城市社區(qū)的管理體制改革
——以街道辦事處存廢為分析視角

□丁丁

自1954年12月，我國初步形成以市、市轄區(qū)、街道辦事處、居委會為主體的城市社區(qū)管理體制。從1954年到1980年，隨著街道民主建政運動、人民公社運動和文化大革命，城市基層管理基本確立了以單位制為主，街居制為輔的體制。隨后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，單位制逐步衰落，社會管理與服務(wù)職能逐步由政府、企事業(yè)單位向社會過渡，社區(qū)任務(wù)繁重。街居制也陷入管理困境，街道辦事處職責(zé)與權(quán)限嚴(yán)重失衡。城市社區(qū)管理“縱向管不到底，橫向管不到邊”?！吧鐓^(qū)作為具體化的社會，是社會的窗口和縮影。”①李正東:《關(guān)于我國社區(qū)幾個發(fā)展趨向的思考》，《浙江社會科學(xué)》，2001年第6期，第36頁。社區(qū)發(fā)展程度往往直接反映城市發(fā)展水平，社區(qū)管理重要性日益顯現(xiàn)，而其效率與質(zhì)量關(guān)鍵在于健全社區(qū)管理體制。因此，城市社區(qū)迫切需要改革管理體制來解決社會問題和矛盾，承擔(dān)起重新整合社會的功能。

一、我國城市社區(qū)管理體制改革的實踐探索

近些年，北京、武漢、銅陵等城市應(yīng)對社區(qū)建設(shè)新需求，順應(yīng)城市管理體制改革的價值取向，結(jié)合實際積極探索，涌現(xiàn)出典型社區(qū)。

(一)北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)

魯谷社區(qū)改革由多重因素催生。一是社區(qū)建設(shè)成效顯著，軍營社區(qū)、黨建社區(qū)不斷涌現(xiàn)。二是以2001年底北京市行政區(qū)劃調(diào)整為契機(jī)，對城市化過程中的問題認(rèn)真調(diào)研論證。三是轉(zhuǎn)型時期街居制弊端顯露，街道職能定位不準(zhǔn)，浪費資源，不利于社區(qū)民主自治。改革中，(1)理念先行，確定改革思路。區(qū)政府體制創(chuàng)新籌備組廣泛調(diào)研并搜集意見，2003年7月18日正式成立“魯谷社區(qū)”，不設(shè)街道辦事處，確立以“理順一個關(guān)系，堅持兩個依法，構(gòu)建三個體系，實現(xiàn)兩個歸位②鄭杭生，黃家亮:《論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維》，《東岳論叢》，2012年第1期，第27頁?！钡母母锼悸贰?2)簡政放權(quán)，重組組織機(jī)構(gòu)。社區(qū)黨工委負(fù)總責(zé)，內(nèi)設(shè)辦公室和黨群工作部，下轄20個居民黨組織。社區(qū)行政事務(wù)管理中心由區(qū)政府派出，負(fù)責(zé)轄區(qū)城市管理等服務(wù)工作，內(nèi)設(shè)社區(qū)事務(wù)部、城市管理部和辦公室，下轄20個居委會。社區(qū)代表會議及其委員會，承擔(dān)政府釋放的部分社會事務(wù)，監(jiān)督政府依法行政。社區(qū)委員會下設(shè)文教體衛(wèi)、計劃生育、人民調(diào)解、共駐共建、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)辦公室和工作組。機(jī)構(gòu)設(shè)置上改革自上而下的“一對一”。實行行政編制“三部一室”:黨群工作部、城市管理部、社區(qū)事務(wù)部、綜合辦公室。事業(yè)編制機(jī)構(gòu)“一所兩室”:社會保障事務(wù)所、企業(yè)服務(wù)辦公室、社區(qū)委員會辦公室。③周宇宏:《社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新與啟示——以北京魯谷社區(qū)為例》，《江西社會科學(xué)》，2012年第6期。(3)梳理職能，實現(xiàn)職能歸位。把梳理后社會管理相關(guān)職能交由社區(qū)委員會下設(shè)辦公室和工作組來承擔(dān);行政管理相關(guān)職能回歸區(qū)政府，三部一室、一所兩室本著“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”依法履職，專業(yè)性較強(qiáng)的公安、司法等由區(qū)職能部門在社區(qū)設(shè)派出機(jī)構(gòu)。原街道辦的具體職能分流上，典型的如區(qū)勞動和社會保障局接管社區(qū)勞動監(jiān)察職能，社區(qū)社會保障事務(wù)所承擔(dān)原勞動科其他社會保障事務(wù);區(qū)規(guī)劃局基于居委會初審結(jié)果，直接審批由城市管理科轉(zhuǎn)出的居民私房翻建等工作;社區(qū)自治組織承擔(dān)文教體衛(wèi)部分社會事務(wù)，社區(qū)事務(wù)部承擔(dān)相關(guān)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作等。①陳雪蓮:《從街居制到社區(qū)制:城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京魯谷街道社區(qū)管理體制改革為個案”》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2009年第9期。政府職能轉(zhuǎn)變的同時還培育了中介組織等作為政府公共管理的合作伙伴，形成了一套完善的社區(qū)群眾自治體系。

(二)武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)

