強(qiáng)化依法治理示范單位引領(lǐng)作用研究

■寧夏自治區(qū)司法廳課題組

強(qiáng)化依法治理示范單位引領(lǐng)作用研究

■寧夏自治區(qū)司法廳課題組

近10年來(lái)，寧夏自治區(qū)組織各行業(yè)部門(mén)、基層單位廣泛開(kāi)展了“依法治理示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)，搭建了深化機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、單位依法治理的有效載體，建立和規(guī)范了基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益協(xié)調(diào)、矛盾處理、社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理機(jī)制，引導(dǎo)基層組織和基層干部依法辦事，引導(dǎo)基層群眾依法參與公共管理，依法行政、依法辦事的理念被細(xì)化到了基層單位的日常工作中。通過(guò)逐年開(kāi)展“依法治理示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)，使示范單位由點(diǎn)的積累達(dá)到面的覆蓋、量的積累達(dá)到質(zhì)的轉(zhuǎn)變，樹(shù)立了依法決策、依法行政、依法辦事的理念，強(qiáng)化了各級(jí)組織開(kāi)展依法治理的責(zé)任，拓展了依法治理的立體空間，提升了全社會(huì)法治化管理水平，推進(jìn)了依法治區(qū)進(jìn)程。

一、“依法治理示范單位”創(chuàng)建工作基本情況

(一)“依法治理示范單位”創(chuàng)建工作發(fā)展階段

依照創(chuàng)建活動(dòng)開(kāi)展的程度，寧夏自治區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)可分為三個(gè)階段:

1、探索實(shí)踐階段 (2003～2005年“四五”普法期間)。主要特征:建章立制，以行政村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)和司法、行政執(zhí)法部門(mén)等基層單位為主，探索性地開(kāi)展創(chuàng)建活動(dòng)。此間，自治區(qū)下發(fā)了基層“依法治理示范單位”實(shí)施意見(jiàn)和創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，采取“縣(市、區(qū))鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、街道)組織、基層單位實(shí)施、業(yè)務(wù)主管部門(mén)指導(dǎo)、上級(jí)監(jiān)督”的運(yùn)作方法，組織開(kāi)展了以基層為主體的依法治理示范村、示范社區(qū)、示范學(xué)校、示范企業(yè)、示范單位創(chuàng)建等序列活動(dòng)。按照“條塊結(jié)合、以塊為主、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)組織”的創(chuàng)建原則，各地制定了創(chuàng)建活動(dòng)實(shí)施方案，動(dòng)員組織基層單位積極參與創(chuàng)建活動(dòng)?；鶎訂挝恢贫ú⑼晟屏艘?guī)章制度，健全了村 (居)民代表大會(huì)、職工代表大會(huì)和議事會(huì)制度，使基層依法治理有法可依、有章可循，有效地規(guī)范和強(qiáng)化了基層依法治理工作。各地還結(jié)合群眾關(guān)心的財(cái)務(wù)、低保、房屋拆遷、土地征用等熱點(diǎn)問(wèn)題，大力推行基層單位各項(xiàng)政務(wù)、事務(wù)的全面公開(kāi)，加大了民主監(jiān)督力度。

2、鞏固發(fā)展階段 (2006～2010年“五五”普法期間)。主要特征:擴(kuò)大創(chuàng)建范圍，開(kāi)展自治區(qū)和地級(jí)市命名表彰，形成機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位六種類(lèi)型“依法治理示范單位”創(chuàng)建工作格局。建立屬地管理，屬地依法治理機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各部門(mén)、單位的“依法治理示范單位”創(chuàng)建工作實(shí)行管理、考核、評(píng)選、表彰，形成縣級(jí)向市級(jí)負(fù)責(zé)、市級(jí)向區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)的工作格局。

3、深化提高階段 (2011～2015年“六五”普法期間)。主要特征:在全區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大創(chuàng)建范圍，增強(qiáng)創(chuàng)建活動(dòng)的實(shí)效性，充分發(fā)揮依法治理工作的載體推動(dòng)作用。結(jié)合法治建設(shè)新形勢(shì)和要求，深化創(chuàng)建活動(dòng)體制機(jī)制建設(shè)，重新修訂創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，健全完善創(chuàng)建工作考核評(píng)估體系，不斷擴(kuò)大創(chuàng)建活動(dòng)的覆蓋面。

