縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整:從權(quán)力收放到職責(zé)分工

黃紅華

伴隨著縣域經(jīng)濟(jì)的興起以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，縣鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟(jì)社會職能逐步發(fā)生變化，縣鄉(xiāng)關(guān)系需要進(jìn)行適時調(diào)整。這種調(diào)整的模式，從最初的機(jī)構(gòu)人員精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，到后來的鄉(xiāng)財(cái)縣管，從簡政放權(quán)到強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)(擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn))再到縣鄉(xiāng)分權(quán)，林林種種、不一而足。這些看似相互矛盾的改革舉措，在我國不同時期或者同一時期的不同地區(qū)，正在積極嘗試，有些地區(qū)甚至在不同時期對這些改革進(jìn)行了反復(fù)嘗試。

那么，為什么縣鄉(xiāng)關(guān)系需要調(diào)整?縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的典型模式是什么?什么是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的根本和長遠(yuǎn)模式?如何實(shí)現(xiàn)這一調(diào)整?本文試圖通過浙江省和成都市這兩個典型案例的比較分析，探索上述問題的答案。

一、縣鄉(xiāng)關(guān)系的癥結(jié):壓力體制下的相互依賴關(guān)系

縣鄉(xiāng)關(guān)系的模式被一些學(xué)者歸結(jié)為“壓力”、“同構(gòu)”、“共謀”、“互動”等類型①吳理財(cái):《縣鄉(xiāng)關(guān)系的幾種理論模式》，《江漢論壇》，2009年第6期。。其實(shí)，這些模式不僅可以用來描述縣鄉(xiāng)關(guān)系，而且用來描述所有上下級地方政府間關(guān)系也是不謬的。只是相對于較高層級地方政府間關(guān)系來說，縣鄉(xiāng)政府間的這種關(guān)系更具特色。

特色之一:縣鄉(xiāng)之間具有法定的分權(quán)關(guān)系。壓力體制下，上級政府將相關(guān)職責(zé)和指標(biāo)體系分解到下級政府來執(zhí)行，并實(shí)行層層考核。這就通常要求上下級政府承擔(dān)的職責(zé)相同。但從法條來看，縣鄉(xiāng)政府間不嚴(yán)格具備職責(zé)重合的特征?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條對地方政府的職權(quán)是通過“縣以上地方政府”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府”兩個條款分別規(guī)定的。省、市、縣之間有較典型的職責(zé)重合特征，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)另列，它不包括行政監(jiān)察、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、民族事務(wù)等方面的內(nèi)容。也就是說，縣鄉(xiāng)政府之間存在法定意義上的職權(quán)分工，具有分權(quán)體制的某些特征。

特色之二，縣鄉(xiāng)之間機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有“異構(gòu)”特征。我國縣級以上各級地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本符合“上下同構(gòu)”的特征?？h級政府一般都有30多個職能部門，分工細(xì)、人員多，行政運(yùn)行過程中的部門間界限較為分明;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常只有3－5個或5－7個機(jī)構(gòu)，如黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、財(cái)政工作辦公室、農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)管理辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、綜合治理辦公室等，不僅分工粗、人員少，而且在運(yùn)行過程中通常打破部門間的界線統(tǒng)籌行動。在縣鄉(xiāng)工作銜接中，通常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個部門甚至一個工作人員應(yīng)對縣級政府多個部門和工作人員的現(xiàn)象。所以，縣鄉(xiāng)政府之間也不具備嚴(yán)格的“同構(gòu)”特征。

雖然從職權(quán)和機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，縣鄉(xiāng)政府之間不存在嚴(yán)格的“同權(quán)”、“同構(gòu)”特征，但黨政機(jī)關(guān)的組織人事體制以及財(cái)政體制卻沖淡了縣鄉(xiāng)之間的“分權(quán)”和“異構(gòu)”特征，它們形成的“壓力體制”制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動性和獨(dú)立性。

首先，我國的黨政組織人事體制強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政府的附屬性。我國實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制，黨委擁有思想、政治和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。地方行政首長在程序上由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上候選人的提名權(quán)掌握在上級黨委手中，因而干部的產(chǎn)生具有強(qiáng)烈的選拔和委任特征。如此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨政領(lǐng)導(dǎo)都會遵照縣級黨委的指示去履行職權(quán)(至少形式上如此)，因而縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有重要的影響力。此外，《組織法》還規(guī)定，縣級政府有領(lǐng)導(dǎo)下級人民政府的工作，改變或者撤銷下級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員等方面的職權(quán)。正因?yàn)槿绱?，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律上不必承擔(dān)城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、民族事務(wù)等方面的職責(zé)，但實(shí)際上當(dāng)縣級政府要求作為下級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合甚至參與履行上述職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不便推卻。

