地方立法中管委會的合法性危機及其化解進路
——基于杭州市地方立法中管委會合法性的考量

□ 朱曉明

二十世紀八十、九十年代，尤其是九十年代，隨著改革開放的不斷深入，國內(nèi)許多重要的大中城市設(shè)立了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等多種形態(tài)的開發(fā)區(qū)，引導(dǎo)企業(yè)入駐，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，政府設(shè)立相應(yīng)的管理委員會(以下簡稱管委會)作為派出機構(gòu)，賦予其相當?shù)穆殭?quán)，對開發(fā)區(qū)進行管理，為進區(qū)企業(yè)提供服務(wù)。與傳統(tǒng)的政府管理體制相比較，由管委會對特定區(qū)域進行管理的的行政體制能夠為企業(yè)提供更為高效便捷的服務(wù)，節(jié)約大量的行政資源，推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?；谇笆龅目剂?，管委會體制還逐漸應(yīng)用于風(fēng)景區(qū)、文物保護單位等特定區(qū)域的管理①在風(fēng)景區(qū)等特定區(qū)域設(shè)立管理機構(gòu)大都稱為管委會，但是也有的稱為管理局，如杭州市良渚遺址管理局(但其又稱為杭州市良渚遺址管理區(qū)管委會)在本文中管理機構(gòu)統(tǒng)稱為管委會。。為了使管委會行使管理職權(quán)時有法可依，推進依法行政，通過地方立法賦予一些重要區(qū)域的管委會相應(yīng)的行政管理職權(quán)也就成為擁有地方立法權(quán)的權(quán)力機關(guān)的必然選擇。但是，在地方立法及地方性法規(guī)實施過程中，也出現(xiàn)了一些爭議和問題，并進而出現(xiàn)了地方立法中管委會合法性的危機。本文通過對地方立法②根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院在審理行政案件時，地方性法規(guī)是作為判決依據(jù)，而政府規(guī)章僅僅是參照。因管委會體制往往涉及行政訴訟以及相關(guān)資料收集原因，本文所指杭州市地方立法是特指杭州市人大常委會制定地方性法規(guī)。中管委會合法性危機進行分析，提出了相應(yīng)的消解合法性危機的進路。

一、管委會的法規(guī)范分析

(一)管委會在中央立法——憲法、法律、行政法規(guī)中的缺席

1、管委會在憲法相關(guān)規(guī)定中的缺席。法規(guī)范分析也即文本分析，要尋找管委會的文本依據(jù)首先應(yīng)該從國家的根本大法——憲法文本中去尋找依據(jù)。1982年公布并實施的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一章(總綱)第30條規(guī)定:“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下:(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。”《憲法》第三章(國家機構(gòu))第五節(jié)(地方各級人民代表大會和地方各級人民政府)第95條規(guī)定:“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。自治區(qū)、自治州、自治縣設(shè)立自治機關(guān)?！憋@而易見，開發(fā)區(qū)沒有列入我國的行政區(qū)劃之中，并非行政區(qū)劃的組成部分，不屬于憲法規(guī)定的任何一種地方性政權(quán)。而且《憲法》文本中并未出現(xiàn)開發(fā)區(qū)以及管委會等稱謂，毫無疑問，開發(fā)區(qū)及其開發(fā)區(qū)管委會在憲法文本中沒有相應(yīng)的地位，管委會在《憲法》相關(guān)規(guī)定中是缺席的。

2．管委會在法律相關(guān)規(guī)定中的缺席。在這一位階上，迄今沒有專門針對開發(fā)區(qū)或開發(fā)區(qū)管委會而制訂的法律。有所關(guān)涉的法律主要有:第一，《中國人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該法第一章(總則)第1條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府?！遍_發(fā)區(qū)在其中并沒有出現(xiàn)。第四章有關(guān)地方各級人民政府的各項規(guī)定也不涉及開發(fā)區(qū)管委會，其第68條規(guī)定:“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準，可以設(shè)立若干派出機關(guān)。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)?！焙苊黠@，開發(fā)區(qū)管委會并非是地方各級人民政府本身，也非地方各級人民政府的派出機關(guān)，它不是法定的和授權(quán)的行政主體，沒有組織法意義上的法律地位。第二，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》。該法第24條規(guī)定:“國務(wù)院可以根據(jù)需要批準建立國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，并對國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展給予引導(dǎo)和扶持，使其形成特色和優(yōu)勢，發(fā)揮集聚效應(yīng)?！鄙鲜鰲l文沒有對開發(fā)區(qū)的法律性質(zhì)予以界定，更沒有對開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)和體制進行任何的規(guī)定和安排。顯而易見，管委會在法律相關(guān)規(guī)定中也是缺席的。

