鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與基層政府“項目建設(shè)”的路徑初探*
——以h省s市為例的考察

文◎張 峰**

隨著h省建設(shè)的快速發(fā)展，s市作為旅游建設(shè)排頭兵的地位越發(fā)重要?！绊椖拷ㄔO(shè)”是h省委、省政府在近幾年的工作重點之一，近年來，s市的城市化建設(shè)發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“項目建設(shè)”中的征地拆遷工作進行的如荼如火。

一、基層政府“項目建設(shè)”中“征地拆遷”工作現(xiàn)狀

自2010年7月中旬以來，s市已經(jīng)依托“鐵錘行動”開展征地拆遷行動213次，拆除全市違章建筑1650余棟，總建筑面積達1702500余平方米。2012年是s市重點項目建設(shè)年，全市重點建設(shè)項目達76個，涉及征地拆遷土地達50萬余平方米,例如，僅j鎮(zhèn)就有“征地拆遷”項目61個，其中省、市重點項目31個，涉及全鎮(zhèn)15個村（居委會）、居民約4400余戶、土地約39000畝。2012年1月至5月，s市重點項目累計完成投資額842158萬元，占全年計劃投資額的30%，低于序時進度11%。以上數(shù)據(jù)說明：s市項目建設(shè)中的“征地拆遷”工作出現(xiàn)量大、困難多、進展慢、涉及面廣的現(xiàn)狀。

二、農(nóng)村“征地拆遷”工作中存在的主要問題

一是“征地拆遷”程序不合法。從立項合法到拆遷許可，從規(guī)劃紅線到拆遷鋸齒線，從進場公示到協(xié)議補償，從行政裁決到司法強拆，都應(yīng)嚴格履行法律規(guī)定。但是在s市征地拆遷實際工作中，程序違規(guī)現(xiàn)象嚴重，甚至缺少最基本的書面通告公示程序，只是村干部在村民中的口頭傳達，導(dǎo)致很多村民不能及時、準確了解信息，從而引起群眾的誤解和不滿，侵犯了群眾的知情權(quán)。進行公告的，也未按規(guī)定的內(nèi)容進行，要素不全，內(nèi)容不完整，沒有按規(guī)定聽取群眾意見。

二是“征地拆遷”補償無法定的統(tǒng)一標準。s市政府在2011年12月頒布了《s市征收集體土地青苗補償費和征地經(jīng)費包干管理暫行辦法》（s府 ［2011］208號），對征收集體土地青苗補償和征地經(jīng)費實行包干的程序做出了規(guī)定，但不夠細化，村民目前要求每畝少于5萬元的青苗要按5萬元補償，每畝多于5萬元的青苗又不同意按5萬元進行補償。同時，《s市征收（征用）土地青苗及附著物補償辦法》（s府［2011］181號）也在一定區(qū)域施行，該辦法以青苗的株樹和土地面積為標準進行補償，根據(jù)不同作物每株補償不同的價格，從而導(dǎo)致每畝的補償價有的高于5萬，有的低于5萬。此兩個文件的執(zhí)行沒有統(tǒng)一的標準，給實際工作帶來不便。目前，s市關(guān)于征地拆遷補償標準沒有以法律法規(guī)的形式公布的規(guī)定，僅僅停留在政策的層面，出現(xiàn)不確定性和變化性。

三是土地權(quán)屬的法律爭議。主要是村委會與當?shù)伛v軍的土地權(quán)屬存在糾紛。例如，榆林外港項目中部分土地部隊和安羅、六道2個村委會有爭議；半嶺溫泉項目中167畝土地,警備區(qū)和落筆村委會有爭議；福海苑安置項目中120畝土地,部隊和田獨村委會有爭議，另外榆紅村委會龍虎園周邊也有70畝土地與部隊有爭議。存在土地權(quán)屬法律爭議的主要原因：村民世世代代都在這些土地上生產(chǎn)生活，但是沒有辦理土地證，上世紀80年代，部隊在多數(shù)村民不知不覺情況下辦理了土地證。這些存在爭議的土地，部隊依法取得土地證，但是一些村民普遍反映，該土地證申請材料上的村民簽名存在冒名情形，該土地證是違法取得。

四是打擊“搶建搶種”的法律依據(jù)不足。目前s市大部分征地項目都存在村民搶建搶種等違法現(xiàn)象，為防止該類現(xiàn)象出現(xiàn)，各鎮(zhèn)村干部之前做了大量的工作，如做村民的思想工作、拆除搶建的建筑、派人員圍堵征地項目路口等等，但是對征地范圍小的項目可以控制，對征地范圍大且持續(xù)時間長的項目就無能為力了。而打擊搶建搶種行為的主要依據(jù)是：s市政府2009年發(fā)布的《關(guān)于進一步嚴厲打擊違法建設(shè)行為的通知》和《s市人民政府關(guān)于禁止在s市m規(guī)劃區(qū)搶建搶種的通告》（s府〔2009〕8號）等文件。 這些文件對“搶建搶種”行為的界定不明確，對該行為的認定不具體，并且法律依據(jù)的層次不高，在群眾中缺乏威信，目前不能完全適宜本地征地拆遷工作的需求。

三、對策和建議——以檢察機關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的服務(wù)和監(jiān)督職能為視角