其次，1994年以來實(shí)施的分稅制以及后來“鄉(xiāng)財(cái)縣管”強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政府的依賴關(guān)系。1993年國務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》只在中央和地方之間進(jìn)行了財(cái)稅分權(quán)，而地方各級政府之間的財(cái)稅權(quán)力則由各地自上而下進(jìn)行分配。其結(jié)果往往是財(cái)稅向上級政府集中?？h鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系也是如此。雖然縣級政府在處理財(cái)政體制的時候也提出了“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”等原則，按照“劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型、確定收支范圍、核定收支基數(shù)、分類超收分成”等辦法進(jìn)行財(cái)政分配，但分配的結(jié)果往往是財(cái)政向縣級政府集中。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然在行政過程中需要仰仗縣級政府的財(cái)政支持，遵循縣級政府對各項(xiàng)職能輕重緩急的導(dǎo)向作用。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力進(jìn)一步明顯下降。為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本運(yùn)作，截至2011年底，全國已有85%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度。其基本內(nèi)容包括:“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，縣級財(cái)政部門直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。其配套措施一般包括:撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍、順序和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一縣鄉(xiāng)工資福利政策和標(biāo)準(zhǔn)，控制和減少財(cái)政供養(yǎng)人員等。分稅制、農(nóng)村稅費(fèi)改革及其配套制度改革較好地規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，確保了工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，但同時也壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的自主空間。

總之，在縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系當(dāng)中，法定意義上的“分權(quán)”特征受到組織人事制度和財(cái)政實(shí)力約束等方面的深刻影響，形成了現(xiàn)實(shí)中的“壓力”體制，客觀上壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。同時，由于縣級政府不是最基層的一級政府，因而在直接履行相應(yīng)職責(zé)的能力和便利性方面存在不足?？h級政府的能力缺陷與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力不足緊密結(jié)合，相互強(qiáng)化，形成了縣鄉(xiāng)政府之間的相互依賴關(guān)系。這種關(guān)系造成了縣鄉(xiāng)法定職權(quán)關(guān)系囿于字面，縣級政府脫離群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付上級考核與監(jiān)督的格局。

隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的推行，這種縣鄉(xiāng)關(guān)系格局受到一次次沖擊。以下我們通過浙江省和成都市的案例進(jìn)行闡述。

二、縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的浙江案例:縣市放權(quán)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

浙江省是小城鎮(zhèn)建設(shè)起步較早、取得較大成就的省份。改革開放后，浙江省的小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)有20多年的歷史:1994年率先提出建設(shè)100個現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)并進(jìn)行綜合改革試點(diǎn)，1998年將34個鎮(zhèn)列入全國112個綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，2000年確定136個鎮(zhèn)作為進(jìn)行優(yōu)先布局和發(fā)展的對象，2007年確定141個省級中心鎮(zhèn)，2010年增設(shè)63個省級中心鎮(zhèn)，并從200多個中心鎮(zhèn)當(dāng)中選出27個作為小城市培育。在國家發(fā)展和改革委員會2005、2008、2012年發(fā)布的《發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)名單》中，浙江省(不含寧波市)分別以8個、11個和16個全國性試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的數(shù)量名列前茅。

城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對于縣鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整具有重要影響。在工業(yè)化和城市化推進(jìn)的過程中出現(xiàn)了一系列的現(xiàn)象:人口集聚導(dǎo)致治安環(huán)境相對復(fù)雜、社會保障問題亟待解決，工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染問題、安全生產(chǎn)事故多發(fā)。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)需要集鎮(zhèn)規(guī)劃、土地和項(xiàng)目審批、處罰違規(guī)建筑等。這些問題和需求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有體制下都難以解決。在這種背景下，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革應(yīng)運(yùn)而生。