(二)“依法治理示范單位”現(xiàn)狀分析

通過(guò)“依法治理示范單位”數(shù)據(jù)比較分析，寧夏自治區(qū)“依法治理示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)體現(xiàn)了以下特點(diǎn):

1、多領(lǐng)域。從類(lèi)型來(lái)看，“依法治理示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)涉及到機(jī)關(guān)、社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)、單位共6種類(lèi)型，覆蓋了國(guó)家機(jī)關(guān)和各類(lèi)社會(huì)組織的主要類(lèi)型，含括黨政機(jī)關(guān)、司法部門(mén)、行政執(zhí)法部門(mén)以及其他行業(yè)部門(mén)，通過(guò)創(chuàng)建活動(dòng)將依法治理工作延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。

2、廣參與。截至目前，全區(qū)各級(jí)“依法治理示范單位”總數(shù)達(dá)到3019個(gè)，其中:命名表彰的自治區(qū)級(jí)示范單位187個(gè)，市級(jí)示范單位738個(gè)、縣級(jí)示范單位2094個(gè)，創(chuàng)建活動(dòng)的社會(huì)參與面非常廣。

3、重基層。全區(qū)“依法治理示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)側(cè)重于基層單位，市、縣級(jí)命名表彰的示范單位中基層單位所占基數(shù)較大，鄉(xiāng)村、學(xué)校、機(jī)關(guān)、單位分別占總數(shù)的30.72%、20.44%、19.49%和17.23%，命名表彰活動(dòng)調(diào)動(dòng)了基層單位參與創(chuàng)建工作的積極性。

二、“依法治理示范單位”引領(lǐng)示范作用的探索

(一)推廣“依法治理示范單位”先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

1、通過(guò)命名表彰叫響品牌。自治區(qū)每年在“12·4”全國(guó)法制宣傳日期間隆重表彰先進(jìn)，開(kāi)展“一表彰”、“兩命名”活動(dòng)，邀請(qǐng)自治區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)參加并頒獎(jiǎng)，以法治文藝晚會(huì)的特有藝術(shù)形式，展示成就，謳歌英模，弘揚(yáng)法治。

2、借助新聞媒體廣泛宣傳。在各地電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、報(bào)刊中開(kāi)辟依法治理欄目，宣傳依法治理工作經(jīng)驗(yàn)與典型，營(yíng)造比學(xué)先進(jìn)、爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)、趕超先進(jìn)的良好氛圍。

3、依托觀摩交流推廣經(jīng)驗(yàn)。自治區(qū)以及各市、縣(區(qū))每年邀請(qǐng)人大、政協(xié)代表視察依法治理工作，展示“依法治理示范單位”的特色亮點(diǎn)。召開(kāi)全區(qū)法制宣傳工作會(huì)議、“法律六進(jìn)”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等，觀摩交流先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)范行政執(zhí)法、提高依法治理成效方面發(fā)揮了積極作用。

4、通過(guò)征求意見(jiàn)擴(kuò)大影響。命名表彰前將征求意見(jiàn)作為關(guān)鍵和必要環(huán)節(jié)長(zhǎng)期堅(jiān)持，通過(guò)媒體公示的形式廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn);重點(diǎn)征求紀(jì)檢、政法綜治、信訪、安監(jiān)、環(huán)保、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)意見(jiàn)，了解和掌握示范單位的依法治理成效，擴(kuò)大了“依法治理示范單位”的社會(huì)知名度與關(guān)注度。

5、建立動(dòng)態(tài)管理監(jiān)督考核。各地建立監(jiān)督考核機(jī)制，將創(chuàng)建活動(dòng)列入年度效能考核同部署、同檢查、同考核、同評(píng)比，將獲得“依法治理示范單位”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的列入效能考核加分因素;建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員中發(fā)生重大違法違紀(jì)案件、發(fā)生惡性事件、群體性事件、在全區(qū)造成惡劣影響等十種情形實(shí)行一票否決，側(cè)重于依法治理成效的監(jiān)督。各地對(duì)“依法治理示范單位”實(shí)施回頭看、復(fù)查等工作，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。