武漢安居工程發(fā)展有限公司②武漢安居工程發(fā)展有限公司為百步亭集團(tuán)旗下的核心企業(yè)。于1995年開發(fā)百步亭。新開發(fā)的大型住宅區(qū)無管理基礎(chǔ)和經(jīng)驗，區(qū)委區(qū)政府、集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研論證兩年后，認(rèn)為傳統(tǒng)模式影響社區(qū)自治和政府聯(lián)系居民，由此決定不設(shè)立街道辦事處，將開發(fā)商納入社區(qū)管理體系。百步亭以“4321”為改革思想:滿足4個需要:企業(yè)發(fā)展、居民生活、社會穩(wěn)定、國家需要;達(dá)到3個回報:回報企業(yè)、社會、國家;形成2個促進(jìn):以開發(fā)建設(shè)物質(zhì)文明促進(jìn)社區(qū)管理精神文明、再以文明社區(qū)可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)大規(guī)模建設(shè);實現(xiàn)1個目標(biāo):讓人民安居樂業(yè)。③鄭杭生:《新型社會主義實踐的社區(qū)制度創(chuàng)新——對武漢市百步亭社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的一種社會性分析》，《政工研究動態(tài)》，2007年12月。改革中，(1)不設(shè)街道辦事處，成立社區(qū)管理委員會。直接隸屬區(qū)委、區(qū)政府的管委會，下有政府部門、百步亭集團(tuán)、居民自治組織、物業(yè)管理委員會、業(yè)委會等代表。管委會協(xié)調(diào)指導(dǎo)居委會和業(yè)委會工作，居委會發(fā)動群眾參與社區(qū)建設(shè)，業(yè)委會規(guī)范物業(yè)工作并管理人員。④江南:《武漢:和諧社區(qū)百步亭》，《政工研究動態(tài)》，2007年2月。(2)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新工作方式。區(qū)政府將城管執(zhí)法隊、派出所等進(jìn)駐社區(qū)，集中社保、計劃生育等于社區(qū)服務(wù)中心，實行一個窗口對外、一站式服務(wù)⑤張紹泰，左吉祥，高波:《武漢市百步亭社區(qū)管理創(chuàng)新模式研究》，《長江論壇》，2009年第6期。。由上級單位、居民共同質(zhì)詢、考核評定。工作方式上，派出所打破8小時制，“知民情、解民憂、創(chuàng)無盜、保民安、零投訴”。(3)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，更新社區(qū)黨建工作。社區(qū)黨委由黨員代表選舉產(chǎn)生，與管委會“雙向進(jìn)入、交叉任職”。黨組織建設(shè)上推行“三制”⑥江南:《武漢:和諧社區(qū)百步亭》，《政工研究動態(tài)》，2007年2月。。即黨小組門棟制、社區(qū)黨員聯(lián)系制、24小時黨員制?！叭齻€必到、五個必訪⑦唐紅，張繼濤:《中國社區(qū)建設(shè)的一面旗幟——記武漢百步亭社區(qū)》，《住宅產(chǎn)業(yè)》，2008年第10期?！弊龅糜葹橥怀?。(4)創(chuàng)新社區(qū)自治機(jī)制，堅持居民自治。創(chuàng)建樓棟長制，形成“社區(qū)居委會——主管樓棟長——樓棟長——小小樓棟長”居民自治網(wǎng)絡(luò)并以制度規(guī)范程序。居民可通過懇談會、議事會、代表會議，業(yè)委會、志愿隊等組織平臺實現(xiàn)自治。(5)建立全方位組織結(jié)構(gòu)，健全高效運行機(jī)制。縱向四條鏈:一是黨的組織體系，從區(qū)、社區(qū)、苑區(qū)、樓區(qū)、門棟黨組織的鏈接;二是政府和社區(qū)的指導(dǎo)體系，從區(qū)政府、社區(qū)管委會、居委會、樓棟長、志愿者的結(jié)合;三是從社區(qū)管委會、政府各職能單位到站所的互動;四是社區(qū)管委會到各職能委員會、物業(yè)公司的鏈接。橫向三層次:一有社區(qū)黨委和管委會的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)，管委會與政府職能單位的合作共建;二有社區(qū)各職能組織的互動合作;三有非政府組織間的分工協(xié)作。⑧中共湖北省委黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《以黨的建設(shè)引領(lǐng)和諧社區(qū)建設(shè)——百步亭社區(qū)加強(qiáng)黨建、推薦和諧社區(qū)建設(shè)的調(diào)查》，《政策》，2007年第4期。

(三)銅陵市銅官山區(qū)

