社區(qū)矯正規(guī)范化建設的幾點思考
——以浙江溫州為例

■程鴻偉 (浙江省溫州市司法局副局長)

■馬群英 (浙江省溫州市司法局)

社區(qū)矯正是非監(jiān)禁型刑罰執(zhí)行方式，是指將符合法定條件的罪犯放在社會上執(zhí)行刑罰。近年來，隨著《刑法》、《刑訴法》的修訂，以及《社區(qū)矯正實施辦法》的制定實施，社區(qū)矯正執(zhí)法主體、管理主體已經明確，權、責已經清晰，如何將法律、歷史賦予的社區(qū)矯正這一重大職責履行好，是擺在我們每個社區(qū)矯正工作人員面前的一項重要任務。社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性，要求社區(qū)矯正工作人員要具備較強的管理能力和刑罰執(zhí)行能力。但長期以來，由于受職能限制，基層司法行政部門主要從事普法、人民調解等服務性工作，缺乏執(zhí)法特別是刑事執(zhí)法經驗，雖然經過試點以來的實踐，已經取得了長足進步，但基層司法行政工作人員取證意識、取證能力不強，管理能力、執(zhí)法能力不足等問題，在一定范圍內還是普遍存在，嚴重影響和制約著社區(qū)矯正工作的長期健康發(fā)展，成為了當前社區(qū)矯正工作的一大短板和軟肋。

提高社區(qū)矯正日常管理和執(zhí)法質量，關鍵在于隊伍，但隊伍的能力和素質的提升，不是一朝一夕能解決的，在當前條件下，為基層提供一套操作方便、切實可行的基本規(guī)范和標準，先行解決日常管理、執(zhí)法中“怎么做，如何做”的問題，讓基層社區(qū)矯正工作人員有據可依，不失為一個解決當前社區(qū)矯正隊伍執(zhí)法、管理能力不足的好辦法。為此，浙江省溫州市司法局針對社區(qū)矯正隊伍實際，對試點工作以來社區(qū)矯正工作中存在的問題進行了認真研究，總結成功的做法和經驗，積極探索，大膽創(chuàng)新，以制度建設為抓手，以信息化建設為支撐，著力構建社區(qū)矯正工作新機制，努力提高社區(qū)矯正工作水平。

一、探索以重點對象的確定和管理為核心，實行分類管理，推進日常管理工作規(guī)范化

當前，溫州市社區(qū)服刑人員已超過7000人，每年新入矯對象超過3000人，社區(qū)矯正任務繁重，而基層社區(qū)矯正工作人員嚴重不足 (司法所行政編制工作人員不足300人)，工作力量、技術力量薄弱，如何在現有基礎上，實現基層社區(qū)矯正力量的科學配備，達到工作成效的最大化，是一大難題。對此，溫州市司法局根據《社區(qū)矯正實施辦法》精神，組織開展了認真的調研，定思路、定辦法、定標準、定措施，建立和完善了分類管理制度，提升了科學管理能力。

(一)找準社區(qū)矯正的工作方向。工作任務繁重和工作力量薄弱之間的矛盾，將是社區(qū)矯正工作今后一個長期的矛盾。在人員力量一時無法大量增加的情況下，將現有有限的力量用于重要環(huán)節(jié)、重點人群，是做好社區(qū)矯正工作的關鍵。近年來，溫州市司法局經過充分調研、詳細論證，提出了將主要力量用于重點對象管理這一社區(qū)矯正工作新思路，明確了社區(qū)矯正工作實行分類管理分類考核的要求和目標，為在當前條件下開展好社區(qū)矯正工作明確了方向。

(二)明確社區(qū)矯正的工作重點。實行分類管理，關鍵在于重點對象的科學確定和有效管理。社區(qū)服刑人員數量龐大，犯罪類型、個性特點不一，如何在紛繁復雜的條件下，準確確定出重點對象，是難點，也是實行分類管理的關鍵。為此，溫州市司法局認真總結社區(qū)矯正日常管理經驗，在做好對社區(qū)服刑人員犯罪原因、犯罪類型、危害程度、悔罪表現、身體狀況、生活條件和家庭及社會關系等情況以及再犯罪數據進行詳細分析的基礎上，充分借鑒公安等部門對高危人群的管理經驗，理清分類標準，制定出臺了《溫州市社區(qū)服刑人員分類管理辦法 (試行)》，將社區(qū)服刑人員分為嚴管類、普管類、寬管類 (包括二級寬管、一級寬管)等三個基本類別和一個特殊類進行管理，明確將7類對象確定為嚴管類進行管理，結合對象個體實際將9類對象確定為嚴管或普管類進行管理，從而使對嚴管、普管的分類和管理更加科學，更具操作性。

