人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序疑難問題研究＊——以人民調(diào)解協(xié)議變更、撤銷及無效認定為視角

胡曉霞

（西南政法大學法學院，重慶401120）

在我國，包括人民調(diào)解在內(nèi)的民間調(diào)解基本是自發(fā)性或半自發(fā)性的，法官參與度低、調(diào)解效率低、履行率低。經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議曾因效力不確定，出現(xiàn)了很多當事人反悔、不履行的情況，這也是導致調(diào)解在歷史上曾經(jīng)萎縮的原因之一。司法確認程序是確定人民調(diào)解協(xié)議效力的重要一環(huán)，它可以將調(diào)解的自愿和快捷與司法的規(guī)范和權(quán)威集于一體，賦予人民調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行力，既增強了人民調(diào)解的公信力，又突出了法院對人民調(diào)解的規(guī)范、引導和監(jiān)督作用。人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序是基于我國解決糾紛的現(xiàn)實需要創(chuàng)立的，是近些年來民事司法改革的一個顯著亮點，對于多元化糾紛解決機制的建立和民事糾紛解決具有重大的促進意義。

根據(jù)審查的程序不同對人民調(diào)解協(xié)議的司法審查可以分為兩個方面的內(nèi)容：第一個方面是對沒有爭議的人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)審查后賦予其強制執(zhí)行力。這里涉及司法確認的申請、管轄法院以及程序定位的問題。這些問題已在相關(guān)法律和司法解釋中有所體現(xiàn)；第二個方面是對于人民調(diào)解協(xié)議存在變更、撤銷或無效情形時的認定問題，這里涉及對人民調(diào)解協(xié)議中的當事人的救濟、對人民調(diào)解協(xié)議不予確認的類型、對人民調(diào)解協(xié)議中的案外人的救濟以及對人民調(diào)解協(xié)議的檢察監(jiān)督。本文主要討論后者，因為其存在理論上的爭議、立法上的不明確，亟待理清。

一、人民調(diào)解協(xié)議存在爭議時對當事人的救濟

人民調(diào)解協(xié)議的司法確認程序發(fā)端于甘肅省定西縣法院系統(tǒng)的實踐，定型于2009年《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（下稱《2009年訴調(diào)對接意見》），并在2011年1月1日開始施行的《人民調(diào)解法》中正式確立，2012年8月31日通過的《民事訴訟法》修正案又明確將司法確認定位為特別程序。

當人民調(diào)解協(xié)議確定的義務(wù)人不按約定履行義務(wù)或人民調(diào)解協(xié)議存在變更、撤銷或無效等情形，即當事人對人民調(diào)解協(xié)議存在爭議時，對當事人應(yīng)如何救濟？這一問題存在理論上爭議的根本在于對人民調(diào)解協(xié)議本質(zhì)的認識有分歧。有學者主張人民調(diào)解協(xié)議具有民事和解契約的性質(zhì)1；有學者否認人民調(diào)解協(xié)議的民事契約性質(zhì)，認為將人民調(diào)解協(xié)議定性為民事契約無法在理論上得到充分論證。2筆者認為，人民調(diào)解協(xié)議是雙方當事人的合意，具有契約的本質(zhì)屬性，與一般民事契約的區(qū)別僅在于意思表示內(nèi)容有其特定性。

此外，立法上的不明確也亟待理清?！?009年訴調(diào)對接意見》第20條規(guī)定：“當事人請求履行調(diào)解協(xié)議、請求變更、撤銷調(diào)解協(xié)議或者請求確認調(diào)解協(xié)議無效的，可以向人民法院提起訴訟?！贝艘?guī)定從訴訟的角度來解決有爭議的調(diào)解協(xié)議的認定問題。該意見第21條規(guī)定了當事人可以協(xié)議選擇與調(diào)解協(xié)議有實際聯(lián)系的基層法院管轄；第22條規(guī)定了申請司法確認時應(yīng)由雙方當事人共同申請并簽署承諾書；第23條規(guī)定了司法確認的審查方式實行獨任制，并應(yīng)當場詢問雙方當事人；第24條規(guī)定了法院不予確認調(diào)解協(xié)議的七種情形；第25條規(guī)定了法院對調(diào)解協(xié)議的效力的確認采用“決定”的裁判形式。從以上規(guī)定分析，可以說《2009年訴調(diào)對接意見》初步建立了一個分別從非訟和訴訟兩種程序?qū)φ{(diào)解協(xié)議加以確認的制度框架，非訟程序和訴訟構(gòu)成司法確認調(diào)解協(xié)議效力的兩個層次，分別對應(yīng)于當事人合意和存在爭議的不同情形。3