銅官山區(qū)于2010年8月19日實現(xiàn)區(qū)直管社區(qū)新體制。改革動因一是街居制下街道辦與社區(qū)權(quán)責(zé)定位問題凸顯，二是居民民主自治意識增強(qiáng)，三是30多年社區(qū)建設(shè)成功經(jīng)驗的積累。基于此，銅陵市委、市政府在對南京、上海等調(diào)研論證后確定街道社區(qū)化改革走向。改革中，堅持“一個減少、兩個實行、三個完善和四個強(qiáng)化”。⑨《撤銷街道辦，銅陵為基層社會管理探路》，百度文庫，http://wenku．baidu．com/view/e612301d650e52ea55189853．html。一個減少、兩個實行、三個完善和四個強(qiáng)化，即減少街道辦事處，實行社區(qū)扁平化管理，實行網(wǎng)格化管理，完善社區(qū)公共服務(wù)體系，完善市場服務(wù)體系，完善社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系，強(qiáng)化黨的核心功能，強(qiáng)化居民自治功能，強(qiáng)化社會管理功能，強(qiáng)化居委會監(jiān)督功能。(1)撤銷街道辦事處，成立大社區(qū)體制。首先厘清職能劃分，公共服務(wù)等職能回歸社區(qū)，行政執(zhí)法等職能回歸區(qū)政府。其次實行社區(qū)公共事務(wù)準(zhǔn)入制。區(qū)職能部門和社區(qū)通過聯(lián)席會議共同落實工作。再次創(chuàng)新社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)管理。社區(qū)開設(shè)獨立賬戶，區(qū)財政直接核撥社區(qū)經(jīng)費，完善社區(qū)財務(wù)制度等。最后將原6個街道辦事處和49個社區(qū)整合為18個新的大社區(qū)。(2)組織重構(gòu)，建立“一個中心，三個體系”。一個中心為社區(qū)黨工委，區(qū)委直管;三個體系為社區(qū)居委會、公共服務(wù)中心和社會組織，居委會下設(shè)文明創(chuàng)建、社會保障等專委會，公共服務(wù)中心開設(shè)民政事務(wù)等7個服務(wù)窗口，一站式辦理和一廳式審批。[10]陳圣龍:《探路城市社區(qū)管理體制改革——基于銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”的實踐分析》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第5期。還引入市場和社會力量，鼓勵養(yǎng)老、家政等多層次、專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，并加大力度組建物業(yè)管理、志愿服務(wù)隊等社會組織。(3)規(guī)范人員分流，優(yōu)化社區(qū)人員配備。結(jié)合區(qū)大部制改革，“老人老辦法、新人新政策”，保持職級、待遇、身份不變，逐漸過渡。原則上雙向選擇，民主推薦和公開招考，并以制度規(guī)范人員管理，福利待遇與績效考核掛鉤。①陳圣龍:《區(qū)直管社區(qū):城市基層社會管理體制的實踐分析——以銅陵市銅官山區(qū)為例》，《城市觀察》，2011年第5期。在優(yōu)化社區(qū)人員配備中，一是通過居委會直選實現(xiàn)成員文化程度大專以上、結(jié)構(gòu)年齡45歲以下均占40%以上。二是社區(qū)工作者和居委會成員兼任委員會成員，并積極吸收志愿者和居民代表。三是依托樓棟、社區(qū)居民代表大會等群眾性組織，以及居民公約等規(guī)章，民主協(xié)商公共事務(wù)，形成從居委會到居民小組，再到樓棟門院上下聯(lián)動，左右貫通的自治格局。②王世平，畢茂東:《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第8期。(4)創(chuàng)新社區(qū)運行機(jī)制，實行社區(qū)網(wǎng)格化管理。設(shè)立AB崗制度，A崗屬業(yè)務(wù)崗位，B崗屬服務(wù)崗位，負(fù)責(zé)處理責(zé)任區(qū)公共服務(wù)、公共設(shè)施等投訴和建議，結(jié)合A崗職責(zé)，將網(wǎng)格化管理人員的信息，按照A崗業(yè)務(wù)進(jìn)行整理歸納?？己酥屑径瓤己私Y(jié)合年度考核，職能崗位考核結(jié)合網(wǎng)格崗位考核，委托第三方對群眾滿意度測評。③陳圣龍:《“區(qū)直管社區(qū)”:我國城市社區(qū)管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”的實踐分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2011年第6期。

北京、武漢、銅陵雖社區(qū)管理體制改革實踐略有不同，但也明顯存在共通之處。先是改革動因都涉及目前街道辦運行存在問題，再是改革措施都撤銷了街道辦，重組了職能、機(jī)構(gòu)、人員。改革雖也出現(xiàn)問題，比如魯谷社區(qū)改革后社會組織職能銜接存在短板，政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，事業(yè)單位編制人數(shù)猛增等;百步亭社區(qū)撤銷街道辦后，部分社會事務(wù)由企業(yè)承擔(dān)需法律法規(guī)配套和群眾支持，企業(yè)與社區(qū)、政府、黨組織關(guān)系需進(jìn)一步理順等;銅官山區(qū)人員分流問題及受到撤銷街道辦在大城市是否可行的質(zhì)疑。其中新體制與外界需磨合，社區(qū)組織發(fā)展不夠等是普遍問題。但不容否認(rèn)改革都取得了良好績效，主要體現(xiàn)在整合社區(qū)資源、節(jié)約行政成本、激發(fā)社區(qū)自治、提升社區(qū)服務(wù)上。如魯谷社區(qū)把17個科室精簡后行政成本降低了260余萬元。社區(qū)代表會議制度、社會組織的建立，激活了基層民主，完善了社會保障和服務(wù)。百步亭社區(qū)摸索出房產(chǎn)企業(yè)參與社區(qū)管理的營運模式，使得城市建設(shè)市場化、公共服務(wù)企業(yè)化、公共管理社會化，龐大的志愿者隊伍為社區(qū)提供全方位服務(wù)。有專家曾估算該模式若推向全國，國家每年可節(jié)約資金1000億元。銅官山區(qū)人、財、物向社區(qū)聚集，居民文化用房相比以前增長了57．9%。社區(qū)經(jīng)費從3萬增加到30萬至65萬不等。工作人員由569人精簡成492人，精簡人員13．5%④王世平，畢茂東:《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第8期。，大專文化以上提高了12．9個百分點⑤楊敏:《銅官山實驗》，《決策》，2011年第10期。。社區(qū)服務(wù)由被動變主動，提升了環(huán)境衛(wèi)生、就業(yè)保障、文化教育等服務(wù)。居民自治上新社區(qū)直選一次性選舉成功率和直選率都達(dá)到100%，居民投票率達(dá)到82．3%⑥王世平，畢茂東:《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第8期。。社區(qū)的協(xié)商議事、聽證會制度、民間組織等，最大程度地讓居民擁有事務(wù)決定權(quán)。由此改革吸引了國內(nèi)外各界人士的參觀調(diào)研并受到肯定。王維國認(rèn)為魯谷社區(qū)行政事務(wù)管理中心專注管理本區(qū)域，社區(qū)自治組織和服務(wù)組織則傾向于居民的認(rèn)同和社會事務(wù)，行政、社會兩股力量互動，共同解決公共問題，共同維護(hù)社會秩序，提高了整體效能。⑦王維國:《城市基層管理體制改革的路徑與模式選擇——以北京市為例》，《新視野·政府改革與創(chuàng)新》，2009年5月。中央宣傳部、文化部、建設(shè)部、中央文明辦極力推薦百步亭社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗。民政部王金華表示“撤銷街道辦將是城市管理改革的一個趨勢，銅官山區(qū)的做法有望在全國推行”?？梢姡蜂N街道辦事處一定程度上成為了目前城市社區(qū)管理體制改革實踐中一種方向性的嘗試和選擇。