3．管委會在行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定中的缺席。作為行政法規(guī)制定主體的最高行政機關(guān)國務(wù)院本可以通過專門立法來有效規(guī)范開發(fā)區(qū)，但至今尚付厥如，只是通過行政規(guī)范性文件加以規(guī)范。這些行政規(guī)范性文件主要包括:第一，《關(guān)于批準國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》。該通知于1991年3月發(fā)出，主要內(nèi)容為國務(wù)院批準建立了一批國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，規(guī)定了給予開發(fā)區(qū)企業(yè)相應(yīng)的優(yōu)惠政策并且批準了國家科委制定的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認定條件和辦法》、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》和國家稅務(wù)總局制定的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)稅收政策的規(guī)定》。第二，《關(guān)于發(fā)揮科技支撐作用促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》(國發(fā)［2009］9號)，該意見于2009年3月印發(fā)，該行政規(guī)范性文件明確提出國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)要充分發(fā)揮在引領(lǐng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支撐地方經(jīng)濟增長中的集聚、輻射和帶動作用，促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。但是，這類行政規(guī)范性文件均未提到開發(fā)區(qū)究竟具有何種法律地位。所以，管委會不僅在行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定中是缺席的，甚至在行政規(guī)范性文件中也是缺席的。

4、管委會在部門規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定:在缺席與出席之間。國務(wù)院組成部門制定的行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件主要有:第一，《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》。該辦法第8條規(guī)定:“國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)應(yīng)當根據(jù)各地具體情況，按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則建立適合于社會主義市場經(jīng)濟和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理體制和運行機制。開發(fā)區(qū)管理委員會作為開發(fā)區(qū)日常管理機構(gòu)，可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府所授予的省市級規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經(jīng)濟管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理。第二，《國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)職責》。第32條規(guī)定:“國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)由所在市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，實行中國經(jīng)濟特區(qū)的某些政策和新型管理體制，市人民政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會，作為市政府派出機構(gòu)，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)的工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，協(xié)調(diào)市各部門、各單位與開發(fā)區(qū)有關(guān)的工作?！钡谌?，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》。該通知規(guī)定:“國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)一般是所在地市級以上人民政府的派出機構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級人民政府行政審批、經(jīng)濟協(xié)調(diào)與管理等職能……各省、自治區(qū)、直轄市可依法制定適用于本行政區(qū)域內(nèi)國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章?！辈块T規(guī)章及行政規(guī)范性文件對管委會的規(guī)范不僅層級較低，其對管委會的規(guī)定也較為宏觀和原則，且在諸多重大問題上未能涉及，故對管委會在部門規(guī)章中處于出席和缺席之間的判斷是與實際契合的。

(二)管委會在地方立法中的出席及其類型分析

我國大部分省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會制定并頒布了關(guān)于國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)的職權(quán)與優(yōu)惠政策的地方性法規(guī)。如《北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》第8條規(guī)定:“市人民政府設(shè)立北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理?！薄顿F州省開發(fā)區(qū)條例》第10條規(guī)定:“開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會。開發(fā)區(qū)管理委員會是設(shè)立開發(fā)區(qū)的人民政府的派出機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級政府在開發(fā)區(qū)行使管理職權(quán)?！薄吨貞c市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》第8條規(guī)定:“開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會，重慶市人民政府授權(quán)開發(fā)區(qū)管理委員會對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理?！??！短旖蚪?jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》第6條規(guī)定:“天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(以下簡稱開發(fā)區(qū)管委會)是天津市人民政府(以下簡稱市人民政府)的派出機構(gòu)，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理。”此外還包括地方性法規(guī)以外的省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的黨委和人民政府所制定的規(guī)范性文件，如湖南省委、省政府制定的《關(guān)于進一步促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的意見》(湘發(fā)［2009］4號)該意見第3條規(guī)定:“國家級和省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別享有市、縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限。”