當事人對人民調(diào)解協(xié)議存在爭議的第一種情形是當事人請求履行調(diào)解協(xié)議，這意味著雙方當事人達成調(diào)解協(xié)議后，另一方當事人未能按協(xié)議履行義務(wù)，因此享有權(quán)利的一方當事人向法院提起訴訟，要求義務(wù)方當事人履行義務(wù)。這時的訴訟類型通常是給付之訴，原告起訴依據(jù)是調(diào)解協(xié)議，而不是原有的民事糾紛，“是把調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容視為雙方約定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并以此作為訴訟標的”。4因此，法院對這種給付之訴的審理應(yīng)當以人民調(diào)解協(xié)議本身為限，因為人民調(diào)解協(xié)議是雙方當事人一致的意思表示，除非是在受到威脅或脅迫或者重大誤解、顯失公平等情況下達成的調(diào)解協(xié)議，否則不得撤銷。即使被告以調(diào)解協(xié)議的撤銷或無效事由進行抗辯時，也要提出足夠的證據(jù)，正如2002年最高法院發(fā)布的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《2002年若干規(guī)定》）第3條的規(guī)定：“當事人一方起訴請求履行調(diào)解協(xié)議，或者請求確認調(diào)解協(xié)議無效的，有責任對反駁訴訟請求所依據(jù)的事實提供證據(jù)予以證明?！钡@種舉證證明人民調(diào)解協(xié)議撤銷或無效的事由的行為也不能改變訴訟標的是調(diào)解協(xié)議本身的事實。當然，如果雙方當事人根據(jù)被抗辯事由的具體情況，主張將訴訟標的變更為原有糾紛，則另當別論。也就是說，經(jīng)過法院審理認為一方當事人關(guān)于撤銷人民調(diào)解協(xié)議或無效的抗辯理由成立的，則可以根據(jù)雙方當事人的主張把審理范圍擴展到原來的糾紛。5因為如果出現(xiàn)這種情況，法院的審判權(quán)應(yīng)當尊重當事人的處分權(quán)。

當事人對人民調(diào)解協(xié)議存在爭議的第二種情形，是指當事人請求變更、撤銷人民調(diào)解協(xié)議。當一方當事人對所達成的人民調(diào)解協(xié)議反悔，并具有法定理由，向法院提出變更或撤銷的請求，這時的訴訟類型屬于變更之訴。法院在審查人民調(diào)解協(xié)議時，首先應(yīng)當查明的是雙方達成的人民調(diào)解協(xié)議的合法性，如果是雙方的真實意思表示、內(nèi)容合法，則人民調(diào)解協(xié)議有效，不得變更或撤銷，這時應(yīng)當駁回原告的訴訟請求，這個駁回的判決實際上確認了這個人民調(diào)解協(xié)議的有效?！霸V被駁回，則總是做出確認判決。”6駁回判決中的被告可以據(jù)此向法院申請強制執(zhí)行，因為人民調(diào)解協(xié)議確定了雙方當事人的權(quán)利義務(wù)。這也是通過訴訟程序反向確認了人民調(diào)解協(xié)議。如果法院支持原告的訴訟請求，作出變更或撤銷的判決（尤其是撤銷），這時為尊重雙方當事人的程序選擇權(quán)，雙方可以將原有糾紛再一次尋求訴訟外的程序解決，即和解或仲裁。但是為徹底、有效解決糾紛，法院可以依據(jù)雙方當事人的主張，對原有糾紛進行審理并裁判。這時案件的審理范圍也就從調(diào)解協(xié)議擴展到了原來的糾紛，形成之訴轉(zhuǎn)化為給付之訴。7