在科學分類的基礎上，針對各類別的社區(qū)服刑人員，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定，從日常報到、電話報到、學習勞動、走訪了解等方面進行了明確的要求，并結合請銷假管理、手機定位等措施，對重點對象實行嚴管、嚴防、嚴控。對寬管對象，實行“明松暗緊”的管理模式，在減少日常報到頻率的同時，增加了電話報到要求，規(guī)定一定時期 (不長于半個月一次)內通過固定電話向司法所報到，將社區(qū)服刑人員活動范圍固定在轄區(qū)內，既體現了“寬”的特點，又達到了管理的要求，提升了管理效率。

(三)實現社區(qū)矯正預期管理目標。近年來，溫州市探索開展了社區(qū)服刑人員分類管理比例的確定，按照10%、20%和70%左右的比例，確定了嚴管、普管、寬管類社區(qū)服刑人員 (也就是嚴管、普管等重點管理對象控制在30%左右，寬管對象控制在70%左右)。同時，以考核倒逼管理:在全市年度總的社區(qū)服刑人員再犯罪率不變的前提下，改變社區(qū)服刑人員再犯罪率統(tǒng)一計算的做法，實行分類管理分類考核，放寬嚴管、普管對象的再犯罪考核指標，大力收緊寬管對象的再犯罪考核指標，嚴管、普管、寬管對象的再犯罪率指標為10:4:1，引導基層按照倒3:7的比例分配社區(qū)矯正工作力量，將工作力量、管控措施向嚴管、普管對象傾斜，即引導基層將70%的力量，用于管理30%的嚴管、普管對象，將30%的力量，用于管理70%的寬管對象，實行基層工作力量的科學配備，努力降低再犯罪率和脫漏管率。

(四)突出社區(qū)矯正工作要求。實行分類管理分類考核，重點在于落實。為做好全市社區(qū)矯正工作，采取了項目化管理、區(qū)別化對待、多樣化檢查等措施，以全面抓好工作落實，提升工作成效。一是實行項目化管理。實現項目化、精細化管理和考核，將社區(qū)服刑人員管控維穩(wěn)工作列為市、縣兩級司法行政系統(tǒng)年度重點項目，明確具體措施、具體指標，實行量化管理，使社區(qū)矯正工作成為全市司法行政工作的重中之重，確保領導重視到位、工作投入到位、管理措施到位。二是進行區(qū)別化對待。管控要求和考核要求正反互補。對社區(qū)服刑人員的管控要求，從嚴管、普管到寬管逐級遞減，對于重點對象，實行重點檢查，主要檢查對象的篩選和甄別是否科學有效，管理措施是否落實到位;對于寬管對象，實行一般檢查，主要檢查對寬管對象活動和思想情況的掌握上。而對于考核要求，則從嚴管、普管到寬管逐級遞增，除再犯罪率體現這一要求外，對于超出考核指標的扣分，一樣體現這個要求，寬管對象再犯罪率超出指標的，從嚴扣分。這樣設置，目的在于以考核倒逼工作落實，促進基層工作人員更好地了解社區(qū)服刑人員真實情況，切實將重點對象篩選好，管理好。三是開展多樣化檢查。以突擊點驗、實地檢查、電話抽查、執(zhí)法檢查、年終考核相結合的形式，重點抓好嚴管、普管對象篩選及管控措施落實情況，抓好對違法、違規(guī)、違紀社區(qū)服刑人員的處置情況的監(jiān)督檢查，并組織情況通報，督促基層抓好年度社區(qū)矯正各項工作的全面落實。

