信訪法治化進路研究——以信訪的司法分流為視角

劉 旭

（河南省社會科學院法學研究所，河南鄭州450052）

圍繞信訪體制改革，一直存在著強化信訪以及取消信訪這兩種對立意見，信訪在建設(shè)法治國家中的角色成為質(zhì)疑和辯駁的焦點。從歷史上看，信訪的創(chuàng)設(shè)是執(zhí)政黨群眾路線的產(chǎn)物，這一制度在發(fā)揮意見表達、政策反饋的作用之外，對利益實現(xiàn)渠道不暢背景下個體權(quán)利的維護也有現(xiàn)實意義。然而，信訪尋求領(lǐng)導重視和批示的解決模式，以及針對司法進程和裁判文書信訪的日益普遍，導致信訪系統(tǒng)承載了過于沉重的權(quán)利救濟功能，引發(fā)了信訪救濟與司法救濟的內(nèi)在緊張。信訪井噴以致信訪擁堵的現(xiàn)象，反映了社會轉(zhuǎn)型期政府職能變遷、利益格局調(diào)整以及矛盾糾紛激增的復雜現(xiàn)狀，也折射出現(xiàn)行信訪體制的法治化困境。信訪的法治化是一個系統(tǒng)工程，除了要發(fā)揮人大、政府以及社會監(jiān)督體系的協(xié)同作用，信訪的司法分流是不可或缺的制度路徑。要弱化信訪的權(quán)利救濟功能，減輕信訪機關(guān)的壓力，一項根本的舉措就在于提高司法救濟的權(quán)威性和有效性，把人民群眾的訴求引向正式的司法救濟渠道，使信訪制度回歸其本來的定位。

一、信訪法治化困境的由來

信訪的設(shè)立在某種意義上傳承著中國傳統(tǒng)政治文化中的民本因素，作為行政系統(tǒng)的組成部分，信訪實際上擁有民意反饋、政策診斷的政治屬性，即這種執(zhí)政黨執(zhí)政機制和政府行政機制的合成，是執(zhí)政黨和政府制定、運行和調(diào)整相關(guān)政策，監(jiān)督公職人員行為的政治途徑。1伴隨社會轉(zhuǎn)型的深化，社會矛盾日益凸顯，信訪的解紛功能逐步展現(xiàn)，并成為社會矛盾化解多元機制的組成渠道。

信訪體系依托于執(zhí)政黨及行政機構(gòu)政治威信，多采取組織協(xié)調(diào)、資源直接配置、財政分擔等靈活多樣的手段，因而在處理某些涉及面廣、復雜棘手的社會矛盾時，具有效率上的優(yōu)勢和特點。然而，擔當“減壓閥”角色的信訪體系，其運轉(zhuǎn)動力和效能主要取決于責任考評、上級攤派以及維穩(wěn)政策追求等壓力變量，信訪人維權(quán)活動對政治及社會秩序產(chǎn)生的影響也起到一定作用，這些都使得信訪處理的啟動帶有被動性、依附性以及不確定性。

當前我國出現(xiàn)的信訪數(shù)量增多和信訪規(guī)模的擴大的現(xiàn)狀，迫切要求開拓信訪的司法分流路徑。我國正處于利益格局深刻調(diào)整、社會矛盾易發(fā)多發(fā)的時期，企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用、下崗就業(yè)以及社會保障等問題使信訪呈迸發(fā)狀態(tài)，信訪量一直處于高位。統(tǒng)計資料顯示，近年來，到最高人民法院上訪的數(shù)量依然比較多，2009年上訪量為73496件次，同比增長36.2%；2010年為73500件次，2010年的上訪數(shù)量達到2003年的三倍之多。21995年至2006年，環(huán)境信訪的總數(shù)在11年間增長了10倍之多。近年來，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件更以年均29%的速度在遞增。3

信訪司法分流路徑的提出，發(fā)端于人們對當代中國信訪問題困境的關(guān)注。信訪量的居高不下暴露出中國法治的深層次問題，包括權(quán)利意識的萌生與制度空間狹小、功能不暢之間的劇烈沖突；輿論和輿情權(quán)利的削弱；公民接近司法救濟渠道的阻滯等。4而信訪救濟與司法最終解決原則的內(nèi)在沖突，則體現(xiàn)為司法獨立受到威脅，司法行政化傾向加劇，司法裁決缺乏終局性的效力等。5有學者指出，信訪制度安排對正義部分內(nèi)容的實現(xiàn)，是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價值為代價的。6