二、撤銷街道辦事處的可行性分析——基于深度訪談

關(guān)于撤銷街道辦事處改革的普適性問題，我們以浙江省臺州市為調(diào)研區(qū)域，通過對臺州城市社區(qū)管理的三個直接相關(guān)方進(jìn)行訪談⑧本次訪談系在吳錦良老師的指導(dǎo)下，依托中共浙江省委黨校行政管理專業(yè)(臺州班)2009級在職研究生全體學(xué)員的力量而完成的。訪談資料達(dá)25萬余字?jǐn)?shù)。本人主要提出訪談設(shè)計的基本框架，以及承擔(dān)對全部訪談資料的匯總、整理與分析等工作。，期望對目前撤銷街道辦事處的可行性進(jìn)行全面的實證分析。

(一)深度訪談的問題設(shè)計和樣本分布

本次深度訪談的內(nèi)容:撤銷街道辦事處是否可行及理由，當(dāng)前撤銷的主要困難或障礙，推進(jìn)撤銷街道辦事處改革的措施等問題。訪談對象142人中，區(qū)(縣、市)政府部門43人，部門涉及民政局、教育局、建設(shè)局、黨政辦、組織部、公安局、信訪局、規(guī)劃局等，為求得出全面結(jié)論。街道辦事處55人，社區(qū)44人，均為主要負(fù)責(zé)人。從圖1來看，三個層面對象比例大致趨同。

圖1 訪談對象樣本分布圖

(二)撤銷街道辦事處的可行性分析

筆者對街道辦事處撤銷可行性判定及理由的訪談內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的整理和分析。

1、撤銷街道辦事處可行性判定

訪談中，142人對撤銷街道辦可行性判定形成了五種回答，詳見表1:

表1 撤銷辦事處可行性判定的訪談情況表(單位:人)

由表1分析，26．76%認(rèn)為撤銷街道辦可行(區(qū)或縣市部門占 7．04%;街道占 5．63%;社區(qū)占 14．08%)。27．46% 認(rèn)為撤銷街道辦不可行(區(qū)或縣市部門占7．04%;街道占13.38%;社區(qū)占7．04%)。40．14%認(rèn)為撤銷街道辦在創(chuàng)造條件后可行(區(qū)或縣市部門占14．79%;街道占16．90%;社區(qū)占8．45%)。另外兩種答案因與本研究關(guān)系不十分密切，故不作百分比統(tǒng)計。

2、撤銷街道辦事處可行的理由

A．目前街道辦問題重重:(1)機(jī)構(gòu)臃腫，行政效率低。(2)資源重復(fù)配置，浪費財政。(3)截留人財物，社區(qū)缺乏資源。(4)過濾基層聲音，不利政府決策。(5)政企一體化，服務(wù)色彩淡薄。(6)疲于應(yīng)對區(qū)政府工作考核，無力社會管理。(7)與社區(qū)職能重疊，權(quán)責(zé)不明，且無法律地位。

B．撤銷街道辦符合時宜:(1)街道辦順應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制，須適時調(diào)整。(2)小政府、大社會理念深入人心。(3)銅陵等試點積累了經(jīng)驗。(4)層級減少提高辦事效率，優(yōu)化資源配置。(5)培育社區(qū)自治力量的需要。(6)符合機(jī)構(gòu)改革和基層民主管理趨勢。

C．撤銷條件現(xiàn)已成熟:(1)交通運輸、網(wǎng)絡(luò)信息等技術(shù)完備，擴(kuò)大了區(qū)(縣、市)政府管理范圍。(2)街道辦職能可向區(qū)(縣、市)政府、社區(qū)移交。(3)撤銷已無法律障礙。(4)居民具備一定的自我管理能力，社會組織蓬勃發(fā)展。(5)市場化運作可提供優(yōu)質(zhì)低價服務(wù)。

3、撤銷街道辦事處不可行的理由

A．街道辦作用重大:(1)聯(lián)系黨委政府和社區(qū)，協(xié)調(diào)各部門關(guān)系。(2)能對無人承擔(dān)職能兜底。(3)很多工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無異，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拆遷征地等都需街道辦。(4)充當(dāng)穩(wěn)定器和減壓閥。(5)城市化發(fā)展需要街道，且農(nóng)村由區(qū)直管難操作。