管委會地方立法中較為典型和特色的地方性法規(guī)中有《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》、《杭州之江國家旅游度假區(qū)條例》、《杭州市良渚遺址保護管理條例》、《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》和《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》等5部法規(guī)，都規(guī)定了在特定區(qū)域應(yīng)設(shè)立管委會(管理機構(gòu))，并分別對杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、之江國家旅游度假區(qū)、良渚遺址、西湖風(fēng)景名勝區(qū)和西溪國家濕地公園①《杭州西湖文化景觀保護管理條例》也規(guī)定了西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會對西湖文化景觀的保護管理職責，由于與《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》有重合，因此，本文不進行具體討論。此外，杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和蕭山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也分別根據(jù)《杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》和《蕭山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》，設(shè)立了管委會。由于前述兩部法規(guī)的制定主體是浙江省人大常委會，因此，本文不進行具體分析。進行管理。根據(jù)以上地方性法規(guī)對管委會的體制及所賦予職權(quán)的不同規(guī)定，大致可界分為以下三種類型:

1、單純管理型。這一類型的管委會只承擔特定區(qū)域的管理工作，包括對特定對象的保護或者建設(shè)，不涉及區(qū)域內(nèi)具體的社會和行政管理事項，這其中以杭州市良渚遺址保護管委會為代表。2001年，杭州市人大常委會制定的《杭州市良渚遺址保護管理條例》規(guī)定，良渚遺址保護管委會的主要職責是:“(一)組織良渚遺址的規(guī)劃編制和實施;(二)審核涉及良渚遺址的規(guī)劃建設(shè)項目;(三)制訂并組織實施良渚遺址考古工作規(guī)劃;(四)負責良渚遺址的日常保護和管理;(五)組織良渚遺址內(nèi)出土文物的征集、收藏和宣傳展示工作，開展有關(guān)學(xué)術(shù)研究和交流工作;(六)其他與良渚遺址保護管理有關(guān)的工作”②《杭州市良渚遺址保護管理條例》第十三條。。這些職權(quán)基本不與其他行政部門的職權(quán)重合。其優(yōu)點是立法授權(quán)清楚，不會有部門之間相互推諉、扯皮的情況出現(xiàn)。但是，從實踐看，由于沒有賦予良渚遺址管委會具體的行政管理手段，給其保護管理工作造成了相當難度。之后，良渚遺址保護管委會又建立了隸屬杭州市余杭區(qū)文物行政部門的執(zhí)法機構(gòu)，才較好地解決了保護和管理工作中的困境。