二、對人民調(diào)解協(xié)議不予確認的類型

2012年開始施行的《人民調(diào)解法》籠統(tǒng)地規(guī)定人民調(diào)解委員會的調(diào)解范圍是“民間糾紛”；2012年《民事訴訟法》修正案明確規(guī)定“依照人民調(diào)解法等法律”才能進行司法確認，但是否上述范圍內(nèi)的所有調(diào)解協(xié)議就都能進行司法確認？這需要作進一步的分析。根據(jù)其他國家和地區(qū)的原則，違反公序良俗或?qū)儆谄渌麢C關(guān)登記管轄的不能進行司法確認，這一原則值得借鑒。我國2011年3月30日施行的《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》（以下簡稱《2011年調(diào)解若干規(guī)定》）第4條規(guī)定了四種不予確認的調(diào)解協(xié)議，其主要涉及身份關(guān)系和法院主管范圍以外的調(diào)解協(xié)議；第7條規(guī)定了六種不予確認的調(diào)解協(xié)議，其主要涉及調(diào)解協(xié)議違反自愿原則和調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違法。

筆者認為，司法確認的范圍除以上幾種法定情形外，還必須具有可確認的必要性時才可予以確認，即如果沒有司法確認必要的人民調(diào)解協(xié)議則無確認的必要，可作為不予確認的對象。具備以下幾種情形的人民調(diào)解協(xié)議無確認的必要，可不予確認。第一，不具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議。不具有給付內(nèi)容，也就不具有可執(zhí)行性。對人民調(diào)解協(xié)議進行司法確認的目的是賦予人民調(diào)解協(xié)議以執(zhí)行力，如果人民調(diào)解協(xié)議本身不具備可執(zhí)行的內(nèi)容，實無確認的必要。但有的人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)容中有可執(zhí)行的部分也有不可執(zhí)行的部分，對于這種人民調(diào)解協(xié)議可一并確認。例如，解除合同并給付賠償?shù)娜嗣裾{(diào)解協(xié)議，在確認對賠償金給付部分賦予執(zhí)行力的同時，對于合同解除的內(nèi)容也應(yīng)一并確認。第二，確認物權(quán)關(guān)系的人民調(diào)解協(xié)議。物權(quán)是對世權(quán)，權(quán)利人之外的義務(wù)人都是不特定的，權(quán)利人享有的權(quán)利可以對抗權(quán)利人之外的一切人，因此，確認物權(quán)關(guān)系的人民調(diào)解協(xié)議司法審查時，是否侵犯案外第三人的利益難以通過書面的形式審查予以查明。司法確認程序的目的是賦予人民調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力，確認物權(quán)關(guān)系的人民調(diào)解協(xié)議不具有可執(zhí)行的內(nèi)容。第三，形成性的人民調(diào)解協(xié)議。法律規(guī)定應(yīng)由法院裁判或仲裁裁決的形成力導致法律關(guān)系發(fā)生變更的事項，當事人通過人民調(diào)解委員會調(diào)解的，不應(yīng)予以司法確認。如我國《合同法》規(guī)定，撤銷權(quán)的行使只能通過訴訟或仲裁的方式以形成裁判（裁決）予以撤銷，不能由調(diào)解委員會調(diào)解。司法審查的目的為獲得公法上的效果，當事人達成的解除合同的人民調(diào)解協(xié)議，本身已經(jīng)具有私法上的形成效力，解除之后形成的一種事實狀態(tài)，并無審查確認的必要。第四，關(guān)于訴訟契約的內(nèi)容，人民調(diào)解協(xié)議如含有限制對方訴權(quán)或信訪權(quán)利的條款，該部分即不宜由法院予以確認。第五，附生效條件人民調(diào)解協(xié)議，當事人在調(diào)解過程中達成的附生效條件人民調(diào)解協(xié)議并不違法，應(yīng)是合法成立的合同。但作為司法確認的對象，因其效力不具有確定性，故不宜確認。

與此相關(guān)的另一個問題是：相關(guān)法律和司法解釋規(guī)定了司法確認程序過程中遇有什么情形時對人民調(diào)解協(xié)議不予確認，但沒有規(guī)定在對人民調(diào)解協(xié)議不予確認的情況下，當事人如果有異議該如何救濟。這是否意味著司法確認裁定書具有終局的效力，當事人在任何情況下都不可提出異議或主張救濟呢？如果不是，允許當事人提出異議或主張救濟，是適用本程序還是其他程序呢？2012年《民事訴訟法》修正案沒有回答這些問題。

