推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉型

□遲福林

(中國(海南)改革發(fā)展研究院,海南 ?？?570312)

隨著內外發(fā)展環(huán)境的深刻變化，未來5～10年，中國的新型城鎮(zhèn)化面臨重大機遇、擁有巨大潛力，并將在推動經濟社會轉型發(fā)展中扮演重要的歷史性角色。當前的突出問題是，如何解決城鎮(zhèn)化質量不高、不可持續(xù)的矛盾和問題。我們的主張是：推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉型，以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點，有效釋放城鎮(zhèn)化的內需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。

一、規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展已難以為繼

改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動經濟快速增長中扮演了重要角色。問題在于，以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經濟發(fā)展方式直接相關，其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點比較突出。例如：以工業(yè)化為主導、以做大經濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段。這種城鎮(zhèn)化模式在推動經濟增長的同時，也積累了產能過剩、資源浪費、環(huán)境破壞等突出問題。進入發(fā)展新階段，這種規(guī)模城鎮(zhèn)化的矛盾日益凸顯，難以為繼。

(一)城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生深刻變化，低成本擴張模式難以為繼。規(guī)模城鎮(zhèn)化依賴于低成本的資源要素、環(huán)境等主要條件。以土地為例：1990年～2000年，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000年～2010年，這一指標上升到1.85倍。人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的一半。[1]再以資源為例：2010年中國單位國內生產總值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要礦產資源對外依存度逐年提高。[2]此外，環(huán)境破壞嚴重。中國目前大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空氣質量問題十分突出?？偟膩碚f，隨著發(fā)展新階段資源要素與環(huán)境約束條件的深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化的代價和風險逐步增大。

(二)全社會對城鎮(zhèn)化的需求和期望發(fā)生深刻變化，低質量的城鎮(zhèn)化難以為繼。進入發(fā)展新階段，人們對城鎮(zhèn)化的就業(yè)、安居、生活品質等需求全面快速增長。能否適應全社會的需求變化，決定城鎮(zhèn)化的質量。從就業(yè)需求的變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業(yè)。而今天，人們更加追求在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活；從居住需求的變化看，80后、90后的農民工已經成為農民工的主體，他們中的大多數(shù)回不了農村，也不想回農村，更希望在城鎮(zhèn)安家。無論從哪方面看，全社會對城鎮(zhèn)化的需求開始發(fā)生質的變化。

(三)城鎮(zhèn)化的角色發(fā)生深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化難以擔當。從國際經驗看，進入工業(yè)化中后期，城市的角色和功能逐步發(fā)生變化。一是從生產主導轉向生活(消費)主導。規(guī)模城鎮(zhèn)化與生產主導的城鎮(zhèn)化正相關。工業(yè)化中后期，生活(消費)型的城市興起是一個客觀趨勢。二是由工業(yè)主導轉向服務業(yè)主導。工業(yè)化中后期，工業(yè)項目容納的就業(yè)呈減少的趨勢，而服務業(yè)的發(fā)展成為就業(yè)的主要渠道。三是由城鄉(xiāng)分割轉向城鄉(xiāng)融合。工業(yè)化中后期，城鎮(zhèn)空間的拓展成為農業(yè)文明走向工商文明的重要條件。新型城鎮(zhèn)化承擔著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重大使命。

未來5～10年，隨著中國城鎮(zhèn)化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮(zhèn)化主要不在于鋪攤子、造新城，而重在適應人的發(fā)展需求提升城鎮(zhèn)品質。

二、人口城鎮(zhèn)化是最大的潛力

城鎮(zhèn)化是中國的最大潛力，主要是指城鎮(zhèn)化所蘊含的巨大內需潛力。這個潛力的釋放主要在于人口城鎮(zhèn)化，在于人口集聚效應而帶來的服務業(yè)等相關產業(yè)的發(fā)展。我們說，中國的城鎮(zhèn)化有其他國家難以比擬的優(yōu)勢，就在于雖然開始進入工業(yè)化中后期，但是城鎮(zhèn)化率仍有很大的提升空間，尤其是人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間巨大。

(一)人口城鎮(zhèn)化有倍增的空間。2012年，中國城鎮(zhèn)化率為52.57%，實際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5～2個百分點。到2020年，人口城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進一步提高到65%～70%的峰值，基本實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。就是說，未來的20年左右，中國人口城鎮(zhèn)化率有望實現(xiàn)倍增。

(二)人口城鎮(zhèn)化拉動內需的潛力巨大。人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費潛力并引致相關的投資需求。初步估算，到2020年中國人口城鎮(zhèn)化進程將帶來百萬億級別的內需規(guī)模，成為7%～8%中速增長的重要支撐。以農民工為例，農民只進城務工，人均消費支出將提高171%；但如果農民進城務工并且成為市民，人均消費支出將提高214%。[注]根據中國人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司《中國流動人口發(fā)展報告2012》及國家統(tǒng)計年鑒2012年相關數(shù)據測算。初步測算表明，1.3～1.5億新增農業(yè)轉移人口如果能順利實現(xiàn)市民化，到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費需求。此外，人口城鎮(zhèn)化的消費需求還能夠帯來巨大的投資需求。

(三)把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點、落腳點。一是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化的轉型升級，帶動產業(yè)結構調整，由此將形成服務業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。估計到2020年，中國服務業(yè)的比重有望提高到55%左右。二是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)一體化?？陀^說，前些年新農村建設投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。為什么？重要原因在于沒有把城鎮(zhèn)化的因素綜合考慮在內。就是說，新農村建設不能脫離城鎮(zhèn)化進程，通過人口城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)一體化，應當成為城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展的重大任務。三是以人口城鎮(zhèn)化帶動中等收入群體的持續(xù)增加。到2020年人口城鎮(zhèn)化基本格局初步形成，對實現(xiàn)中等收入群體規(guī)模倍增將產生決定性影響。