2、行政機構(gòu)型。這一類型的管委會其實就是管委會與某一級政府合二為一的管理體制，即管委會和所在地政府在行政管理中是“兩塊牌子、一套班子”，其代表為杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會。杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱高新區(qū))是杭州市政府根據(jù)國務(wù)院批復(fù)，以及杭州市城市總體規(guī)劃和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃于1990年設(shè)立并統(tǒng)一管理的區(qū)域。市政府按照省市共管、以市為主的原則設(shè)立的高新區(qū)管委會，負責對高新區(qū)實行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。1994年，杭州市人大常委會制定的《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》賦予高新區(qū)管委會征地規(guī)劃、項目審批和勞動人事等管理權(quán)限。此外，還按高效精干和“小政府，大服務(wù)”的原則設(shè)立與發(fā)展密切相關(guān)的主要職能部門，保證管委會在管理上的權(quán)威、高效和精干。2002年，杭州市委市政府對高新區(qū)、濱江區(qū)兩區(qū)管理體制進行了調(diào)整，實行“兩塊牌子、一套班子”，既按開發(fā)區(qū)模式運作，享有國家有關(guān)高新區(qū)特殊的優(yōu)惠政策，又行使地方黨委政府職權(quán)，具備一級政府的各項職能①http://www．hhtz．gov．cn/hhtz/DesktopDefault．a(chǎn)spx?tabid=821fbeeb －ef0a－4dce－b7be－286442ce8836。2004年，杭州市人大常委會根據(jù)兩區(qū)合并后的新情況，對《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》進行了修訂，在修訂后的法規(guī)中回應(yīng)了市委市政府的這一改革思路，規(guī)定高新區(qū)管委會行使的職權(quán)，除了與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)有關(guān)外，還包括依法編制、組織實施高新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，審核負責高新區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、土地、房產(chǎn)和城市管理等有關(guān)工作，負責高新區(qū)財政、審計、統(tǒng)計、勞動和社會保障、人事、科技、環(huán)境保護、國有資產(chǎn)管理和社會事務(wù)等有關(guān)工作，負責高新區(qū)對外經(jīng)濟技術(shù)合作和其他涉外經(jīng)濟活動，協(xié)調(diào)、管理有關(guān)部門設(shè)在高新區(qū)的派出機構(gòu)的工作等②《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第三十四條。。修訂后的法規(guī)實施后，高新區(qū)管委會(濱江)在開展工作時得到了有力的法律支撐，屬于政府事務(wù)，以濱江區(qū)政府名義管理;屬于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面的事務(wù)，以高新區(qū)管委會名義管理，這大大促進了高新區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。目前，高新區(qū)在全國88個高新區(qū)中綜合排名已達到第7位。

3、準行政機構(gòu)型

這一類型的管委會作為政府的派出機構(gòu)，只代表政府行使某些管理職能，主要是經(jīng)濟規(guī)劃和開發(fā)、景區(qū)保護和管理等，除社會事務(wù)外，還要承擔一定的經(jīng)濟、建設(shè)等方面的管理職能，其代表是杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(以下簡稱景區(qū)管委會)。景區(qū)管委會作為杭州市政府的派出機構(gòu)，代表市政府對西湖風(fēng)景名勝區(qū)實施統(tǒng)一管理。為加強對西湖風(fēng)景名勝區(qū)的保護和管理工作，根據(jù)杭州市委市政府的決策，景區(qū)管委會與市園林文物局實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制。2003年，市人大常委會制定的《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》規(guī)定，風(fēng)景區(qū)管委會依法編制規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，對風(fēng)景名勝資源、自然生態(tài)環(huán)境實施保護和管理，負責景區(qū)規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、建設(shè)管理的有關(guān)工作，負責景區(qū)的環(huán)境保護、市政市容、環(huán)境衛(wèi)生、林業(yè)林政、園林綠化、文物和水資源保護工作，負責景區(qū)的財政、國有資產(chǎn)、統(tǒng)計、審計、物價、人事、勞動和社會保障以及財務(wù)會計監(jiān)督工作，協(xié)助稅收征管工作，協(xié)調(diào)、配合有關(guān)行政主管部門派駐風(fēng)景區(qū)的分支機構(gòu)或派出機構(gòu)的工作，負責“西湖龍井茶”基地一級保護區(qū)的保護和管理工作，行使杭州市人民政府授予或有關(guān)行政主管部門委托的其他職權(quán)③《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》第五條。。這種體制的優(yōu)勢在于通過立法授權(quán)，管委會可以在西湖風(fēng)景區(qū)綜合行使有關(guān)行政職權(quán)，對西湖風(fēng)景區(qū)有關(guān)事務(wù)進行集中有效的管理，對提高管委會的管理權(quán)威和管理效率具有重要作用。