2005年，浙江省開始在紹興縣楊汛橋等5個小城鎮(zhèn)進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。2006年，紹興縣錢清鎮(zhèn)政府把機(jī)構(gòu)從“四辦一中心”調(diào)整為“五辦一局兩中心”，縣級主要職能部門在鎮(zhèn)級基本建立，鎮(zhèn)政府由此開始行使城市管理職能。2007年，浙江省首批選定141個省級中心鎮(zhèn)，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面的擴(kuò)權(quán)。2010年，浙江省從200多個中心鎮(zhèn)當(dāng)中選出27個作為小城市培育，賦予它們縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)，設(shè)立具有金庫的一級財(cái)政體制，并享有中心鎮(zhèn)的所有優(yōu)惠政策，戶籍制度更為開放。

浙江省在小城鎮(zhèn)(市)建設(shè)過程中調(diào)整了縣鄉(xiāng)之間的職權(quán)和關(guān)系。在管理權(quán)限方面，賦予中心鎮(zhèn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案權(quán)和市政設(shè)施、市容交通、社會治安、就業(yè)社保、戶籍管理等社會管理權(quán)，鼓勵將非行政許可事項(xiàng)直接交中心鎮(zhèn)行使，行政許可依法委托中心鎮(zhèn)直接行使，在中心鎮(zhèn)集中辦理各類審批事項(xiàng);(通過委托、交辦、延伸機(jī)構(gòu)等方式)賦予小城市縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。在縣鄉(xiāng)關(guān)系方面，中心鎮(zhèn)黨委書記一般由縣級領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，不能兼任的，可高配為副縣級;縣級部門派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上接受部門指導(dǎo)，財(cái)政管理以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，干部任免須鎮(zhèn)黨委書面同意、賦予中心鎮(zhèn)黨委人事動議權(quán)。在小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的縣級部門派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上接受部門指導(dǎo)，日常管理以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，負(fù)責(zé)人任免須鎮(zhèn)黨委書面同意。

與欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的差異在于，即使在農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景下，浙江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也沒有經(jīng)歷明顯的收權(quán)過程。2001年，《浙江省市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》規(guī)定:“縣級政府要調(diào)整縣級主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的管理體制，凡能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，要堅(jiān)決下放，以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級主管部門雙重管理的，盡量以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主;對垂直管理部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)對其監(jiān)督?！笨梢哉J(rèn)為，這次改革的基調(diào)是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放職權(quán)。2006年，浙江省又出臺了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革工作的意見》文件，基調(diào)仍然是下放職權(quán)，規(guī)定“縣政府需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的，應(yīng)依法合理賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的辦事權(quán)限，尤其是在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)管、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理、公共衛(wèi)生、食品安全、人口和計(jì)劃生育、勞動保障、土地、林業(yè)、水利等領(lǐng)域，要明確權(quán)責(zé)關(guān)系”。2007年以后，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重心就放在了中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)(市)建設(shè)以及強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)方面了。

與全國其它省份一樣，浙江省的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革一方面增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)的權(quán)能，提高了小城鎮(zhèn)的適應(yīng)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力①陳剩勇、張丙宣:《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán):浙江省近年來小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實(shí)踐》，《浙江學(xué)刊》，2007年第6期。，另一方面也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力和機(jī)構(gòu)膨脹。單一的放權(quán)不能消除歷史上一般行政權(quán)力下放的“鐘擺效應(yīng)”的出現(xiàn)。②孫柏瑛:《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的兩個問題探討》，《中國行政管理》，2011年第2期。同時，隨著小城鎮(zhèn)(市)財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)、管轄規(guī)模的擴(kuò)大以及管理職權(quán)的擴(kuò)展，難免會出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下再設(shè)置一級行政(派出)機(jī)關(guān)的現(xiàn)象。例如，2006年開始擴(kuò)權(quán)的錢清鎮(zhèn)就已經(jīng)在鎮(zhèn)政府之下設(shè)置了錢清、新甸、南錢清等三個片管理區(qū)。我們有理由擔(dān)憂:小城鎮(zhèn)(市)在全面擴(kuò)權(quán)之后升格為縣級政府，而此前的片區(qū)也相應(yīng)地升格為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道。小城鎮(zhèn)建設(shè)并不能實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)關(guān)系的根本調(diào)整和優(yōu)化，而僅僅是新增了壓力體制下縣鄉(xiāng)群體的數(shù)量?？梢詳喽?，如果縣鄉(xiāng)壓力體制不發(fā)生變化，縣鄉(xiāng)政府之間不實(shí)現(xiàn)分權(quán)，那么縣鄉(xiāng)體制改革將一再重復(fù)權(quán)力下放和上收的鐘擺現(xiàn)象。因而，在放權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)分權(quán)，將是浙江省縣鄉(xiāng)體制改革的重要突破口。①需要指出的是，雖然浙江省的改革是以放權(quán)和擴(kuò)權(quán)為基調(diào)的，但其中也有分權(quán)改革的內(nèi)容。這一點(diǎn)將在本文第四部分具體闡述。