二、探索以規(guī)范基層執(zhí)法行為為目的，制定辦案標準，積極推進執(zhí)法能力建設

社區(qū)矯正執(zhí)法環(huán)節(jié)涉及入矯、解矯、請銷假、禁止令執(zhí)行、遷居、司法獎懲等各個環(huán)節(jié)，相對于其他執(zhí)法內容，唯有違規(guī)違紀及減刑 (假釋)案件的辦理，涵蓋社區(qū)矯正執(zhí)法各方面內容，是日常執(zhí)法辦案中的重點和難點，也是基層社區(qū)矯正工作人員最欠缺、最需要掌握的內容。具體到該類案件，分析辦案中的各個流程，調查取證和程序性要求又是檢驗一個案件執(zhí)法質量的主要評判標準，是案件辦理中的關鍵點。據此，溫州市司法局在認真調研和討論的基礎上，制定出臺了《溫州市辦理社區(qū)服刑人員違規(guī)違紀及減刑案件的規(guī)范 (試行)》(下稱《規(guī)范》)，《規(guī)范》在以下幾方面進行了詳細的規(guī)定:

(一)主要內容。該《規(guī)范》共33條，分總則、辦理流程、調查取證、送達執(zhí)行、組卷歸檔和附則六個部分。在口頭警告、書面警告、提請治安處罰、提請撤銷緩刑、提請撤銷假釋、提請收監(jiān)執(zhí)行和提請減刑案件等方面做了具體規(guī)定，對涉及辦理程序、組卷歸檔等環(huán)節(jié)提出明確要求，形成了案件辦理的封閉式流程。

(二)主要流程。一是明確成立辦案小組。該類案件的辦理，都與社區(qū)服刑人員的日常管理嚴格程度和人身自由有關，需經得起合法性檢驗。為此， 《規(guī)范》要求，辦理該類案件，要成立由2名以上司法行政執(zhí)法人員組成的辦案小組，并要求辦案人員原則上應相對固定，使得案件辦理更加嚴謹。二是突出調查取證的重要性。執(zhí)法案件辦理的質量高低、成功與否，關鍵在于調查取證，在于調查取證是否合法、程序是否到位、是否能形成證據鏈、證據指向是否唯一?！兑?guī)范》根據社區(qū)矯正執(zhí)法實際，對可能需要調取的物證、書證、證人證言、被害人的陳訴、社區(qū)服刑人員的陳述與辯解等證據的固定工作進行了明確規(guī)定。對于物證，要求收集調取原物，或拍攝足以反映原物外形或者內容的照片、錄像并附說明;對于書證，要求加蓋單位公章或由提供人簽名、捺指印;對于證人證言、被害人的陳訴、社區(qū)服刑人員的陳述與辯解，主要通過詢問和辨認的形式固定證據。針對社區(qū)矯正調查取證重點中的重點，《規(guī)范》共用了12條規(guī)定，對詢問和辨認的要求、筆錄制作的具體細節(jié)作了詳細的規(guī)定。三是規(guī)定送達執(zhí)行的方式。送達執(zhí)行分為直接送達、留置送達和郵寄送達。根據相關規(guī)定，確定了法律文書送達后的執(zhí)行要求和被決定收監(jiān)執(zhí)行社區(qū)服刑人員在逃后的處理要求。四是對組卷歸檔提出要求。按照社區(qū)矯正檔案組卷要求和具體案件辦理實際，明確了市、縣司法局和司法所具體組卷歸檔內容和要求，確保了案件辦理過程中形成的各類文書、資料能夠按照檔案管理要求及時入檔保存。