B．其他組織無法取代街道辦職能:(1)社區(qū)還沒有能力、資源單獨承擔(dān)社會管理職能。(2)基層組織工作方式還沒完全建立。(3)各級政府職能關(guān)系還沒完全厘清。(4)受區(qū)(縣、市)政府管理寬度限制，垂直管理社區(qū)難以到位。(5)社區(qū)擔(dān)當(dāng)行政主體不合法。

C．撤銷街道辦可能出現(xiàn)問題:(1)人員分流問題，下放挫傷積極性或?qū)е聶?quán)力平移。(2)放權(quán)與撤銷機(jī)構(gòu)并不對等，撤銷不必然強(qiáng)化居民自治。(3)居民對社區(qū)歸屬感不強(qiáng)，習(xí)慣于街道辦管理。(4)南京改革在阻力下走回頭路。(5)集權(quán)制下單純撤銷沒有全盤配套措施可能誘發(fā)新問題。(6)維穩(wěn)壓力增加。(7)各地情況不同。

D．解決問題未必要撤銷街道辦:(1)街道辦提高人員素質(zhì)、簡化辦事程序、完善法律法規(guī)等可以達(dá)到不撤銷的效果。(2)撤銷地市一級具有可行性。

4、創(chuàng)造條件后撤銷街道辦事處可行的理由

認(rèn)為撤銷街道辦在創(chuàng)造條件后可行的人認(rèn)識到街道辦問題，認(rèn)為撤銷是大趨勢，但認(rèn)為目前不宜撤銷，需具備一定的條件后穩(wěn)步推進(jìn)。尚需具備的條件有:(1)社區(qū)發(fā)展水平高，社區(qū)自治成熟，社會組織發(fā)達(dá)。(2)居民法治、民主意識及社區(qū)認(rèn)同感增強(qiáng)。(3)人員分流的統(tǒng)籌安排。(4)信息平臺系統(tǒng)的建設(shè)。(5)相關(guān)法律法規(guī)制度的配合。(6)區(qū)(縣、市)政府與社區(qū)工作銜接。(7)政治和經(jīng)濟(jì)資源保障。(8)管理幅度合理，社區(qū)規(guī)模適當(dāng)，縣(市、區(qū))根據(jù)社區(qū)多少也可適當(dāng)調(diào)整。

(三)撤銷街道辦事處可能面臨的主要困難或障礙分析

無論持何種觀點的人都需考慮撤銷街道辦可能面臨的困難和障礙。綜合訪談資料，筆者將受訪者主要觀點概述為表2的四大方面。本研究只得出撤銷街道辦可能面臨的主要困難或障礙，故僅列出受訪人提到較多的，并按關(guān)注次數(shù)從多到少排列，零星觀點不作統(tǒng)計。鑒于并不是所有人都作了明確回答，且部分受訪人給出了兩個以上的答案。為求方便計數(shù)，采用人次為單位。

表2 撤銷街道辦事處可能面臨的主要困難或障礙訪談情況表(單位:人次)

撤銷街道辦面臨的困難和障礙，一是社區(qū)無力承擔(dān)許多街道辦職能，源于居委會職能不健全、地位無保障，人員、經(jīng)費稀缺，社會組織發(fā)育不足等導(dǎo)致自治能力不足。二是街道辦撤銷后人員分流難度大，源于混崗操作復(fù)雜，人員福利、職級待遇、觀念轉(zhuǎn)換等困擾改革。三是缺少相關(guān)配套改革，包括法律制度規(guī)范權(quán)責(zé)關(guān)系，政治、行政體制，基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)等。四是會直接削弱區(qū)(市、縣)政府行政管理能力，源于其人力、物力有限，垂直管理社區(qū)受管理幅度限制。

(四)推進(jìn)撤銷街道辦事處改革的措施建議分析

筆者就“如何推進(jìn)撤銷街道辦事處改革”向認(rèn)為可行和創(chuàng)造條件后可行的95人進(jìn)行了訪談，將主要觀點概述為表3中的五大方面。本研究只得出改革最需的措施建議，故表3僅列出提到次數(shù)較多的。計數(shù)方法同表2。

表3 推進(jìn)撤銷街道辦事處改革的措施建議訪談情況表(單位:人次)

受訪人來源回答觀點區(qū)(縣、市)部門街道 社區(qū) 人次統(tǒng)計縱向、橫向各類制度全盤綜合配套，逐步推進(jìn)14 8 6 28加強(qiáng)改革試點工作，在試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推行6 8 7 21…… …… …… …… ……

推進(jìn)街道辦改革的措施建議，一是調(diào)整社區(qū)規(guī)模、組織架構(gòu)和管理服務(wù)方式，以提升社區(qū)能力;如整合社區(qū)、優(yōu)化配置資源，培育社工、志愿者、社會組織，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)等。二是對區(qū)(縣、市)政府的職能和工作流程重新設(shè)計，如落實原街道辦職能移交、人員分流、財產(chǎn)處置等細(xì)節(jié)流程，政府整合部門，明確職責(zé)，為社區(qū)提供窗口化、專業(yè)化服務(wù)等。三是因地制宜，分類改革;是考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化、民主自治等條件不同。四是縱向、橫向各類制度全盤綜合配套，逐步推進(jìn);如法律、政治、行政、人事、財政等體制配套。五是加強(qiáng)改革試點工作，在試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推行;是考慮到通過試點小心求證，為今后大范圍撤銷奠定基礎(chǔ)。