三、縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的成都樣本:從放權(quán)、收權(quán)到分權(quán)

2007年獲批“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市，在2001、2004和2007年進(jìn)行了三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，每次改革都試圖對縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是在四川省委省政府的統(tǒng)一部署下進(jìn)行的，主要內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)改革和人員精簡，調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理體制、下放一些部門的權(quán)力。如，把能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級部門派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn);把原先實(shí)行縣鄉(xiāng)雙重管理的部門改為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主進(jìn)行管理;加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級垂直管理部門的監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的要求也是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。②中共四川省委、四川省人民政府:《關(guān)于四川省市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的意見》，川委發(fā)［2001］12號，2001年3月7日?？梢耘袛?，這一輪縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的基調(diào)是職權(quán)下放。

2004年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是由成都市委市政府根據(jù)國家相關(guān)文件精神提出的。當(dāng)時的背景是，一方面國家正在實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力，改革面臨部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小、承載能力差、輻射帶動功能弱以及財(cái)政欠帳多、負(fù)擔(dān)重等問題;另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提上日程，縣級政府職責(zé)加大。在這種背景下，成都市一方面精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、行政編制，另一方面強(qiáng)化縣級涉農(nóng)部門對農(nóng)村基層的服務(wù)職能。將不該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的工作交由區(qū)(市)縣政府職能部門承擔(dān)，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、農(nóng)機(jī)站、畜牧獸醫(yī)站等機(jī)構(gòu)撤銷，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整合之后歸縣級政府部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。③中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于深化我市鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革的意見》，成委發(fā)［2004］47號，2004年8月13日?？梢钥闯?，這一輪改革的基調(diào)是職責(zé)上收。

2007年的改革是在成都市獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的背景下進(jìn)行的。與前兩次改革的共同之處在于，都有機(jī)構(gòu)和人員精簡的內(nèi)容，而且此次改革延續(xù)了上次改革的權(quán)力上收，把不適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的行政執(zhí)法性、公益性和技術(shù)性的工作上收到縣級部門。其區(qū)別在于，這次改革明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)放在環(huán)境打造、政策宣傳以及引導(dǎo)、服務(wù)和維權(quán)方面，剝離其招商引資和生產(chǎn)經(jīng)營等職責(zé)。同時賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理、農(nóng)地和農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管等方面的權(quán)限。④四川省人民政府:《印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見〉、〈關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的意見〉、〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的意見〉、〈關(guān)于做好控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見〉的通知》，川府發(fā)［2007］2號，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步深化完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案(送審稿)》，2007年?？梢钥吹?，這一輪改革是對縣鄉(xiāng)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整，縣鄉(xiāng)職權(quán)分工進(jìn)一步明確。

由上可見，成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重心在短短7年內(nèi)經(jīng)歷了從權(quán)力職能下放到上收再到縣鄉(xiāng)分權(quán)的調(diào)整。成都市的改革邏輯可以闡釋為:為了提高行政效率，必須合理下放事權(quán);但隨后的農(nóng)村稅費(fèi)改革卻削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)不得不上收;但接踵而至的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略卻要求縣鄉(xiāng)政府加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的管理與服務(wù)。在宏觀背景迅速變遷、政策頻繁調(diào)整的背景下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力不足和行政職能增強(qiáng)的雙重壓力下，成都市不得不將改革策略從原先的放權(quán)和收權(quán)調(diào)整為分權(quán)，一步步理清縣鄉(xiāng)政府之間的職能關(guān)系。