三、人口城鎮(zhèn)化重在農民工市民化

人口城鎮(zhèn)化的過程，是農民進入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過程。就是說，農民工市民化是推進人口城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)包容性增長，“重頭戲”是解決好農民工市民化的問題。

(一)實現(xiàn)農民工市民化到了臨界點。一方面，農民工在城鎮(zhèn)居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)。就是說，實現(xiàn)農民工市民化有很強的現(xiàn)實需求；另一方面，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。面對利益關系的失衡，面對社會矛盾凸顯，解決農民工市民化的時間空間約束明顯增強。

(二)盡快出臺農民工市民化的國家規(guī)劃。到2020年總體解決農民工市民化，需要財力等相關條件。綜合多方面的情況看，關鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心。筆者的建議是：用2～3年時間，初步實現(xiàn)有條件的農民工市民化；用3～5年時間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度安排，基本解決存量農民工的市民化；用8年時間，即到2020年總體解決農民工市民化，初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。

(三)多種方式解決農民工基本公共服務均等化。農民工市民化的過程，實質是基本公共服務均等化的過程。有專家建議：以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動農民工“個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會”，即實現(xiàn)“四個融入”。從現(xiàn)實的情況看，推進基本公共服務對農民工全覆蓋，需要充分發(fā)揮國家和社會兩個積極性。以住房保障為例，在各級政府將符合條件的外來務工人員納入公共租賃住房保障范圍的同時，對招用農民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可以考慮出臺政策鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設農民工的宿舍樓。

農民工市民化牽動并影響全局。推進農民工市民化，讓農民工在城鎮(zhèn)安家，享受與城鎮(zhèn)居民同等的權利和義務，不僅有利于經濟社會穩(wěn)定，而且由此會贏得轉型與發(fā)展的主動權。

四、推進以放開戶籍為重點的制度創(chuàng)新

當前，城鎮(zhèn)化進程中的許多矛盾、問題，大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機制改革滯后相關。充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創(chuàng)新。

(一)創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺。中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標，并且有時間表。例如：1～2年內剝離戶籍制度的福利分配功能,在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3～5年內，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5～8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。

(二)實現(xiàn)農地物權化的制度創(chuàng)新。這些年，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關：(1)農村征地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在于農地實際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體。(2)農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；洜I受制于農村土地交易市場發(fā)育滯后。(3)企業(yè)可以通過自身資產抵押獲得銀行貸款，但按照《物權法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，使得農民通過土地使用權抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙。(4)由于農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城，由此導致人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后。

為此，盡快修改相關法律法規(guī)，賦予農地使用權以物權性質，可以收獲多方面的改革紅利：(1)有利于使農民帶著土地財產權或流轉所得的資本進城，加快人口城鎮(zhèn)化進程。(2)有利于推動農地流轉，推動農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經營。(3)有利于提高農民在土地出讓中的主體地位，保護農民土地權益，提高農民的土地收益。

這里，需要指出的是，土地不是國家無償給農民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。就是說，農民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農地使用權的物權性質，在嚴格用途管制的前提下，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權，是實現(xiàn)農民工市民化的重要保障。

(三)推進城鄉(xiāng)基本公共服務制度對接。近一個時期，又有討論警惕“高福利”傾向的問題。中國仍是一個發(fā)展轉型的大國，確實需要考慮公共服務的可持續(xù)性。問題在于，目前突出的矛盾：一是福利結構不合理。一部分人的確享受了過分的“高福利”，但更多的中低收入者是“低福利”甚至“負福利”。例如2011年農民工參加養(yǎng)老保障的比重僅為13.9%[3]，明顯低于城鎮(zhèn)戶籍居民，形成了“中高收入有保障、中低收入缺保障”的“負福利”現(xiàn)象。二是公共財政支出比例仍然偏低。以社會保障和就業(yè)支出占財政支出的比重為例，2010年金磚國家中的巴西和南非分別為35.5%和13%，中國僅為10.2%[4]。

面對著這個現(xiàn)實，我們需要堅定到2020年城鄉(xiāng)基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的目標，盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策，解決農民工面臨的最急迫的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接、融合。

推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉型，伴隨著深刻復雜的利益關系調整和政府發(fā)展理念的重大變革。對此，需要進一步約束政府自身利益傾向，需要進一步解放思想，打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的舊觀念、舊框框，需要進一步改變政府的增長主義傾向，以加快推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉型，充分、持續(xù)釋放人口城鎮(zhèn)化的“最大潛力”。(本文是作者2013年4月27日在“2013亞洲轉型國家經濟政策對話——城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長”中國改革國際論壇上的主旨演講稿。)

[參考文獻]

[1]我國人均耕地不到世界平均水平1/2[N].人民日報海外版，2012-12-02.

[2]張平.我國單位GDP能耗是世界平均水平2.2倍[EB/OL].中國新聞網，2011-12-28.

[3]國家統(tǒng)計局.2011年中國農民工調查監(jiān)測報告[EB/OL].國家統(tǒng)計局網站，2012-04-27.

[4]國家統(tǒng)計局.金磚國家聯(lián)合統(tǒng)計手冊(2013)[EB/OL].國家統(tǒng)計局網站，2013-03-29.