提倡信訪的司法分流，目的就是希望穩(wěn)固司法獨立裁決的憲政權(quán)力架構(gòu)，提升司法中立裁決事實以及獨立適用法律的自主性、專業(yè)性和權(quán)威度，糾正政府和公眾對信訪制度權(quán)利救濟功能的過高期望和過度依賴，打破司法權(quán)孱弱、司法功效不足、外部干預加劇形成的惡性循環(huán)，改變行政救濟取代司法救濟所帶來的消解司法權(quán)威等嚴重后果，促成信訪體制依憲法精神和法治原則回歸其本位。

二、信訪司法分流的意義

信訪的司法分流路徑應當引起我們的關(guān)注與重視，這是由維護司法的憲政定位和法治角色，保障司法判斷的中立性和裁決的自主性，構(gòu)建司法終局權(quán)威的要求所決定的。在法治國家權(quán)利救濟的框架里，信訪的司法分流有助于打破行政司法混同的不良傳統(tǒng)，糾正司法權(quán)運行與司法外部干預形成的惡性循環(huán)，遏制在涉法涉訴問題上的纏訪不休，因而具有奠定法治基礎(chǔ)、維護法治全局、保持法治結(jié)構(gòu)均衡的重大意義。

（一）司法分流有助于權(quán)力分工和權(quán)力制約

構(gòu)建系統(tǒng)科學的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系是建設(shè)現(xiàn)代法治國家的根本要求，也是當前我們國家政治體制改革和政治文明建設(shè)的基本方向。保持司法權(quán)行使的獨立性和自治性，體現(xiàn)著我國的憲政構(gòu)架原則，同時也是司法公正效率功能發(fā)揮的基礎(chǔ)條件。中國歷史上曾經(jīng)延續(xù)著行政與司法一體的傳統(tǒng)，到今天，行政司法混同的現(xiàn)象依然比較嚴重，司法的行政化弊端一直被學界所批評，這一問題至今仍然困擾司法體制；而信訪處理中黨政主導的模式，在某種程度上是行政權(quán)力對司法的替代。對信訪體系予以裁決化改造的主張，也潛藏著在行政機構(gòu)內(nèi)再造法庭的危險。對信訪予以司法分流的主張，要求為司法的獨立運轉(zhuǎn)確定一定的權(quán)力分工，避免司法受權(quán)力干擾而泯滅自身特性，以此捍衛(wèi)司法公正和效率的法治基石。

（二）司法分流有助于恢復司法內(nèi)在機能

不少論點將信訪問題產(chǎn)生的根本原因歸結(jié)于司法腐敗、判案質(zhì)量和人員素質(zhì)，由信訪規(guī)模龐大是司法救濟不力的邏輯，推導出加強干預以至外部接管的方案。由此可以發(fā)現(xiàn)，在信訪和司法的關(guān)系上形成了一個怪圈，外部干預越強烈，司法內(nèi)生機能越發(fā)削弱，司法審理的功效和公信力越趨于低下，因而又招來新一輪的整頓和干預，這就使得司法系統(tǒng)失調(diào)、內(nèi)在機理紊亂，裁判賴以存在的根基遭到破壞。可以說，司法權(quán)威缺乏，司法公信備受質(zhì)疑，以至司法救濟被視為畏途的局面，實質(zhì)上是行政司法不分界、司法自主性差的惡果。提出信訪的司法分流，用意就是借此恢復司法中立裁判事實和適用法律的內(nèi)在機能，推動信訪問題更多地運用專業(yè)法律力量、法律方法去解決。