筆者認為，《2009年訴調(diào)對接意見》第25條規(guī)定了法院對調(diào)解協(xié)議的效力的確認采用“決定”的裁判形式；《2011年調(diào)解若干規(guī)定》第8條明確規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查決定不予確認調(diào)解協(xié)議效力的，應(yīng)當作出不予確認決定書?！?012年《民事訴訟法》修正案第42條（即此次修改后的《民事訴訟法》第195條）規(guī)定了司法確認應(yīng)出具裁定書。至此，對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認裁判形式經(jīng)歷了從決定書到裁定書的轉(zhuǎn)變，不能不說是一大進步。另外，2012年《民事訴訟法》修正案第42條（即此次修改后的《民事訴訟法》第194條、第195條）將司法確認程序定位為特別程序，這就意味著其性質(zhì)與救濟應(yīng)當?shù)韧谄渌奶貏e程序。特別程序因為以非訟法理為基礎(chǔ)進行設(shè)計，它不以解決民事權(quán)益爭議為目的，只是確認某種法律事實或權(quán)利的實際情況。因此，特別程序在審理構(gòu)造上沒有原告與被告，更不實行兩造對立；在證據(jù)制度上，特別程序更強調(diào)法官的職權(quán)作用，且沒有嚴格的證明標準；在裁判制度上，依特別程序?qū)徖淼陌讣嵭幸粚徑K審，且不適用再審程序。從特別程序的這種性質(zhì)入手進行分析，司法確認程序?qū)儆谔貏e程序，法院對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認程序就應(yīng)當實行一審終審，且不適用再審程序，因此其作出的不予確認的司法裁定書具有終局的效力。

當事人對法院不予確認的裁定有異議時，無法得到救濟，這也意味著不予確認的裁定書具有終局性。據(jù)此，為使當事人遇這種情形有權(quán)提出異議并得到救濟，應(yīng)當賦予當事人對人民調(diào)解協(xié)議司法確認裁定書有異議即可以上訴的權(quán)利。

三、對人民調(diào)解協(xié)議中案外人的救濟

案外人8，實際是指當事人以外的第三人。當事人雙方達成的人民調(diào)解協(xié)議侵害了對于原糾紛來說是案外人的合法權(quán)益時，這種非調(diào)解協(xié)議當事人的主體即案外人如何獲得救濟以保護自身權(quán)益呢？這個問題的爭議在于：案外人不是人民調(diào)解協(xié)議的雙方當事人，是否可以允許調(diào)解協(xié)議雙方當事人以外的其他主體作為確認調(diào)解協(xié)議無效等之訴的原告向法院提起訴訟。筆者認為，可以允許案外人以“通謀侵害案外人合法權(quán)益”為由，以人民調(diào)解協(xié)議雙方當事人為被告提起訴訟。理由之一是，法國有案外人對生效判決等法律文書提起異議之訴的制度9，我國臺灣地區(qū)也有類似規(guī)定，值得借鑒；理由之二是，2012年《民事訴訟法》修正案第10條（即此次修改后的《民事訴訟法》第56條第3款）增加規(guī)定了第三人撤銷之訴，使得對人民調(diào)解協(xié)議中案外人的救濟有了法律依據(jù)。

《2002年若干規(guī)定》第5條第1項和第2項分別規(guī)定，“損害國家、集體或者第三人利益”，“以合法形式掩蓋非法目的”的人民調(diào)解協(xié)議無效；2004年8月最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《2004年民事調(diào)解規(guī)定》）第12條第2項規(guī)定，“侵害案外人利益的”調(diào)解協(xié)議，人民法院不予確認效力；2007年《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新形勢下人民調(diào)解工作的意見》（以下簡稱《2007年若干意見》）第14條規(guī)定，人民法院對于當事人達成調(diào)解協(xié)議時申請制作調(diào)解書的，應(yīng)當審查協(xié)議內(nèi)容是否屬于當事人處分權(quán)的范疇、當事人爭議的法律關(guān)系是否涉及案外人的利益、協(xié)議指定轉(zhuǎn)移的財產(chǎn)上是否存在案外人的權(quán)利等；《2009年訴調(diào)對接意見》第24條第3項規(guī)定，“侵害案外人合法權(quán)益的”調(diào)解協(xié)議人民法院不予確認效力；《2011年調(diào)解若干規(guī)定》第7條第3項規(guī)定“侵害案外人合法權(quán)益的”調(diào)解協(xié)議不予確認效力。從以上司法確認程序的相關(guān)規(guī)定分析，涉及案外人的權(quán)益有下面兩種情形：第一種情形是雙方當事人達成的人民調(diào)解協(xié)議在申請法院司法確認時，法院發(fā)現(xiàn)涉及當事人以外的第三人權(quán)益時，則不予確認，此時雙方達成的人民調(diào)解協(xié)議歸于無效。這種情形，可能是人民調(diào)解協(xié)議雙方當事人串通，為了謀取自身的非法利益而損害案外人的利益，類似于“虛假訴訟”。第二種情形是雙方當事人達成的人民調(diào)解協(xié)議在確認過程中，案外人沒有及時提出異議，即沒有及時向法院報告進行阻止。這種情形，往往是案外人失去了在調(diào)解的過程中參加和表達自己意見的機會，達成的調(diào)解協(xié)議實質(zhì)上侵害到了案外人的處分權(quán)。針對這兩種情形，維護案外人權(quán)益可以采取以下救濟途徑。