(二)示范單位發(fā)揮引領(lǐng)作用的途徑

“依法治理示范單位”一般具有較扎實(shí)的工作基礎(chǔ)，對(duì)普法工作中的新思路通過(guò)示范單位先行實(shí)踐，對(duì)普法工作中的新情況、新問(wèn)題在示范單位研究解決，并在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上大力推廣，以點(diǎn)帶面推動(dòng)依法治理工作。

1、機(jī)關(guān)、單位發(fā)揮引領(lǐng)作用的途徑。機(jī)關(guān)、單位依法治理的重點(diǎn)是制度建設(shè)，通過(guò)規(guī)范行政決策、行政執(zhí)法和政務(wù)公開(kāi)，突出依法行政。依托機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)園地、局域網(wǎng)、行業(yè)報(bào)刊等陣地宣傳學(xué)法用法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)行業(yè)系統(tǒng)其他單位。

2、鄉(xiāng)村、社區(qū)發(fā)揮引領(lǐng)作用的途徑。鄉(xiāng)村、社區(qū)依法治理的重點(diǎn)是推行“四民主、兩公開(kāi)”(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi))，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)，突出平安建設(shè)。

3、學(xué)校發(fā)揮引領(lǐng)作用的途徑。學(xué)校依法治理的重點(diǎn)是抓好學(xué)生的法制教育，開(kāi)展學(xué)校治安綜合治理和校園周邊環(huán)境整治，突出依法治校。充分發(fā)揮教育的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展青少年“與法同行”主題實(shí)踐活動(dòng)、法律知識(shí)“一周一題一問(wèn)一答”、“小手拉大手”等活動(dòng)，積極調(diào)動(dòng)學(xué)生和家長(zhǎng)共同學(xué)習(xí)法律知識(shí)、提高法律養(yǎng)成的自覺(jué)性。

4、企業(yè)發(fā)揮引領(lǐng)作用的途徑。企業(yè)依法治理的重點(diǎn)是幫助企業(yè)提高防范法律風(fēng)險(xiǎn)的能力，推進(jìn)企業(yè)依法建制、依法經(jīng)營(yíng)、依法管理、依法處理經(jīng)濟(jì)糾紛，突出誠(chéng)信依法經(jīng)營(yíng)。

三、創(chuàng)建“依法治理示范單位”存在的問(wèn)題

(一)創(chuàng)建活動(dòng)發(fā)展不協(xié)調(diào)

一是有些地區(qū)示范單位有“泛化”現(xiàn)象。一些市、縣 (區(qū))命名表彰數(shù)量過(guò)高，少數(shù)地區(qū)機(jī)關(guān)創(chuàng)建率達(dá)到90%以上，個(gè)別地區(qū)中有些類(lèi)型甚至全部創(chuàng)建為示范單位。二是類(lèi)型之間創(chuàng)建活動(dòng)發(fā)展不平衡。從創(chuàng)建的六種類(lèi)型看，鄉(xiāng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、單位創(chuàng)建情況較好，社區(qū)和企業(yè)創(chuàng)建的比例偏低。而實(shí)際情況是社區(qū)和企業(yè)恰恰是基層依法治理的重點(diǎn)。企業(yè)目前局限于在國(guó)有大中型企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)建活動(dòng)，需要重點(diǎn)加強(qiáng)的民企、中小企業(yè)創(chuàng)建數(shù)非常低。此外，兩新組織、宗教場(chǎng)所等領(lǐng)域創(chuàng)建工作還是空白，還未受到足夠的重視。