(三)主要特點。一是明確了辦案流程。針對不同案件，具體規(guī)定了工作流程、辦理程序和要求，詳細規(guī)定了提交的案卷中所應包含的具體材料，方便基層操作。二是細化了處罰內容。在社區(qū)矯正日常執(zhí)法中，對輕微違反日常監(jiān)督管理規(guī)定 (如不按規(guī)定參加教育學習、社區(qū)服務等活動)，法律規(guī)定“經教育仍不改正的”可以予以警告，但在實際操作中，教育工作一般口頭進行，證據很難固定。為此，《規(guī)范》大膽突破，對《社區(qū)矯正實施辦法》第二十三條進行細化，增加“口頭警告”和責令其具結悔過等形式進行處罰，并且將“口頭警告”書面化，通過對社區(qū)服刑人員的輕微違規(guī)行為及時介入談話教育，責令其具結悔過等形式進行糾正，提升其遵紀守規(guī)意識，同時以筆錄形式對其輕微違規(guī)行為進行證據固定，對于仍不改正的，及時予以處理，有效解決了法律法規(guī)規(guī)定的“經教育仍不改正的”取證問題。三是新增辦案規(guī)定。要求通過出具結案報告，一方面將案件的基本情況、查處經過、證據情況、法律依據和處理意見等內容以結案報告的形式抄送給相關部門，便于下一步辦理案件時全面、準確了解案情。另一方面通過結案報告形式，促使辦案人員對案件進行有針對性的回顧總結，有利于辦案人員發(fā)現案件辦理過程中存在的問題，提高辦案水平。四是強化辦案責任意識。要求在詢問筆錄末頁尾部，由詢問人、記錄人手寫簽名，做到責任到人，進一步固定案件證據。五是統(tǒng)一詢問筆錄，增加送達回證文書。明確詢問筆錄首頁需要記錄的具體事項和末頁需要記錄的具體內容，以及送達回證需要記錄的有關事項，通過內容和形式的統(tǒng)一，進一步規(guī)范了社區(qū)矯正辦案工作。

三、探索以規(guī)范信息化建設為突破口，強化工作落實，著力構建社區(qū)矯正執(zhí)法管理新機制

把日常管理、執(zhí)法的相關制度具體落實到日常工作，是做好社區(qū)矯正工作的關鍵。但日常管理、執(zhí)法工作量巨大，依靠傳統(tǒng)手段，無法一一監(jiān)督，為此，溫州市以信息化管理為突破口，借助信息化技術，強力推進社區(qū)矯正執(zhí)法管理體系的落實，實現了社區(qū)矯正工作的“四化”建設。

(一)實現了日常管理電子化。在關鍵環(huán)節(jié)引入指紋+面部識別報到等系統(tǒng)，通過指紋+面部識別雙重認證機制，實現日常報到、學習勞動等工作的電子化管理，所有數據實行系統(tǒng)提示、系統(tǒng)管理、系統(tǒng)判定，如日常報到中未按要求報到的，系統(tǒng)將自動向工作人員、社區(qū)服刑人員發(fā)出警示、自動判定違規(guī)情節(jié)、自動提示工作人員需要采取的措施，減少人工輸入和人工干預，確保了法律規(guī)定的各項要求落到實處。

(二)實現了日常監(jiān)管動態(tài)化。推廣定位手機，建立聲紋識別比對系統(tǒng)，定位手機逐步從嚴管、普管向寬管對象配備，同時，嚴格定位手機管理制度，對于違反管理規(guī)定，人機分離，惡意關機、欠費的，由系統(tǒng)提示進行打擊處理，提高管控成效。建立電話報到系統(tǒng)，對社區(qū)服刑人員電話報到時間、內容進行全程記錄，全程錄音，有效強化對社區(qū)服刑人員的日常管理。

(三)實現了執(zhí)法審批網絡化。理清社區(qū)矯正日常工作環(huán)節(jié)，強化內部監(jiān)督，設置法制部門審核把關環(huán)節(jié)，從審前調查、入矯、請銷假、違規(guī)違紀處理，到解除矯正的所有執(zhí)法活動，實行網上審核審批，實行陽光執(zhí)法、公開審批，提高執(zhí)法的規(guī)范化。

(四)實現了質量考核一體化。對所有執(zhí)法管理的信息輸入質量 (如社區(qū)服刑人員信息錄入質量、案件錄入質量)、日常工作的管理質量 (如日常報到、電話報到、學習勞動等)、社區(qū)矯正的執(zhí)法質量 (如審前社會調查、違規(guī)違紀處理等)，市、縣兩級分級進行考核評定，強化日常監(jiān)督，提高社區(qū)矯正日常工作質量。

溫州市司法局在社區(qū)矯正執(zhí)法管理工作中進行的有益探索，實現了規(guī)范執(zhí)法與陽光管理的有機結合，有力推動了社區(qū)矯正工作的規(guī)范化發(fā)展。