第一，向法院提起確認雙方當事人達成的人民調(diào)解協(xié)議無效的確認之訴。在這個確認之訴中，案外人作為原告；人民調(diào)解協(xié)議雙方當事人作為被告；訴訟請求的理由是“侵害案外人合法權(quán)益”，法院應(yīng)當以此為審理范圍。如果是人民調(diào)解協(xié)議的雙方當事人向法院提起的確認之訴，案外人可以以有獨立請求權(quán)的第三人的身份參加訴訟。

第二，向法院申請撤銷對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認?！?011年調(diào)解若干規(guī)定》第10條規(guī)定，案外人認為經(jīng)人民法院確認的調(diào)解協(xié)議侵害其合法權(quán)益的，可以自知道或者應(yīng)當知道權(quán)益被侵害之日起1年內(nèi)，向作出確認決定的人民法院申請撤銷確認決定。但是關(guān)于后續(xù)的程序沒有作進一步的規(guī)定，如法院應(yīng)當以何種方式審理這種撤銷申請？是否需要開庭？如果法院經(jīng)審查后不予撤銷，則案外人又如何救濟？是否只有等到執(zhí)行程序中再主張權(quán)利？如果雙方當事人自動履行后，沒有執(zhí)行程序，案外人該如何救濟？這些都是值得進一步探討的問題。

第三，向法院申請再審。2012年修改后的《民事訴訟法》第227條規(guī)定：“案外人對執(zhí)行標的提出書面異議的，人民法院應(yīng)當自收到書面異議之日起十五日內(nèi)審查，理由成立的，裁定中止對該標的的執(zhí)行；理由不成立的，裁定駁回。案外人、當事人對裁定不服，認為原判決、裁定錯誤的，依照審判監(jiān)督程序辦理?！彼痉ù_認裁定書作為執(zhí)行根據(jù)遇到案外人提出書面異議時，應(yīng)當參照其他判決書、裁定書作為執(zhí)行根據(jù)時的處理辦法。

最高人民法院《關(guān)于〈適用中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》第5條第1款規(guī)定，案外人對生效裁判、調(diào)解書確定的執(zhí)行標的物主張權(quán)利，且無法提起新的訴訟解決爭議的，可以向上一級法院申請再審。在具體訴訟中，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》第17條規(guī)定，案外人依照民事訴訟法第204條規(guī)定提起訴訟，10對執(zhí)行標的主張實體權(quán)利，并請求對執(zhí)行標的停止執(zhí)行的，應(yīng)當以申請執(zhí)行人為被告；被執(zhí)行人反對案外人對執(zhí)行標的所主張的實體權(quán)利的，應(yīng)當以申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人為共同被告。在實踐中，對于被執(zhí)行人同意案外人對執(zhí)行標的主張實體權(quán)利（或被執(zhí)行人下落不明或被執(zhí)行人沒有明確意思表示）的情形，筆者認為，如果案外人在起訴時已將被執(zhí)行人列為被告，法院在訴訟時應(yīng)當允許；如果案外人沒有將被執(zhí)行人列為被告，法院應(yīng)通知被執(zhí)行人作為無獨立請求權(quán)的第三人參加訴訟，理由是案外人對人民調(diào)解協(xié)議異議的主要根據(jù)是其對執(zhí)行標的具有獨立的實體權(quán)利，法院裁判時，其結(jié)果與被執(zhí)行人有法律上的利害關(guān)系。