為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室職能作用，更加主動地服務(wù)h省發(fā)展大局，為重點項目建設(shè)提供良好的法律服務(wù)和有力的法治保障，針對s市在征地拆遷項目中存在的問題，結(jié)合s市鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作實際，建議對策如下：

一是強化保障意識，增強“征地拆遷”項目建設(shè)的責任感。s市今年被確定為“項目建設(shè)年”，市委、市政府提出“建設(shè)更加卓越更加和諧的城市”的理念，這必然迎來全市上下加大投資力度，加速項目進度，加快建設(shè)發(fā)展的良好局面。檢察機關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)該站在轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展全局的高度，深刻認識服務(wù)和保障重點項目建設(shè)的重要意義，切實增強責任感和使命感，更加主動和自覺地服務(wù)大局。例如，s市檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)作為s市重點建設(shè)項目“供電局某環(huán)湖變電站建設(shè)項目”的責任人，多次深入調(diào)研，化解六盤村村委會9.82畝地的征地補償款糾紛問題，促使該項目順利推進。同時，s市檢察院派出10名干警組成的2個工作組，依托2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，協(xié)助推進基層鎮(zhèn)政府項目建設(shè)工作。其中，x檢察室與其一工作組共參與轄區(qū)鎮(zhèn)建設(shè)項目12個，約占鎮(zhèn)全部項目的20%，6個月后完成征地拆遷項目4個，約占參與項目的33%，這些項目多是鎮(zhèn)里多年積壓的征地拆遷“硬骨頭”，x檢察室與工作組成員積極發(fā)揮檢察干警悉熟法律、政策優(yōu)勢，與鎮(zhèn)里的工作人員一起攻堅克難，有效助推項目快速進展。其主要工作方法：一是多次到“釘子戶”家走訪，以誠感人，以理服人，達到自愿搬遷的目的；二是在思想教育、拉近感情的基礎(chǔ)上，采用法律、政策攻心的策略，依法服人，勸服“釘子戶”同意搬遷支持國防建設(shè)，達到和諧拆遷的工作效果。

二是強化監(jiān)督理念，凈化“征地拆遷”項目建設(shè)的法制環(huán)境。檢察機關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)該按照市委政法委的統(tǒng)一部署，密切配合公安、法院，充分發(fā)揮審查起訴、審查批捕的職能作用，嚴厲打擊危害重點項目建設(shè)的各類刑事犯罪，最大限度地保護投資商、創(chuàng)業(yè)者、農(nóng)民。重點辦理國家工作人員利用職務(wù)之便吃拿卡要等造成企業(yè)重大損失的職務(wù)犯罪案件、村鎮(zhèn)干部利用工作之便侵吞、挪用征地補償款的案件，努力維護司法公正，凈化重點項目建設(shè)的外部環(huán)境。根據(jù)s市征地拆遷項目建設(shè)需要，s市檢察院在 《關(guān)于s市征地拆遷項目中“搶種”問題的調(diào)研報告》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合公安、林業(yè)等部門，出臺了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與鎮(zhèn)林業(yè)站聯(lián)席會議制度》，建立了針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“搶建搶種”問題的長效打擊機制，為征地拆遷項目保駕護航;為了規(guī)范征地拆遷程序，依據(jù)有關(guān)法律和政策，制定了《關(guān)于對違法違建房屋依法強制拆遷的通知書》、《關(guān)于督促農(nóng)戶和業(yè)主配合征地拆遷工作的通知》等規(guī)范的文書。

三是要強化服務(wù)思想，為重點項目建設(shè)排憂解難。牢固樹立為重點項目主動服務(wù)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、開放服務(wù)、全面服務(wù)的意識，把服務(wù)重點項目貫穿于執(zhí)法辦案的全過程，始終做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作與中心工作合拍，與大局同步，為項目建設(shè)排憂解難，切實增強服務(wù)的針對性和實效性。把服務(wù)和保障重點項目建設(shè)工作緊緊抓在手上，找準服務(wù)和保障重點項目的切入點，明確任務(wù)和要求，切實使服務(wù)和保障措施落到實處。要充分調(diào)動廣大檢察干警投身服務(wù)和保障重點項目建設(shè)的積極性，牢固樹立“人人都是投資環(huán)境，事事關(guān)系項目建設(shè)”的理念。例如，s市檢察院為了深入服務(wù)項目建設(shè)，出臺了《s市人民檢察院關(guān)于檢察干警赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助推進重點建設(shè)項目工作方案》，派出兩個工作組，分別奔赴轄區(qū)x鎮(zhèn)和y鎮(zhèn)，配合x檢察室和y檢察室，全力投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地拆遷項目建設(shè)一線陣地，開展為期6個月的項目助推工作。工作組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，發(fā)揮檢察干警法律、政策等優(yōu)勢，在協(xié)助鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府工作的同時，向身邊群眾開展法律宣傳，幫助群眾解決實際生活中遇到的法律問題，切實解決基層群眾的現(xiàn)實困難。通過一線干警的一言一行，樹立了檢察機關(guān)公正、廉潔的形象，體現(xiàn)了檢察機關(guān)為人民服務(wù)的本質(zhì)，架起了基層政府和農(nóng)民、拆遷人和被拆遷人之間的橋梁和紐帶，讓基層群眾體會到檢察干警的“魚水”之情，增進了干部和群眾之間的理解、信任和感情。