(五)基于深度訪談的結(jié)論

本次訪談對象涉及區(qū)(縣、市)政府、街道辦事處、社區(qū)三個層面，共142人。其中，認(rèn)為撤銷街道辦可行38人，創(chuàng)造條件后可行57人。由此，66．9%的受訪人認(rèn)為撤銷街道辦具有可行性，關(guān)鍵是時機(jī)和條件。因其皆是主要負(fù)責(zé)人，全面熟悉各自層面工作及與街道辦關(guān)系，各層面人數(shù)大致相同，一定程度上最能客觀地得出結(jié)論。且認(rèn)為撤銷街道辦不可行的人(39人，占27．46%)中街道任職人員近半數(shù)(19人)。撤銷街道辦牽動街道領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)利益，這也不排除其考慮利益而不能客觀作答。綜上，一定程度上可認(rèn)為撤銷街道辦符合我國城市社區(qū)管理體制的發(fā)展趨勢。

就可行性判定的理由分析，撇開側(cè)重點不同的闡述，三種觀點的人都提到職能移交、技術(shù)設(shè)施、社區(qū)發(fā)展程度等撤銷條件的具備情況。持撤銷可行觀點的人認(rèn)為現(xiàn)階段已具備，持撤銷不可行觀點的人認(rèn)為不可能具備，持創(chuàng)造條件后撤銷可行觀點的人認(rèn)為經(jīng)過發(fā)展可以具備。這顯然跟地區(qū)發(fā)展差異密切相關(guān)，要具體問題具體分析。結(jié)合表2和表3分析，通過調(diào)整社區(qū)規(guī)模、組織架構(gòu)和管理服務(wù)方式，以提升社區(qū)能力，可解決社區(qū)無力承擔(dān)許多街道辦職能的障礙。對區(qū)(縣、市)政府的職能和工作流程重新設(shè)計，可解決會直接削弱政府行政管理能力、人員分流難度大等問題?？v向、橫向制度全盤綜合配套可解決相關(guān)配套改革滯后問題。另外因地制宜，分類改革，加強(qiáng)改革試點工作能保證適時發(fā)現(xiàn)并逐步解決撤銷可能出現(xiàn)的一些操作細(xì)節(jié)問題，穩(wěn)步推進(jìn)改革。由此，撤銷街道辦可能面臨的困難或障礙可以在未來通過一系列措施來排除，從而具備條件。

三、我國城市社區(qū)管理體制改革的路徑選擇

通過分析社區(qū)管理體制改革實踐，結(jié)合訪談結(jié)果，一定程度上更可以確定撤銷街道辦事處改革是城市社區(qū)管理體制改革的未來走向。當(dāng)然，改革不是一蹴而就的事，需要漸進(jìn)式、因地制宜改革，實現(xiàn)社區(qū)和諧發(fā)展。

(一)厘清街道辦事處的職能

對街道辦各職能梳理并分解，向區(qū)政府和社區(qū)各自歸位，是撤銷街道辦的前提。如魯谷社區(qū)把原街道規(guī)劃、勞動監(jiān)察等執(zhí)法和行政審批性的12項職能交還區(qū)政府，把體育、文化等6項社會性事務(wù)交還社區(qū)組織。區(qū)政府還在社區(qū)設(shè)派出機(jī)構(gòu)(派出所、統(tǒng)計所、司法所等)來從事專業(yè)性較強(qiáng)工作。銅官山區(qū)政府“各職能部門收回原街道辦司法行政、拆遷拆違、城管等職能，實行分片歸口管理，新社區(qū)協(xié)助職能部門做好相關(guān)服務(wù)。”“將原街道黨工委、武裝、群團(tuán)等職能，部分審核審批、公共管理和服務(wù)等職能全部下放社區(qū)①王世平，畢茂東:《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第8期?！薄８母镏新毮苁崂砗蜌w屬都本著行政性職能歸位于區(qū)政府，社會性職能歸位于社區(qū)的理念，從而徹底剝離原街道辦職能。據(jù)此，厘清街道辦的職能分解問題是城市管理體制改革中不可或缺的一步。撤銷之前落實各項職能的具體歸屬，社區(qū)管理才能有條不紊地進(jìn)行。

(二)漸進(jìn)式推進(jìn)撤銷街道辦事處改革

撤銷街道辦事處撼動長達(dá)58年歷史的城市基層治理結(jié)構(gòu)，觸動利益格局存在風(fēng)險性，同時涉及經(jīng)濟(jì)、政治體制及各方面的有機(jī)銜接，必須試點先行，循序漸進(jìn)。首先，這是社區(qū)管理理念創(chuàng)新，政府、居民都需要一個適應(yīng)和接受的過程。其次，各街道自然、經(jīng)濟(jì)、社會情況不同，要因地制宜，不可一刀切。銅陵撤銷街道辦改革已是目前范圍最廣的探索。但它畢竟規(guī)模小，人口少，轄區(qū)事務(wù)簡單，改革較易推行。若像北京、上海等社區(qū)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的大城市，社區(qū)中除居民區(qū)外，還有政府、金融等機(jī)構(gòu)，其管理和服務(wù)職能歸屬問題還很難界定。這就需分類考慮，分步改革。再次，改革總會遭遇重重阻力。街道辦人員如何分流?社會組織是否足夠成熟?法律如何配合改革?……這些都需全盤考慮，整體安排。