（三）司法分流有助于維護司法終局權(quán)威

在現(xiàn)代法治國家中，司法已被公認為是定紛止爭的權(quán)威部門，是社會正義的最后防線。倘若允許司法系統(tǒng)之外的其他部門對司法案件予以最終裁斷，則無異于創(chuàng)造凌駕于法律和司法權(quán)威之上的權(quán)力，司法獨立及司法終局效力將蕩然無存。以往因涉法涉訴信訪的無休止處理，引發(fā)司法裁決效力的不穩(wěn)定，對司法權(quán)威造成負面影響。在許多地方，黨政部門在處理涉及司法裁判的信訪時，對其予以行政化處理，再加上信訪考評指標的錯位，最終導致司法機關(guān)承受種種司法外權(quán)力的重壓，使司法權(quán)受到擠壓與侵蝕。7信訪當中涉及司法裁斷的事項，要依靠司法系統(tǒng)自身的上訴和監(jiān)督程序解決，著力消除信訪體制運行造成的司法憲制地位、權(quán)威和效能減損的現(xiàn)象和傾向。

三、推動信訪司法分流的改革路徑

論證信訪司法分流的重要意義，并非是要強制信訪案件進入司法途徑解決，也不是盲目推崇和迷信司法的作用，鼓勵信訪者撇開其他便捷方式而一味地選擇到法院打官司來解決信訪問題。信訪和司法依各自制度定位實現(xiàn)角色的矯正和回歸，權(quán)利的保障、秩序的維護才具有穩(wěn)固的法治基礎(chǔ)，這就要求依照保障訴權(quán)的原則拓寬司法案件受理和司法能動的領(lǐng)域，通過搭建信息互動和機制銜接的橋梁，改進司法監(jiān)督的方法，提升司法系統(tǒng)自身處理涉訴信訪的能效，確立并鞏固司法獨立性和司法終局權(quán)威。

（一）拓寬司法受理案件的范圍與領(lǐng)域

司法政策限制所導致的受案范圍狹窄，是司法救濟受堵進而移轉(zhuǎn)至信訪的一大原因。在體制轉(zhuǎn)型過程中，法律所確立的權(quán)利保護原則和權(quán)利救濟手段受到具體政策執(zhí)行的制約，一部分糾紛因“不受理”的司法政策而被拒之門外，原本可以由司法處理的事項因制度渠道的堵塞而涌入信訪。在一系列重大改革如國有企業(yè)改革、分配制度改革、股份制改革等過程中，因利益配置不當所產(chǎn)生的糾紛，多因缺乏法規(guī)和政策適用依據(jù)而得不到受理。8甚至一些地方頒布正式文件，規(guī)定對業(yè)主委員會糾紛、政府招投標糾紛、房屋拆遷糾紛等多種類型的社會矛盾暫不予以受理。司法政策對涉群糾紛事實上采取的不受理或不當處置的手法，使群體性的利益紛爭不得不以信訪或者體制外的方式尋求解決，這就導致信訪的規(guī)模擴大、手段偏激、影響擴散，趨于增多的群體性信訪對現(xiàn)存社會秩序形成更為強烈的沖擊。

革除這些不合理的規(guī)定，完善訴訟受理規(guī)則，拓寬司法調(diào)整領(lǐng)域，是在司法過程中真正貫徹法治精神的要求。按照“救濟先于權(quán)利”的原則賦予公民訴權(quán)，是保障公民實體權(quán)利的應有之義和先決條件，它可以使發(fā)生爭議和糾紛的主體都可以依訴權(quán)而請求司法救濟。法院受理民事案件范圍應當從傳統(tǒng)的民事主體的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，拓展到具有憲法意義的受教育權(quán)、勞動權(quán)、環(huán)境權(quán)、政治參與權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利，使之納入訴訟程序法的保護。通過擴大訴訟程序的受案范圍、加大司法審查的力度等方式予以整合，使非刑事訴訟均由法院以相同的民事訴訟實體規(guī)則和程序規(guī)則來審理，由此，司法對信訪的分流效應將更加顯著而有效。