值得指出的是，盡管從總體脈絡(luò)來看，成都市的三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出從放權(quán)、收權(quán)到分權(quán)的格局，但是前兩個時期都有近乎矛盾的舉措。例如，2001年的改革在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和服務(wù)職能的同時要求大力精簡機(jī)構(gòu)和人員編制;2004年的改革，在精簡機(jī)構(gòu)、減少職數(shù)的同時，提出在城關(guān)鎮(zhèn)和區(qū)域優(yōu)勢突出、具有輻射作用的中心鎮(zhèn)設(shè)置行政執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)。直到分權(quán)以后，這些舉措之間的矛盾才不那么明顯。同時，三次改革都體現(xiàn)了因地制宜、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的精神。也就是說，分權(quán)改革比前兩次改革更能緩解縣鄉(xiāng)之間的矛盾，更能避免“按下葫蘆浮起瓢”的問題，相比之下更是長遠(yuǎn)之計(jì)。

四、縣鄉(xiāng)分權(quán)的條件

從浙江省與成都市的案例分析可以看出，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革已成定局，但放權(quán)改革只是權(quán)宜之計(jì)，分權(quán)改革才是根本。接下來的問題是:如果要實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)分權(quán)，需要具備什么樣的條件?既然壓力體制下的相互依賴關(guān)系是縣鄉(xiāng)體制的癥結(jié)所在，那么能夠緩解縣鄉(xiāng)兩級政府的壓力、減少縣鄉(xiāng)政府之間相互依賴，就是縣鄉(xiāng)分權(quán)的條件。

第一，縣鄉(xiāng)分權(quán)改革必須由高層級政府主導(dǎo)，在減少上級黨政機(jī)關(guān)壓力的同時加強(qiáng)同級人大的作用。無論是成都市還是浙江省，其改革都是在國務(wù)院的部署下由省市政府主導(dǎo)進(jìn)行的。雖然需要結(jié)合轄區(qū)縣鄉(xiāng)各自的特征，但許多改革措施還是具有一定的超脫性，能夠一定程度上超脫縣鄉(xiāng)兩級政府各自的利益訴求來統(tǒng)籌進(jìn)行，減少來自縣級政府的阻力。為減少縣級黨政機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，無論是成都市還是浙江省都已經(jīng)開始規(guī)范縣級黨政機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核體系。成都市在2007年明確規(guī)定“取消應(yīng)是縣級政府部門的職能而考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種考核和‘升級達(dá)標(biāo)’活動”。①四川省人民政府:《印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見〉、〈關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的意見〉、〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的意見〉、〈關(guān)于做好控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見〉的通知》，川府發(fā)［2007］2號，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步深化完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案(送審稿)》，2007年。以成都市龍泉驛區(qū)為例，它在2008年改革中將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”板塊中與招商引資相關(guān)的指標(biāo)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核體系中刪除。浙江省則在2006年明確規(guī)定“不得將不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍的事項(xiàng)或不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的責(zé)任列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的‘一票否決’事項(xiàng)”。這也說明浙江省在“縣鄉(xiāng)分權(quán)”方面已經(jīng)邁出重要的步伐。需要強(qiáng)調(diào)的是，在減少上級黨政壓力的同時，需要加強(qiáng)同級人大對同級政府的決策權(quán)和約束力，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力放在滿足本區(qū)域人民群眾的需求方面。當(dāng)然，這就涉及到國家層面的政治體制改革，不是某個省市可以主導(dǎo)的。

第二，縣鄉(xiāng)分權(quán)改革必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定而獨(dú)立的財(cái)政來源作為基本保障。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來源缺乏制度化和穩(wěn)定性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有相對的獨(dú)立性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財(cái)力與支出總額的比重太小、來自上級的轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高，那么即使表面上縣級政府不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些指標(biāo)進(jìn)行考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也仍然會不得不接受縣級政府及部門所施加的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)政來源的制度化、穩(wěn)定性、獨(dú)立性以及財(cái)政實(shí)力是衡量縣鄉(xiāng)分權(quán)實(shí)現(xiàn)程度的重要指標(biāo)。成都市2005年以來的做法是:劃分縣鄉(xiāng)各自的稅種、分成比例和超收比例，確定各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出基數(shù)。②參見成都市溫江區(qū)人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步完善鎮(zhèn)(街道辦)財(cái)政體制的意見》，溫府發(fā)［2005］32號，2005年4月4日。同時，奉行“財(cái)力向下傾斜，缺口留在縣上”的原則，財(cái)力不支的縣還可以獲得省市財(cái)政的補(bǔ)助。③四川省人民政府:《印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見〉、〈關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的意見〉、〈關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的意見〉、〈關(guān)于做好控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見〉的通知》，川府發(fā)［2007］2號，2007年02月26日。這些規(guī)定都使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出具有制度化的剛性保障。④中共成都市委、成都市人民政府:《關(guān)于深化我市鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革的意見》，成委發(fā)［2004］47號，2004年8月13日。浙江省2002年實(shí)行的是“兩保兩掛”、“兩保兩聯(lián)”的縣鄉(xiāng)分稅體制⑤中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳:《關(guān)于印發(fā)我省農(nóng)村稅費(fèi)改革10個配套文件的通知》，浙委辦［2002］39號，2002年8月13日。，2011年更是明確提出了“一級政府、一級財(cái)政”的體制⑥浙江省人民政府:《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的意見》，(浙政發(fā)〔2011〕52號)，2011年7月15日。，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”體制只限于欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從這一點(diǎn)而言，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更具獨(dú)立性，比成都市具備更好的縣鄉(xiāng)分權(quán)條件。