由以上現(xiàn)行地方立法的相關(guān)規(guī)定可以看出，目前我國對開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)管委會的法律制度建構(gòu)還很不完善，缺乏憲法、法律、行政法規(guī)等上位法支撐，相關(guān)規(guī)定主要散見于地方性法規(guī)和中央規(guī)章中。而且，現(xiàn)有法律規(guī)定基本上只針對國家級開發(fā)區(qū)和部分省級開發(fā)區(qū)，市級和市級以下開發(fā)區(qū)難以找到法律依據(jù)。從地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定看，對開發(fā)區(qū)管委會的定性基本上采取兩種方式:一是將開發(fā)區(qū)管委會定位為地方政府的派出機構(gòu)，如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》和《國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)職責》，以及江蘇、遼寧等省的開發(fā)區(qū)條例或規(guī)定。二是回避了開發(fā)區(qū)的法律性質(zhì)，只是對開發(fā)區(qū)管委會進行了授權(quán)，如《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，以及北京、重慶兩市的開發(fā)區(qū)條例等。而無論是派出機構(gòu)，還是法規(guī)授權(quán)的組織，在行政法學(xué)中均應(yīng)歸屬于授權(quán)性行政主體;然而學(xué)界卻對開發(fā)區(qū)管委會的這種行政主體資格表示質(zhì)疑。④石磊:《開發(fā)區(qū)管委會法律地位的困境與對策研究》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第9－11頁。

二、地方立法中管委會合法性危機的顯現(xiàn)及其歸因分析

從總體情況看，前文所述的杭州市地方立法三種管委會體制在推進特定區(qū)域的經(jīng)濟和社會建設(shè)等方面都不同程度地發(fā)揮了積極作用。單純管理型的管委會體制不涉及具體的行政事務(wù)，行政關(guān)系比較簡單，不容易出現(xiàn)部門之間的扯皮;行政機構(gòu)型的管委會體制可以使特定區(qū)域的優(yōu)惠政策和一級政府的管理力度相互疊加，提高效率，推動發(fā)展;準行政機構(gòu)型的管委會體制可以減少社會事務(wù)，集中精力推進特定區(qū)域的建設(shè)和管理等。但是，就杭州市現(xiàn)行有效的涉及管委會的地方性法規(guī)的制定和實施情況看，仍然顯現(xiàn)了如下的合法性危機。

(一)管委會的“立法合法性”危機

1982年公布并實施的《中華人民共和國憲法》規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。按照前述分析，管委會并非一級政府，在政府序列中并沒有明確的地位，不具備相應(yīng)的法律地位和法定職權(quán)。而行政機構(gòu)型和準行政機構(gòu)型管委會只有承擔一定的政府管理職能，行使一定的政府管理職權(quán)，才有其存在的價值，發(fā)揮其相應(yīng)的作用。杭州市人大常委會在相關(guān)立法工作中通過創(chuàng)新，以立法授權(quán)的形式賦予管委會享有管理本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展等一定的政府職能。但是，在相關(guān)法規(guī)報批等過程中，就有學(xué)者和專家觀點認為這樣的立法與憲法存在抵觸之處，出現(xiàn)了地方立法中管委會的“立法合法性”危機。為了解決這一危機，不得不在相關(guān)法規(guī)中采取模糊的表述方法。如，《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》規(guī)定高新區(qū)管委會“依法”享有相關(guān)職權(quán)①《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第三十四條。。可是，“依法”究竟是依據(jù)上位法還是依據(jù)本條例是不明確的，即使是地方性法規(guī)的制定機關(guān)或者法規(guī)的批準機關(guān)對其均沒有明確的指向。這就使得一些管委會由于怕引發(fā)行政訴訟，不能有效行使地方法規(guī)授予的管理職權(quán)，容易導(dǎo)致在行政管理活動中出現(xiàn)事倍功半或者不作為的情形。

(二)管委會的“執(zhí)法合法性”危機

管委會不僅出現(xiàn)了“立法合法性”危機，有關(guān)地方法規(guī)在實施過程中，也遇到了“執(zhí)法合法性”危機，主要表現(xiàn)如下:

1、管委會職權(quán)與管理需求形成緊張關(guān)系的合法性危機。管委會不僅要承擔招商引資、經(jīng)濟建設(shè)等事務(wù)，對社會事務(wù)等也要進行管理，但是管委會又沒有這方面的職權(quán)。而且由于部分開發(fā)區(qū)(景區(qū))遵循的是一種“封閉式”的管理模式，不允許相關(guān)政府部門的行政管理體系滲入，這樣就會導(dǎo)致管委會在特定區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法陷于尷尬境地，也即社會需要行政管理的“下沉”，但管委會又無此權(quán)限，而“外部”的行政權(quán)又不能“進入”。