四、對人民調(diào)解協(xié)議的檢察監(jiān)督

司法確認中，檢察機關(guān)是否應(yīng)當對人民調(diào)解協(xié)議進行監(jiān)督呢？有人認為檢察機關(guān)無權(quán)對申請司法確認的人民調(diào)解協(xié)議實行監(jiān)督，其理由是缺乏法律依據(jù)，《民事訴訟法》中關(guān)于審判監(jiān)督程序人民檢察院有權(quán)對民事案件實施法律監(jiān)督的規(guī)定只適用于判決、裁定。有的學者認為檢察機關(guān)對人民調(diào)解協(xié)議實行法律監(jiān)督?jīng)]有必要，因為調(diào)解協(xié)議是雙方當事人自愿達成的，是當事人處分原則的體現(xiàn)，檢察機關(guān)沒有必要對人民法院的調(diào)解書實施法律監(jiān)督。筆者認為，檢察機關(guān)應(yīng)當對人民調(diào)解協(xié)議實行檢察監(jiān)督。因為檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，根據(jù)2012年《民事訴訟法》修正案第2條（即此次修改后的《民事訴訟法》第14條）的規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”。這種監(jiān)督是廣義的監(jiān)督權(quán)，11既包括對民事實體法律秩序的監(jiān)督，又包括對訴訟法律的監(jiān)督。

1999年《最高人民法院關(guān)于人民檢察院對民事調(diào)解書提出抗訴人民法院應(yīng)否受理問題的批復》規(guī)定：“人民檢察院對調(diào)解書提出抗訴的，人民法院不予受理?！边@就從司法解釋上排除了檢察機關(guān)對調(diào)解協(xié)議的監(jiān)督。2007年《民事訴訟法》僅賦予檢察機關(guān)對法院生效判決、裁定的抗訴權(quán)，對調(diào)解書是否是抗訴對象未作規(guī)定。2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第3條規(guī)定：“人民檢察院對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解，有下列情形之一的，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實：……”此規(guī)定賦予了檢察機關(guān)針對民事訴訟活動的調(diào)查權(quán)，表明民事檢察權(quán)的行使方式不僅僅限于抗訴。同時，該意見第6條規(guī)定“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解、行政賠償調(diào)解損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當提出抗訴”；第7條規(guī)定“地方各級人民檢察院對符合該意見第5條、第6條規(guī)定情形的判決、裁定、調(diào)解，經(jīng)檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議”。這兩條規(guī)定了檢察院可以對調(diào)解書提出抗訴，也可以提出再審檢察建議，既拓寬了抗訴的范圍，又增加了檢察建議的途徑?！皟筛摺钡臅炍募w現(xiàn)出民事檢察監(jiān)督制度的適用范圍正在擴張，即由訴訟向非訴訟擴張、由審判向執(zhí)行擴張、由裁判向調(diào)解擴張、由訴中向訴后擴張、由實體向程序擴張；而且，這種擴張監(jiān)督也體現(xiàn)了檢法之間的和諧化。122012年修改后的《民事訴訟法》不僅將總則的第14條“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”改成“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，而且在第208條規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”這樣，現(xiàn)行民事訴訟法不僅將損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書增設(shè)為抗訴的對象，還將其規(guī)定為地方各級人民檢察院可以提出檢察建議的對象。

此外，檢察機關(guān)是國家利益、公共利益的代表，當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)當事人雙方的調(diào)解協(xié)議有損國家利益或社會公共利益時，除提出檢察建議或抗訴外，還可以根據(jù)2012年修改后的《民事訴訟法》第55條的規(guī)定提起公益訴訟，要求確認人民調(diào)解協(xié)議無效。早在1997年地方檢察機關(guān)就已開始了參與公益訴訟的實踐探索，2011年7月召開的第十三次全國檢察工作會議更是明確要求，“十二五”時期檢察機關(guān)要充分發(fā)揮檢察職能作用，積極穩(wěn)妥探索開展公害污染等案件的督促起訴、支持起訴和公益訴訟。檢察機關(guān)作為公益訴訟的原告，能有效遏制有損國家利益和社會利益的調(diào)解協(xié)議及其實現(xiàn)，也可以有效地遏制利用人民調(diào)解協(xié)議這一合法形式掩蓋非法目的的行為，包括利用法院調(diào)解的虛假訴訟行為。

筆者認為，檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍雖然有所擴大，但將調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍僅限于“損害國家利益、社會公共利益”還不夠，因為有些調(diào)解雖不損害國家利益、社會公共利益，但違反自愿原則或違法，民事訴訟法也應(yīng)將這類調(diào)解納入檢察監(jiān)督范圍，理由如下。