(二)制度設(shè)計(jì)存在缺陷

一是創(chuàng)建時(shí)限不清?！耙婪ㄖ卫硎痉秵挝弧睆淖灾螀^(qū)、市、縣三級(jí)均未設(shè)定時(shí)限，這意味著一旦被命名為示范單位，就成為長(zhǎng)期先進(jìn)。二是未建立動(dòng)態(tài)管理監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。對(duì)于依法治理工作是否出現(xiàn)滑坡沒(méi)有建立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。示范單位創(chuàng)建成功后缺乏鞏固提高的長(zhǎng)效機(jī)制，表率作用容易流于形式。三是創(chuàng)建工作未形成常態(tài)化。依法治理創(chuàng)建工作主要依靠命名表彰進(jìn)行推動(dòng)，檢查監(jiān)督不夠，日常創(chuàng)建工作未形成常態(tài)化。

(三)示范單位的引領(lǐng)、輻射作用未充分發(fā)揮

一是示范單位在本地區(qū)、本行業(yè)、本領(lǐng)域依法治理工作中發(fā)揮引領(lǐng)、輻射作用，首要條件是在該單位依法治理工作成效顯著，有值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中，一些單位對(duì)創(chuàng)建工作重視程度不夠，從依法治理對(duì)推進(jìn)單位整體工作的重要作用認(rèn)識(shí)不到位，只把創(chuàng)建工作當(dāng)作榮譽(yù)去爭(zhēng)取，沒(méi)有“量體裁衣”制定與單位職能工作相一致的依法治理創(chuàng)建工作目標(biāo)，未形成可供推廣的經(jīng)驗(yàn)，與“依法治理示范單位”名稱(chēng)并不相符。二是示范單位發(fā)揮引領(lǐng)、輻射作用的主動(dòng)性比較欠缺。目前主要通過(guò)各級(jí)依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)從樹(shù)立典型、推廣典型的角度去推動(dòng)，示范單位的積極性并不高。一些示范單位主動(dòng)宣傳本單位依法治理經(jīng)驗(yàn)和成效的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)下屬基層單位創(chuàng)建工作缺乏指導(dǎo)，主管部門(mén)指導(dǎo)行業(yè)依法治理的主動(dòng)性不強(qiáng)。

四、深化依法治理創(chuàng)建工作的對(duì)策與建議

“六五”普法的工作重點(diǎn)從學(xué)習(xí)宣傳法律轉(zhuǎn)移到運(yùn)用法律手段處理一切事務(wù)，保證法律的正確實(shí)施，依法治理的重要作用進(jìn)一步凸顯。依法治理的目標(biāo)是樹(shù)立“普治結(jié)合、以治促普”的新理念，通過(guò)依法治理推動(dòng)法治建設(shè)進(jìn)程。

(一)理順?biāo)悸?，加?qiáng)對(duì)創(chuàng)建工作的宏觀指導(dǎo)

1、出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)。建議出臺(tái)《深化全區(qū)依法治理創(chuàng)建工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)深化提高階段如何開(kāi)展創(chuàng)建工作提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。從具體措施上解決依法治理“治什么、怎么治、誰(shuí)來(lái)治”的問(wèn)題。

2、重新修訂創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位、其他社會(huì)組織七種類(lèi)型，重新修訂創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)立足各種類(lèi)型的行業(yè)特點(diǎn)和職能優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)創(chuàng)建活動(dòng)的針對(duì)性和實(shí)效性。

3、建立創(chuàng)建工作考核評(píng)估體系。制定創(chuàng)建工作考核細(xì)則，量化創(chuàng)建目標(biāo)和創(chuàng)建措施，科學(xué)評(píng)估創(chuàng)建工作取得的效果。重點(diǎn)考核創(chuàng)建單位是否結(jié)合本單位實(shí)際，結(jié)合群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，每年確定一個(gè)依法治理的重點(diǎn)，解決某一領(lǐng)域的突出問(wèn)題，促使依法治理成為常態(tài)工作。

(二)及時(shí)跟進(jìn)，重構(gòu)創(chuàng)建工作的重要環(huán)節(jié)

1、設(shè)置創(chuàng)建表彰的時(shí)限。榮譽(yù)是對(duì)一個(gè)階段工作的肯定與表彰，應(yīng)科學(xué)設(shè)置創(chuàng)建工作時(shí)限，對(duì)創(chuàng)建主體一段時(shí)間內(nèi)創(chuàng)建工作進(jìn)行考核與表彰，建議以2～3個(gè)年度為宜。