(三)創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)的組織架構(gòu)

良好的社區(qū)管理服務(wù)組織架構(gòu)是社區(qū)管理體制運行的支柱。魯谷社區(qū)建立作為領(lǐng)導(dǎo)核心的社區(qū)黨工委，作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的社區(qū)行政事務(wù)管理中心，下轄20個居民委員會，作為群眾性組織的社區(qū)代表會議及其委員會三個組織體系。百步亭社區(qū)則由黨員代表選舉產(chǎn)生社區(qū)黨委會，組建直接隸屬區(qū)政府的管委會，指導(dǎo)選舉居委會和業(yè)委會，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心承接部門進(jìn)駐。銅官山區(qū)新社區(qū)形成以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心和社會組織為支撐的組織架構(gòu)。不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、社會組織在以上改革中發(fā)揮著核心作用，只是稱謂措辭略有不同。如社區(qū)黨工委、黨委會之別;如社區(qū)公共服務(wù)中心、行政事務(wù)管理中心、服務(wù)中心之別。另外，魯谷社區(qū)代表會議及其委員會，百步亭社區(qū)業(yè)委會、物管會等組織一定程度上都可歸類于社會組織?；诖耍P者認(rèn)為銅官山區(qū)社區(qū)組織架構(gòu)是基于經(jīng)驗總結(jié)較為成熟的，如圖2。社區(qū)黨工委總攬全局，直接隸屬區(qū)委，居委會在其領(lǐng)導(dǎo)下帶領(lǐng)居民自我教育、管理和服務(wù)，下轄專門委員會。②王世平，畢茂東:《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第8期。成立居民代表大會、議事委員會等，配齊樓院門棟長、居民小組長。組建社區(qū)公共服務(wù)中心，“統(tǒng)一設(shè)置綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等7個專業(yè)服務(wù)窗口。③陳圣龍:《“區(qū)直管社區(qū)”:我國城市社區(qū)管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”的實踐分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2011年第6期。”發(fā)展社會組織，加大物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)委會、志愿者等組建力度，“還積極引入市場和社會力量，鼓勵并支持家政、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)組織提供專業(yè)化服務(wù)。④陳圣龍:《“區(qū)直管社區(qū)”:我國城市社區(qū)管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”的實踐分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2011年第6期。”

圖2 社區(qū)管理服務(wù)的組織架構(gòu)圖

當(dāng)然，任何社區(qū)組織架構(gòu)也不是放之四海而皆準(zhǔn)的，圖2只是給出一個相對成熟的框架，具體構(gòu)建仍需視社區(qū)實際而調(diào)整。

(四)調(diào)整社區(qū)規(guī)模，建構(gòu)大社區(qū)體制

各地社區(qū)管理體制改革中社區(qū)規(guī)模的調(diào)整皆趨向于擴(kuò)大，建構(gòu)大社區(qū)體制。但這并不是簡單傳統(tǒng)社區(qū)的加減法，而應(yīng)根據(jù)資源整合、管理幅度、技術(shù)條件等要素確定劃分規(guī)則，從而激發(fā)規(guī)模優(yōu)勢，更好地發(fā)揮社區(qū)管理和服務(wù)功能。

1、有效的社區(qū)資源整合

社區(qū)有效運作離不開資源供給。筆者基于學(xué)者定義，認(rèn)為社區(qū)資源主要包括社區(qū)工作者、各有所長的居民等人力資源，學(xué)校、醫(yī)院、活動場館等基礎(chǔ)設(shè)施資源，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等組織資源，及社會資本等。而目前大多數(shù)社區(qū)規(guī)模都較小，資源要素分布散，配置空間狹小，束縛社區(qū)活力，最終阻礙社區(qū)發(fā)展。社區(qū)規(guī)模應(yīng)根據(jù)資源分布合理調(diào)整，調(diào)整后的大社區(qū)能配備學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、會館場所等較好的資源，能更大程度接受政府資源支持，更好地吸納民營資金，從而更好地發(fā)揮社區(qū)效能。

2、適度的管理幅度

“一名管理人員能夠有效管理下屬的人數(shù)有一個限度①［美］海因茨·韋里克，哈羅德·孔茨:《管理學(xué)——全球化視角》(英文影印版)，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年版?！?，由此形成了管理幅度。管理幅度受“管理者工作能力、主管所處管理層次、下屬工作相似性、計劃完善程度、助手配備情況、信息手段先進(jìn)性、工作地點相近性、組織環(huán)境穩(wěn)定性②周三多，陳傳明，魯明泓:《管理學(xué)原理與方法》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年版?！钡扔绊憽Ｉ鐓^(qū)管理體制中，一方面區(qū)政府部門管理幅度需適度。減少街道辦層次，組織結(jié)構(gòu)趨向扁平化，使區(qū)政府直面社區(qū)，信息傳遞快、失真小，激發(fā)社區(qū)積極性和創(chuàng)造性，降低管理成本。但管理幅度增加必然導(dǎo)致難度加大。即使區(qū)政府管理者訓(xùn)練有素且能力很強(qiáng)，但因其所處的管理層次需承擔(dān)不少決策職能，指導(dǎo)社區(qū)時間就相對變少，加上社區(qū)多、情況雜，難免力不從心。另一方面社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)工作能力增強(qiáng)，且時間和精力充足，社會組織也成為良好助手，社區(qū)可以擁有更寬的管理幅度。由此目前社區(qū)數(shù)量需減少，規(guī)模需擴(kuò)大，需重新整合建構(gòu)大社區(qū)體制。但大社區(qū)邊界需根據(jù)影響管理幅度各要素適度調(diào)整，不可超出社區(qū)承受管理幅度范圍，又不能加重區(qū)政府管理負(fù)擔(dān)。