第三，縣鄉(xiāng)分權(quán)改革必須以縣級政府直接管理和服務(wù)基層能力的提升作為前提。成都市在2003年就要求成立“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農(nóng)管理和服務(wù)事務(wù)。2004年，成都市把農(nóng)村經(jīng)營管理工作劃歸財(cái)政所。2007年改革中，成都市又成立縣投資促進(jìn)委員，整合了縣鄉(xiāng)政府的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、固定資產(chǎn)投資、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等經(jīng)濟(jì)管理職能;同時，通過設(shè)置直屬縣級職能部門的片區(qū)站所來處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)事務(wù)⑦成都市機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室:《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作總結(jié)》，2008年10月23日。。這些舉措都加強(qiáng)了縣級政府直接管理和服務(wù)農(nóng)村的能力。浙江省在這方面也做出了積極探索，即在每個行政村設(shè)置由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級政府部門派出的專職駐村指導(dǎo)員，實(shí)行一村一人、脫崗專職，承擔(dān)“村情民意調(diào)研、政策法規(guī)宣傳、群眾信訪調(diào)解、富民強(qiáng)村服務(wù)、民主制度監(jiān)督、組織建設(shè)督導(dǎo)、計(jì)劃生育協(xié)管”等七項(xiàng)重要職責(zé)。如果增加縣級政府派出的駐村指導(dǎo)員數(shù)量，賦予駐村指導(dǎo)員更多的權(quán)力，提高駐村指導(dǎo)員及其所在機(jī)構(gòu)的地位，通過駐村指導(dǎo)員切實(shí)實(shí)現(xiàn)溝通信息、宣傳政策、代理事務(wù)、協(xié)調(diào)糾紛等職能，那么縣級政府直接管理農(nóng)村的目標(biāo)就可能實(shí)現(xiàn)。

第四，必須加強(qiáng)農(nóng)村自治組織的權(quán)威與自治能力，從整體上減輕縣鄉(xiāng)政府管理和服務(wù)方面的壓力。村級組織自我管理和服務(wù)的能力越強(qiáng)，市場體系和機(jī)制的發(fā)育越完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力就會越輕。成都市把農(nóng)村公共管理和服務(wù)劃分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)以及社會管理等類別，并把每項(xiàng)管理和服務(wù)內(nèi)容都劃分為“政府為主、村自治組織為主、市場為主”三類，規(guī)定“政府主要做好基本的公益性公共服務(wù)和社會管理，村級自治組織切實(shí)做好自治組織內(nèi)部的服務(wù)和管理，依托市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務(wù)和社會管理，引導(dǎo)和規(guī)范社會組織開展公共服務(wù)和社會管理”①成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會、成都市財(cái)政局:《關(guān)于印發(fā)成都市公共服務(wù)和公共管理村級專項(xiàng)資金管理暫行辦法的通知》，成統(tǒng)籌［2009］59號，2009年7月24日。。各級地方政府每年向每個行政村提供至少20萬元(2009年、2012年分別調(diào)整為25萬和30萬以上)的社會管理和公共服務(wù)專項(xiàng)資金②具體數(shù)量根據(jù)每個村的戶籍人口、轄區(qū)面積、地形地貌和村組數(shù)量等指標(biāo)計(jì)算得出。，并由各村協(xié)商決定資金的使用方法。浙江省則以中心村綜合服務(wù)中心建設(shè)、村級協(xié)商民主等形式提升了村級自我管理和服務(wù)的能力。

五、縣鄉(xiāng)分權(quán)的具體路徑

前面已經(jīng)闡述縣鄉(xiāng)分權(quán)的必要性和條件，最后一個需要探討的問題是:如何具體實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)分權(quán)?