（二）增強司法系統(tǒng)內(nèi)部的信訪處理功能

依據(jù)法治的一般原則，當事人對司法裁決中事實和法律問題不服，應當透過司法系統(tǒng)自身的上訴、申訴程序解決。非司法機構(gòu)對司法案件予以決斷，司法權(quán)將不可避免地喪失獨立性。在西方國家，立法機關(guān)對司法人員的彈劾也僅僅針對失職、腐敗等嚴重違反司法守則的行為，司法裁判事實及適用法律的權(quán)力依靠系統(tǒng)的司法獨立制度予以保障，因而不允許其他機構(gòu)或人員干涉司法權(quán)力。信訪受理及處置機制的構(gòu)建，應當建立在憲法和法律關(guān)于職能分工與法定監(jiān)督權(quán)力規(guī)定的基礎(chǔ)上，只有這樣，才能打破尋求信訪便是啟動行政干預的傳統(tǒng)邏輯，促使不同的部門在法定的權(quán)力框架下尋求正確的角色定位。當代中國，司法發(fā)揮分流信訪的作用，要立足于司法自身的機構(gòu)和人員建設(shè)，增強司法二審終審、審判監(jiān)督的權(quán)威性，增進司法工作人員的專業(yè)技能和職業(yè)道德，不斷培育司法處理糾紛的能力，最終實現(xiàn)依靠司法自身的力量公正、高效地處理信訪。

增強司法內(nèi)部的信訪處理功能，除提升二審及再審效能外，還要構(gòu)建科學的司法行為不端及輕微違法違紀行為的調(diào)查和懲戒制度。對司法人員職業(yè)行為及非職業(yè)行為出現(xiàn)的行為不當，不少國家普遍確立了司法懲戒制度。在美國，依據(jù)其《司法資格與能力喪失法案》的規(guī)定，對言行表露偏見、單方接觸等不端行為，任何人都有權(quán)向上訴法院投訴，上訴法院首席法官可以任命一個委員會進行調(diào)查，依據(jù)調(diào)查結(jié)果，有懲戒權(quán)的司法理事會可以采取公開責備或申斥、命令在一定時間內(nèi)不派給案件、提請國會考慮啟動彈劾程序等懲戒措施。9我國應當借鑒國外的有益做法，確立司法系統(tǒng)自身的投訴受理和行為懲戒機制，結(jié)合《法官行為規(guī)范》的執(zhí)行，實施包括設(shè)立專門針對行為不端的受理機構(gòu)和懲戒機構(gòu)等措施，進一步提升司法行為公正度和司法隊伍形象。在中國特色司法體制下，對不涉及犯罪的違法違紀行為，也可以交由司法機關(guān)的紀律監(jiān)督部門處理，以此減少外部監(jiān)督啟動的繁冗耗時，在保障司法獨立的條件下形成科學有效的司法內(nèi)部約束機制。

（三）搭建法律服務推廣及信息資源共享的平臺

眾多信訪者沒有選擇司法渠道解決問題，關(guān)鍵的原因是在認知上及行動上與接近司法的信息與資源相隔絕，包括對司法審判過程的不了解，以及投入司法進程的經(jīng)濟、專業(yè)知識資源的嚴重不足等因素。在信訪人員中，經(jīng)濟較為困難、文化水平不高、法律知識薄弱的情況占據(jù)相當?shù)谋壤斍暗男旁L體系與法律服務力量沒有形成緊密的合作，體現(xiàn)法治力量的專業(yè)法律服務組織受重視程度不夠，法律援助部門以及民間公益法律團體在解決信訪問題方面的作用發(fā)揮不足。對這部分人群予以及時的法律指導，進行法律服務資源的傾斜配置，是暢通司法救濟、推動司法分流的重要制度保證。

為了促進信訪與法律援助形成有機整體，從中央到地方應當建立針對信訪的系統(tǒng)、配套的法律服務工作制度，凝聚法律院校、科研單位、民間公益組織和社會團體的力量，以此匯集救濟公民權(quán)利的強大合力。應當進一步完善涉法信訪法律援助銜接協(xié)作機制，通過在信訪部門設(shè)立法律援助接待室，公示法律援助的范圍、對象、條件和申請程序等，協(xié)助信訪部門依法處理涉法涉訴的信訪問題；要從制度上鼓勵律師參與接訪與信訪的處置，對需要通過訴訟解決，符合法律援助案件的上訪當事人，及時提供法律咨詢，依法幫助當事人申請法律援助。通過在法律服務機構(gòu)、法律專業(yè)人士與傳統(tǒng)信訪部門之間建立起更加緊密的、長效的合作機制，促進信訪者接受司法救濟的權(quán)利能夠更有效地實現(xiàn)。

