完善，警察執(zhí)法的環(huán)境將大大改善。目前警察權(quán)益受損，是警察代國(guó)家受過(guò)。是警察為國(guó)家贏得權(quán)力結(jié)構(gòu)變革，贏得社會(huì)公眾，所付出的必要代價(jià)。從這樣一種思路出發(fā)，警察權(quán)益受損救濟(jì)仍然是一個(gè)警察組織主體要承擔(dān)的責(zé)任。即警察組織通過(guò)補(bǔ)償警察作為國(guó)家公職人員權(quán)益受損而實(shí)現(xiàn)警察權(quán)。至于警察作為普通公民的權(quán)益則通過(guò)既有的司法渠道完全可以得到補(bǔ)償。至少其補(bǔ)償水平可以達(dá)到普通公民能夠達(dá)到的水平。在此意義上，警察權(quán)益受損需要警察組織承擔(dān)更多的責(zé)任。這一責(zé)任不僅是為了警察個(gè)體的權(quán)益，而且從合法性的內(nèi)在規(guī)定性看，也是為了在終極性的意義上實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益增長(zhǎng)與保護(hù)所作出的不懈努力。在這個(gè)方向上，我們要做的是，不斷通過(guò)制度完善，而使警察權(quán)威和公民權(quán)益取得張力性平衡。

當(dāng)然，毫無(wú)疑問(wèn)的是，警察權(quán)權(quán)威的加強(qiáng)必須要先行。無(wú)論是國(guó)家建設(shè)，還是西方的經(jīng)驗(yàn)，從正當(dāng)性和合理性方面加強(qiáng)警察權(quán)威，完善警察權(quán)益保護(hù)規(guī)范體系與保護(hù)機(jī)制，都是必要的。這同樣是一個(gè)基本的思路。這既符合我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)想，也符合權(quán)力結(jié)構(gòu)變革的內(nèi)在邏輯，這不是否認(rèn)公民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，而是一個(gè)路徑依賴問(wèn)題，它可能更加務(wù)實(shí)，更加易行，更加易于得到支持。只是它需要加以約束，因?yàn)?，這一路徑是手段性的，它必須在符合增長(zhǎng)公民權(quán)益的價(jià)值方向上展開(kāi)才是可取的。而這需要其它方面的改善，如警察執(zhí)法水平的提高，政府亂用警力的行為得到有效規(guī)制，特別是公民權(quán)益保護(hù)與權(quán)益增長(zhǎng)的等等方面的配套，才能做到。而這是一個(gè)任重道遠(yuǎn)偉大事業(yè)。

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