2、管委會的部分職權(quán)未能得到司法權(quán)支持而顯現(xiàn)的合法性危機。通過地方性法規(guī)授予管委會的職權(quán)未能獲得學(xué)理上認同，并且在實踐中也受到了不同程度的合法性挑戰(zhàn)，部分司法機關(guān)和行政部門對地方立法授予管委會的職權(quán)不予認可。如，景區(qū)管委會以自己的名義對環(huán)保違法行為進行行政處罰就曾出現(xiàn)敗訴的案例。某區(qū)法院認為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府環(huán)保部門作為主管機關(guān)，才能以自己的名義作出行政許可和行政處罰，景區(qū)管委會并非環(huán)境保護行政主管部門，不能以自己的名義對環(huán)保違法行為進行處罰，因此判定景區(qū)管委會敗訴。為了解決本區(qū)域的執(zhí)法權(quán)，管委會只能通過一級政府的委托執(zhí)法或派駐分支機構(gòu)等方式加以落實，在一定程度上增加了行政成本和影響了行政效率。

3、管理職權(quán)及優(yōu)惠政策與區(qū)域調(diào)整銜接中的合法性危機。國家級的開發(fā)區(qū)、度假區(qū)等經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立后，可以享受一定的區(qū)域優(yōu)惠政策，因此，其設(shè)立或者擴大區(qū)域面積要經(jīng)過嚴格的審批程序。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，有些開發(fā)區(qū)和度假區(qū)的面積不斷擴大，這就出現(xiàn)該特定區(qū)域內(nèi)的管理體制、優(yōu)惠政策能否適用新區(qū)域問題。以杭州之江國家旅游度假區(qū)為例，《杭州之江國家旅游度假區(qū)條例》的適用范圍為經(jīng)國務(wù)院批準的杭州之江國家旅游度假區(qū)(其面積為9．88平方公里)，地方性法規(guī)明確度假區(qū)管委會作為杭州市政府的派出機構(gòu)行使市政府賦予的開發(fā)管理等職能。隨著之江國家旅游度假區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，其區(qū)域面積不斷調(diào)整、擴大(2012年已超過156平方公里)，其政策覆蓋范圍也相應(yīng)進行調(diào)整、擴大。但是，需要指出的是新的區(qū)域面積以及優(yōu)惠政策覆蓋面的擴大都是杭州市的“地方性自我授權(quán)”。由于國務(wù)院批準享受優(yōu)惠政策的范圍，還是地方性法規(guī)確定的杭州之江國家旅游度假區(qū)管委會管理的范圍，仍然為9．88平方公里。對于擴大了的區(qū)域，管委會管理和執(zhí)法的依據(jù)出現(xiàn)了合法性危機。在9．88平方公里以外區(qū)域，管委會所進行的管理和執(zhí)法等事項，在行政訴訟中經(jīng)常受到司法機關(guān)的質(zhì)疑。為此，浙江省高級人民法院還就之江國家旅游度假區(qū)管委會的執(zhí)法行為向杭州市政府發(fā)過司法建議書。

三、地方立法中管委會合法性危機的消解進路

地方立法中管委會存在的合法性危機，實質(zhì)上反映了行政實際的管理需求與法制統(tǒng)一的沖突。要消解地方立法中管委會的合法性危機，需要在合法的前提下最大程度滿足管理的需求，以全面推進依法行政建設(shè)法治政府。

(一)在新制定的地方性法規(guī)中消解管委會的合法性危機

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和“人文法治示范區(qū)”的建設(shè)，杭州市還會不斷出現(xiàn)涉及管委會的立法要求，如京杭大運河(杭州段)、湘湖、南宋皇城遺址等都存在立法的可能。要在今后的地方立法中避免前述存在的合法性危機，地方立法工作中應(yīng)當堅持三個原則①《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》在一定程度上體現(xiàn)了這三個原則。針對西溪國家濕地公園地跨西湖、余杭兩區(qū)的實際情況，采取虛實結(jié)合的方法，設(shè)立了比較“虛”的管委會，行使宏觀的職權(quán);在管委會下面設(shè)立比較“實”的管理機構(gòu)，行使具體的職權(quán)。同時采取授權(quán)與委托相結(jié)合的辦法，授予管理機構(gòu)的職權(quán)與其它行政部門不重合，其中包括行政許可和行政處罰;凡管理需要又明確屬于其他部門的職權(quán)，則以委托或設(shè)立分支機構(gòu)的辦法解決職權(quán)行使問題。:

1、管委會以不跨行政區(qū)域設(shè)立為宜。兩個以上行政區(qū)域在經(jīng)濟實力、文化背景等方面都存在一定差異，如果跨行政區(qū)域設(shè)立管委會，協(xié)調(diào)工作難度相當大，不僅表現(xiàn)在立法上，今后行政執(zhí)法難度會更大。如果一定要跨行政區(qū)域設(shè)立管委會，則相關(guān)立法就必須解決好授權(quán)問題。唯有如此，管委會的合法性危機才能從根本上得到消弭。

2、管委會的權(quán)限不宜涉及社會事務(wù)。從目前立法實踐看，對管委會的授權(quán)一般不宜涉及社會事務(wù)管理。因為設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)或風(fēng)景區(qū)主要是突出其專業(yè)性和獨特性，如果管委會權(quán)限涉及社會事務(wù)，則將管委會又成了一個新的“行政區(qū)”，不僅沒有了管委會的特點，也失去了傳統(tǒng)行政區(qū)域自身的優(yōu)勢;不僅可能畫虎不成反類犬，更會產(chǎn)生管委會新的合法性危機。只有恪守以上原則，其合法性危機才能最終消解。

3、管委會的執(zhí)法體制以授權(quán)和委托相結(jié)合的方式為宜。地方立法對管委會執(zhí)法職權(quán)的規(guī)定應(yīng)當采用靈活的方式，宜采用授權(quán)和委托相結(jié)合的方式。在不與上位法相抵觸的情形下，地方立法可以直接授權(quán)管委會相應(yīng)的行政職權(quán);上位法規(guī)定屬于其他行政機關(guān)的職權(quán)，可以在地方立法中明確規(guī)定通過其他行政機關(guān)委托管委會的方式來解決管委會的行政執(zhí)法合法性危機。

(二)修改現(xiàn)行地方法規(guī)消除管委會區(qū)域擴展顯現(xiàn)的合法性危機

管委會特定區(qū)域面積的擴展并不意味著管委會管理權(quán)限可以相應(yīng)擴展，更不意味著國家相應(yīng)的優(yōu)惠政策可以同時擴展，有關(guān)變更程序應(yīng)與立法和決策程序相適應(yīng)。因此，擴展管委會職權(quán)或國家優(yōu)惠政策是原制定主體的法定權(quán)限。實踐中，地方立法不能解決享受國家優(yōu)惠政策問題，卻可解決管委會管理職權(quán)問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)盡快啟動立法程序，對由于管理區(qū)域擴展引起管理權(quán)限與實際管理不適應(yīng)的法規(guī)進行修改，保證管理權(quán)限和管理區(qū)域的一致性。

(三)與相關(guān)主體協(xié)商確認地方立法授予管委會職權(quán)的合法性

地方立法授予管委會行政管理職權(quán)是全國各地的常規(guī)性做法，并且得到了其他行政機關(guān)和司法機關(guān)普遍的尊重。如果認為地方立法的授權(quán)合法性存在問題，可以通過法定的主體、合法的程序和合適的方式方法來解決這一問題。本級政府的行政職能部門或基層法院無權(quán)否定地方性法規(guī)效力，更不能通過選擇性適用法律變相否定地方性法規(guī)的效力。雖然質(zhì)疑地方性法規(guī)授權(quán)合法性是行政職能部門和法院的“權(quán)利”，且也僅是個案而已，但對“加重”地方立法中管委會合法性危機的負面影響不容低估。因此，相關(guān)管委會可以通過溝通協(xié)商來妥善處理合法性危機，必要時請本級政府或者本級中級人民法院出面協(xié)調(diào)，敦促有關(guān)職能部門和基層法院尊重地方性法規(guī)對管委會行政管理職權(quán)的授權(quán)，并進而確保地方立法授予管委會的職權(quán)得到實施。