首先，縣鄉(xiāng)分權(quán)需要頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)考慮。要減少壓力型體制，除了加強(qiáng)同級人大的決策、考核與監(jiān)督作用，適當(dāng)減少上級黨政機(jī)關(guān)對下級黨政機(jī)關(guān)的具體干預(yù)外，還需要減輕縣級政府的職責(zé)壓力。由于縣級政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障等方面承擔(dān)了重要的職責(zé)，同時縣級財(cái)政又遠(yuǎn)不及高層級政府，因而縣級政府在履行各項(xiàng)職責(zé)時承擔(dān)了巨大壓力，這種壓力在現(xiàn)有體制下不可避免地傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。因此，在不改變分稅制的背景下，應(yīng)該適當(dāng)進(jìn)行縣鄉(xiāng)政府與高層級政府之間的分權(quán)，讓高層級政府在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障和基礎(chǔ)教育等方面承擔(dān)更多責(zé)任，適當(dāng)減小縣鄉(xiāng)兩級政府的壓力。就分稅制而言，應(yīng)該根據(jù)各級政府的事權(quán)適當(dāng)調(diào)整各自的稅種和稅收分成。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，需要增加一般性轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保障低層級地方政府財(cái)政自主空間。

其次，縣鄉(xiāng)分權(quán)需要對縣鄉(xiāng)政府的專有職能進(jìn)行界定，并在履行共有職能的過程中對縣鄉(xiāng)角色進(jìn)行定位。有學(xué)者提出了根據(jù)受益范圍原則、溢出效應(yīng)原則、區(qū)域均等化原則、各有側(cè)重原則、財(cái)力和事權(quán)相匹配原則、法制原則等劃分中央和地方政府的職權(quán)關(guān)系。③沈榮華:《各級政府公共服務(wù)職責(zé)劃分研究》，《新視野》，2011年第1期?？h鄉(xiāng)政府間的職權(quán)劃分也可以參照這些原則，將財(cái)政花費(fèi)大或者專業(yè)性、技術(shù)性、權(quán)威性強(qiáng)，或者外部性大以及均等化程度要求高的職能劃歸縣級以上政府及其部門;瑣碎繁雜、個性化程度高、服務(wù)性強(qiáng)、本土化程度高的職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對于縣級政府專有職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以提供基層信息等方面的輔助。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能之所以那么多，一方面是因?yàn)榭h級政府把本該自己承擔(dān)的職責(zé)壓給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;另一方面是因?yàn)榭h鄉(xiāng)政府過多地干預(yù)了市場和社會組織的運(yùn)行。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以承擔(dān)這些職責(zé)，一方面是壓力體制的原因，另一方面還出于地方利益方面的考慮。

再次，加強(qiáng)農(nóng)村自治組織的權(quán)威和自治能力的具體措施包括:把某些原來由政府掌控的權(quán)力正式委托給村級自治組織;增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村指導(dǎo)員的人數(shù)，擴(kuò)大其職能，發(fā)揮駐村指導(dǎo)員建設(shè)與改造農(nóng)村的先鋒作用;增加縣級政府或者縣屬職能部門駐村指導(dǎo)員的數(shù)量，增加縣級政府對農(nóng)村的直接了解、滲透與政策執(zhí)行能力;建立駐村指導(dǎo)員與村級自治組織成員聯(lián)席會議制度，利用聯(lián)席會議解決村域內(nèi)的糾紛和簡單的法律問題;建立由村級組織和駐村指導(dǎo)員代辦簡單審批事項(xiàng)的制度;加快農(nóng)村的制度化、市場化，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共物品提供、教育與文化事業(yè)、就業(yè)與社會保障、生活習(xí)慣等方面改造農(nóng)村，縮小農(nóng)村與城市之間的差距等等。

最后需要指出的是，浙江省和成都市的案例表明，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不同，各地縣鄉(xiāng)分權(quán)的具體方式和內(nèi)容都會有所差異，所以在縣鄉(xiāng)分權(quán)的問題上，一方面要有較為統(tǒng)一的分權(quán)原則，另一方面也要給予各地一定的個性化改革空間。也就是說，在制定縣鄉(xiāng)分權(quán)改革政策時，需要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級政府的參與。