2、建立層級(jí)遞進(jìn)式的評(píng)選表彰格局。規(guī)定縣級(jí)先進(jìn)的基礎(chǔ)上推薦市級(jí)先進(jìn)，市級(jí)先進(jìn)基礎(chǔ)上推薦自治區(qū)級(jí)先進(jìn)，評(píng)選表彰的數(shù)量由高到低，形成縣、市、區(qū)三級(jí)層級(jí)遞進(jìn)式的格局。

3、處理好兩個(gè)關(guān)系。一是區(qū)分前后先進(jìn)的關(guān)系。創(chuàng)建活動(dòng)先進(jìn)的評(píng)選表彰應(yīng)繼續(xù)以各單位申報(bào)為前提，過(guò)去曾命名表彰的“依法治理示范單位”均要重新申報(bào)，對(duì)照創(chuàng)建活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和考核細(xì)則接受重新評(píng)估，重新命名表彰。二是處理好基層與行業(yè)的關(guān)系。依法治理工作的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。基層工作搞好了，依法治理就有了穩(wěn)固的基礎(chǔ)，根本的保證。創(chuàng)建活動(dòng)要以基層為重點(diǎn)，突出行業(yè)主管部門(mén)的職能作用，倡導(dǎo)在各行業(yè)組織開(kāi)展行業(yè)性的依法治理創(chuàng)建活動(dòng)。

(三)健全機(jī)制，引導(dǎo)創(chuàng)建工作規(guī)范運(yùn)行

1、進(jìn)一步完善地方、行業(yè)依法治理的責(zé)任機(jī)制。按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的依法治理原則，繼續(xù)加強(qiáng)各級(jí)依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，深化行業(yè)依法治理的職能，將行業(yè)開(kāi)展創(chuàng)建活動(dòng)作為考核行業(yè)主管部門(mén)創(chuàng)建工作的必備條件，突出行業(yè)部門(mén)的主導(dǎo)作用，發(fā)揮行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)行業(yè)依法治理。

2、進(jìn)一步完善創(chuàng)建工作日?？己藱C(jī)制。將依法治理創(chuàng)建工作開(kāi)展情況列入黨委、政府年度效能考核和年度普法依法治理工作考核，加強(qiáng)創(chuàng)建工作的日常檢查指導(dǎo)。年度考核成績(jī)作為評(píng)選表彰先進(jìn)的重要內(nèi)容，列入考核細(xì)則。

3、進(jìn)一步完善創(chuàng)建工作激勵(lì)機(jī)制。進(jìn)一步健全完善激勵(lì)機(jī)制，將依法治理創(chuàng)建作為精神文明創(chuàng)建的前提條件，將表彰規(guī)格提升到黨委政府表彰的規(guī)格。在表彰的形式上不斷創(chuàng)新，擴(kuò)大創(chuàng)建活動(dòng)的社會(huì)影響力。

(四)加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大創(chuàng)建工作的社會(huì)知曉面

一是加大依法治理工作的宣傳，主要解決對(duì)依法治理工作重要意義認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)依法治理工作重視不夠的問(wèn)題。二是加大依法治理創(chuàng)建活動(dòng)的宣傳，主要解決創(chuàng)建活動(dòng)目標(biāo)不清、任務(wù)不明等問(wèn)題。三是加大對(duì)依法治理創(chuàng)建活動(dòng)先進(jìn)典型的宣傳，主要解決依法治理治什么、如何治、誰(shuí)來(lái)治的問(wèn)題。要加強(qiáng)媒體宣傳，大力宣傳依法治理的理念，宣傳創(chuàng)建工作的目標(biāo)任務(wù)，宣傳先進(jìn)典型的經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造良好的輿論氛圍。

課題主持人:寧夏司法廳黨委書(shū)記、副廳長(zhǎng)陳剛

課題組成員:寧夏司法廳法制宣傳處崔愛(ài)東、李清范、陸春、趙家明

課題執(zhí)筆人:陸春

(責(zé)任編輯 趙海鷗)