第一，人民調(diào)解協(xié)議理應(yīng)接受外部監(jiān)督。人民調(diào)解是在調(diào)解員的主持和指導下，當事人之間就權(quán)利義務(wù)關(guān)系達成的調(diào)解協(xié)議。事實證明，任何權(quán)力的行使僅有內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，如果缺乏有效的外部監(jiān)督制約機制就會引發(fā)許多問題。我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對違反自愿原則或違法的調(diào)解提出抗訴或再審檢察建議是檢察機關(guān)履行職責的體現(xiàn)。違反自愿原則或違法的調(diào)解協(xié)議與損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解協(xié)議一樣，都是錯誤的調(diào)解協(xié)議，既然檢察機關(guān)對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書能夠進行法律監(jiān)督，違反自愿原則或違法的調(diào)解協(xié)議理應(yīng)是檢察監(jiān)督的對象。同時，檢察機關(guān)對違反自愿原則或違法之調(diào)解的監(jiān)督也符合我國“有錯必糾”的司法理念。

第二，調(diào)解啟動隨意性較大的特點給強制調(diào)解留有廣泛空間。民事訴訟法及相關(guān)法律法規(guī)對調(diào)解權(quán)的行使和調(diào)解程序的啟動都沒有作出明確規(guī)定。由于調(diào)解權(quán)如何行使和調(diào)解啟動規(guī)定的闕如，司法實踐中，調(diào)解程序的啟動隨意性較大，調(diào)解組織只要認為有調(diào)解可能的，隨時都可以進行調(diào)解。調(diào)解程序啟動的隨意性會造成雙方當事人自由選擇糾紛解決方式的權(quán)利受到侵害。對此，按照2012年修改后的《民事訴訟法》之規(guī)定，對于不損害國家利益、社會公共利益的強制調(diào)解，檢察機關(guān)不能提出抗訴或再審檢察建議。

第三，違反自愿原則和損害第三人利益的調(diào)解時有發(fā)生。實踐中，有些調(diào)解協(xié)議侵害到第三人的合法權(quán)益，針對這種人民調(diào)解協(xié)議，如果第三人不知道自己的合法權(quán)益受到了侵害，檢察機關(guān)又無權(quán)提起抗訴或再審檢察建議，將不利于社會公平正義的維護。

五、結(jié)語

人民調(diào)解協(xié)議的司法確認程序已經(jīng)從實踐探索走向法律明文規(guī)定，但隨著社會的進一步發(fā)展，需要進一步推進社會矛盾化解，該程序需要在實踐中得到印證和提升，以夯實其民事訴訟的理論基礎(chǔ)。2012年8月31日通過的《民事訴訟法》修正案以兩個條文規(guī)定了調(diào)解協(xié)議的司法確認程序，筆者認為這為該程序的發(fā)展留出了足夠的空間，也為該程序在實踐中的印證和提升留出了足夠的空間。

注：

1參見占善剛：《人民調(diào)解協(xié)議司法確認之定性分析》，《法律科學》2012年第3期。

2參見江偉、廖永安：《簡論人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)與效力》，《法學雜志》2003年第2期。

3參見王亞新：《訴調(diào)對接和對調(diào)解協(xié)議的司法審查》，《法律適用》2010年第6期。

4、5、7王亞新：《〈民事訴訟法〉修改與調(diào)解協(xié)議的司法審查》，《清華法學》2011年第3期。

6[德]奧特馬·堯厄尼希：《民事訴訟法》，周翠譯，法律出版社2003年版，第184頁。

8“案外人”的稱呼，是相對于原有糾紛及調(diào)解協(xié)議雙方當事人而言的，但在具體的權(quán)益爭議中，案外人對訴訟標的有直接利害關(guān)系，提起訴訟時，案外人僅是相對于調(diào)解雙方當事人的稱呼，是當事人而非真正的案外人。

9參見胡軍輝：《案外人第三人撤銷之訴的程序構(gòu)建——以法國和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗為參照》，《政治與法律》2009年第1期。

10這里指的是2007年《民事訴訟法》。

11 2012年《民事訴訟法》修改前都只是狹義的監(jiān)督權(quán)，即“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”。

12參見湯維建：《民行檢察監(jiān)督制度發(fā)展的新動向》，《河南社會科學》2011年第1期。