（四）創(chuàng)新司法接訪及開展司法監(jiān)督的思路與機制

信訪的很多情形，都關(guān)系到公民基本權(quán)利的保障，當事人對執(zhí)法及司法部門的處理不滿，經(jīng)過多次的爭取和交涉無果之后，便尋求上級部門的解決。針對這一情況，對于牽涉到司法機關(guān)職權(quán)行使的信訪案件，我國司法機關(guān)應當秉持司法為民的宗旨，加強對涉法信訪的排查，建立健全接訪、下訪、約訪、回訪等一系列調(diào)處制度，舉行專門的集中接訪與派駐接訪活動，采取梳理分類、承諾時限、跟蹤問效的辦法，督促司法審判獨立、及時、高效地進行；對于信訪中發(fā)現(xiàn)的應當提起司法監(jiān)督的問題，司法部門應通過直接提審、指定審理以及依法重審，糾正事實認定、法律適用以及依法裁判方面的錯誤。

解決信訪在基層與上層之間來回批轉(zhuǎn)的問題，改變?nèi)罕娫诰植繀^(qū)域部門中的信訪僵局，就應當以公民權(quán)利的救濟尤其是公民憲法基本權(quán)利的保護為主線，探索設(shè)立憲法權(quán)利訴愿法庭和區(qū)域性的巡回法庭。在公民認為個人憲法基本權(quán)利受到侵犯而又得不到受理的情形下，賦予公民直接向最高人民法院內(nèi)的憲法權(quán)利訴愿法庭提起訴訟的權(quán)利；巡回法庭的設(shè)立則專門接待針對基層兩級法院的異議與投訴，方便群眾行使監(jiān)督司法的權(quán)利。由此，可以將現(xiàn)行司法接訪作法轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利救濟體制，減少隨意性與非法因素的干涉，使信訪的司法救濟路徑具有更加系統(tǒng)而嚴密的體制和機制保障。

（五）按照實現(xiàn)法治和維護司法權(quán)威的原則構(gòu)建信訪的“終結(jié)”機制

信訪的“終結(jié)”機制建設(shè)主要體現(xiàn)在依托于尊重司法獨立、維護司法權(quán)威的制度構(gòu)造，體現(xiàn)司法終局性的法治文明特征，通過對申訴和信訪的立案設(shè)定具體的操作規(guī)范和實施程序，明確界定申請再審的條件，維護司法判決的終局性與既判力，糾正改判不斷、判決結(jié)果不確定的錯誤做法。需要明確的是，構(gòu)建信訪的終結(jié)機制，應當以肯定和保障公民信訪權(quán)為前提和基本原則，使公民權(quán)利不受克減與削弱。因此，所謂信訪的“終結(jié)”并非公民權(quán)利的“終結(jié)”。提起信訪是公民表達權(quán)、議政權(quán)的重要表現(xiàn)，不應當存在“某個機關(guān)確定信訪終結(jié)，公民權(quán)利受禁止”的情況。公民向國家機關(guān)提出控告和請愿的權(quán)利應當?shù)玫角袑嵉木S護和保障。

注：

1王浦劬：《以治理民主實現(xiàn)社會民生——我國行政信訪制度政治屬性解讀》，《北京大學學報》2011年第6期。

2宋心然：《涉訴信訪中“訴訪循環(huán)”的形成及其治理》，《行政管理改革》2012年第6期。

3譚翎飛、賀濤：《求解環(huán)境群體性事件》，《財經(jīng)》2012年第21期。

4梁興國：《網(wǎng)絡輿情與社會沖突治理》，《上海財經(jīng)大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期。

5王天林：《中國信訪救濟與司法最終解決原則的沖突——以涉訴信訪為中心》，《學術(shù)月刊》2010年第10期。

6于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學基本問題》，人民出版社2010年版，第226頁。

7天津市檢察機關(guān)聯(lián)合課題組：《涉訴信訪存在的問題與解決路徑》，《法學雜志》2009年第2期。

8朱景文：《分流到哪里去了——中國訴訟量的數(shù)據(jù)分析》，載《“法律與發(fā)展的中國經(jīng)驗”國際學術(shù)會議論文集》（2008年），第62頁。

9李賢華：《美國法官丑聞及懲戒制度》，《人民公安》2010年第4期。