3、先進(jìn)的技術(shù)條件

大社區(qū)不同于傳統(tǒng)社區(qū)，“它已不僅僅是一個生活社區(qū)，而是一個生活，生產(chǎn)，發(fā)展的互交網(wǎng)絡(luò);是建立在現(xiàn)代通訊技術(shù)、電子傳媒、現(xiàn)代文化基礎(chǔ)上的，第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的社會。③蔣影明:《蘇南現(xiàn)代化的本世紀(jì)走向:從小城鎮(zhèn)到大社區(qū)》，《江南論壇》，1996年第4期?！笨梢娚鐓^(qū)規(guī)模擴(kuò)大需有現(xiàn)代通訊、電子傳媒等技術(shù)支撐。交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)發(fā)展使社區(qū)工作可通過電話通知、網(wǎng)上發(fā)布等方式，花費時間更短，普及范圍更廣。因此，調(diào)整社區(qū)規(guī)模要綜合技術(shù)條件適度擴(kuò)大，大社區(qū)工作者與居民之間形成完善的互動平臺，居民之間形成生活、生產(chǎn)、發(fā)展的關(guān)系網(wǎng)。

(五)以社區(qū)共同體建設(shè)為導(dǎo)向，提升社區(qū)自治水平

以社區(qū)共同體建設(shè)為導(dǎo)向，提升社區(qū)自治水平主要體現(xiàn)在通過發(fā)展民間組織，整合社區(qū)資源，發(fā)動居民共同參與社區(qū)自治。一是應(yīng)根據(jù)社區(qū)客觀環(huán)境和居民多樣化需求，適時組建不同規(guī)模、性質(zhì)的民間組織。比如目前需建立衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務(wù)類民間組織。二是優(yōu)化民間組織內(nèi)部人員構(gòu)成。加強(qiáng)對成員監(jiān)督、溝通協(xié)調(diào)等專業(yè)服務(wù)技能培訓(xùn)。還要建立各種激勵和培養(yǎng)機(jī)制，吸納居民參與社區(qū)建設(shè)，選拔醫(yī)療康復(fù)等專業(yè)人才。三是多元化渠道籌集資金。包括政府細(xì)化社區(qū)財政、民間組織自籌等多元化渠道獲得資金，具體有:政府資助;社會贊助;服務(wù)性收入;基金會、促進(jìn)會等機(jī)構(gòu)資助;外國援助。④吳錦良:《政府主導(dǎo)·社會參與·多方協(xié)作——改革開放以來浙江民間社會組織參與社會建設(shè)的經(jīng)驗及啟示》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》，2008年第6期。四是民間組織要保持與政府、居民的聯(lián)系與合作，發(fā)展社會網(wǎng)絡(luò)，樹立非營利社會服務(wù)的公共形象，增強(qiáng)公信力和影響力。五是健全民間組織的相關(guān)法律法規(guī)，厘清其社區(qū)服務(wù)職責(zé)范圍和權(quán)利義務(wù)，完善其財務(wù)、人事等制度，規(guī)范對其的監(jiān)督約束，通過走民間組織法制化道路，營造自治環(huán)境，使其在社區(qū)管理和服務(wù)中發(fā)揮作用。

(六)推進(jìn)電子政務(wù)與電子社區(qū)的良性互動

電子政務(wù)是“政府在其管理和服務(wù)中運用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，超越時間、空間和部分分割的制約，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的服務(wù)，是政府管理手段的變革⑤谷欽，劉杰:《彭宗政．城市街道社區(qū)政務(wù)信息化研究》，《計算機(jī)工程與技術(shù)》，2004年第12期。”。電子社區(qū)是信息、數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)滲透到社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。電子政務(wù)與電子社區(qū)密切聯(lián)系，可良性互動。電子政務(wù)延伸到最靠近居民的社區(qū)，這是一種提升，可以給電子社區(qū)提供豐富的電子政務(wù)信息，有助于居民參與公共決策，也有利于政府對電子社區(qū)的監(jiān)督和管理。而電子社區(qū)的建設(shè)，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等的形成，為電子政務(wù)提供高效平臺，使電子政務(wù)實現(xiàn)更好的治理。當(dāng)然互動需有技術(shù)支持。如現(xiàn)代通訊、圖像處理等技術(shù)設(shè)施，并依托計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)，把政府、企業(yè)、組織、居民聯(lián)系起來?；诩夹g(shù)支持，可以將政府或社區(qū)重要通知、工作信息等及時準(zhǔn)確告知居民，實現(xiàn)政務(wù)公開，使居民享受網(wǎng)上服務(wù)?？梢宰尵用衩髁苏?、社區(qū)的辦公流程，增強(qiáng)其對社區(qū)工作服務(wù)的理解和支持。同時，政府和社區(qū)內(nèi)部實現(xiàn)無紙化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化辦公，可以充分利用內(nèi)部資源，提高辦事效率，改善管理模式和辦事流程。信息傳遞更加真實準(zhǔn)確，可以迅速地了解和解決居民的最新需求和困難，使服務(wù)更具針對性。由此推進(jìn)電子政務(wù)與電子社區(qū)的良性互動，就對社區(qū)管理體制改革起了推波助瀾的作用。