提升新型城鎮(zhèn)化質量的思考

□萬曉瓊

(中國人民大學 書報資料中心，北京 100872)

城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)的人口由農村向城市轉移、城市區(qū)域不斷擴大、生產和生活的空間不斷聚集、基礎設施和公共服務設施不斷健全、城市文化和城市價值觀念成為主體，并不斷向農村輻射、擴散，同時城市和鄉(xiāng)村的聯(lián)系日益有機和協(xié)調的過程。就自覺的意識而言，這個過程應以提升人的生活品質為核心，向著產業(yè)布局日趨合理、生產效率不斷提高、資源生態(tài)成本相應降低、就業(yè)更加充分、城鄉(xiāng)聯(lián)系日趨協(xié)調、公共服務日趨均衡而不斷提升水平和質量。當前，中國的城鎮(zhèn)化已進入快速發(fā)展階段，我們應順勢而為，著力提高城鎮(zhèn)化質量，積極引導城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。

一、中國城鎮(zhèn)化的歷程及當前的問題

(一)歷程簡述

新中國成立以來的城鎮(zhèn)化進程具有顯著的波動式發(fā)展的特點。大體可以分為以下四個階段:

1．初步發(fā)展時期，即國民經濟恢復和第一個五年計劃順利完成的時期。工業(yè)建設重點放在重工業(yè)部門，一些重工業(yè)布局比較集中的地區(qū)或大型能源供應基地迅速發(fā)展成為新興的工業(yè)城市。

2．“過度城鎮(zhèn)化”時期，即三年“大躍進”時期。當時農村人口爆發(fā)性進入城市，遠超城市發(fā)展的綜合承受能力，出現(xiàn)了“過度城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。

3．“逆城鎮(zhèn)化”時期，即三年大躍進后的困難時期和調整階段，以及十年“文革”時期。這個時期出現(xiàn)了一些城市職工和家屬回鄉(xiāng)、知識青年上山下鄉(xiāng)、限制城鄉(xiāng)人口流動等“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

4．快速發(fā)展時期，即改革開放以來。這一時期，城鎮(zhèn)化進程體現(xiàn)兩個方面:農村方面，在全國農村推行的聯(lián)產承包責任制，提高了農業(yè)生產率，大量農村剩余勞動力轉向小城鎮(zhèn)，促進了小城鎮(zhèn)的發(fā)展;城市方面，隨著改革開放的深入，中央制定了一系列政策有序推進城鎮(zhèn)化進程，在全球化浪潮的共同推動下，我國經濟社會進入高速發(fā)展期，大城市、大城市群發(fā)展加快。

(二)主要問題

30多年來，中國的城鎮(zhèn)化水平已由1978年的19．92%發(fā)展到2008年的45%，到2011年年底達到了51．3%。然而，我國是在經濟全球化深入發(fā)展和國際競爭日益加劇的背景下進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的，缺乏必要的從容整合的過程，因而也積累了錯綜復雜的矛盾和問題，主要表現(xiàn)為:

1．土地資源浪費嚴重。隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，我國的城市用地面臨著嚴峻考驗。受制于經濟結構、產業(yè)發(fā)展水平等因素，土地浪費在我國城鎮(zhèn)化過程中非常嚴重，萬元GDP耗用土地面積超過發(fā)達國家10倍以上，這與我國人均可利用土地面積少的現(xiàn)實構成尖銳矛盾。

2．農民工未能合理地市民化。在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，大量農民向城市和非農產業(yè)轉移。長期生活在城市的1億多農民工，在統(tǒng)計上已經被納入“城鎮(zhèn)戶口”，他們在為城市建設和經濟發(fā)展作出了巨大貢獻，但在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女入學、社會保障等方面不能與城鎮(zhèn)居民享受平等待遇，面臨著難與城市居民融合等問題。此外，大規(guī)模的人口流動造成資源的雙重占用，也帶來了很多社會問題，影響了城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定。

3．城鄉(xiāng)二元矛盾突出。過去一個時期，我們側重于以農村、農業(yè)支持城市和工業(yè)的發(fā)展，國家通過工農業(yè)產品“剪刀差”的政策，使大量的資金、資源向城市集中，造成了城鄉(xiāng)不協(xié)調的格局。這個問題雖然多年前已引起注意，近年來也采取了許多措施，但總體而言，農村產業(yè)結構單一、效益低下、農民收入增長緩慢，基礎設施、社會保障、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展不夠的問題仍然比較突出，城鎮(zhèn)化在輻射、驅動鄉(xiāng)村發(fā)展這一翼上顯得非常薄弱。

4．資源環(huán)境壓力巨大。隨著城鎮(zhèn)化的推進，數(shù)量龐大的“農民工”涌入城市，必然導致城鎮(zhèn)基礎設施、住房、交通等公共設施與公共服務資源嚴重不足;同時大量人口的涌入，每日巨量生活垃圾的產生給城市的生態(tài)環(huán)境造成極大壓力。資源環(huán)境的有限承載力成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要制約因素。

總體來說，目前中國的城鎮(zhèn)化過程中突出的問題是人口與資源相矛盾、城鎮(zhèn)化與產業(yè)結構非均衡，農村與城市發(fā)展不協(xié)調，片面追求城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，重量輕質，嚴重影響經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，需要我們以高度智慧，破解發(fā)展難題，走高質量的新型城鎮(zhèn)化道路。

二、有質量的新型城鎮(zhèn)化的內涵

新型城鎮(zhèn)化作為一個世界性難題，美國城市規(guī)劃學家約翰·弗里德曼(J．Friedmann)認為，城鎮(zhèn)化通常用來指兩個完全不同的進程:一是納入城市居住系統(tǒng)的人口比重越來越大，使城市作為社會生活和生產的基本生態(tài)矩陣，進而導致其在空間上的擴張、增殖和轉型，即空間居住系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化;二是納入城市社會結構和生活方式的人口比重越來越大，并引起這些結構改良和轉型為新的組合，即社會－文化系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化。［1］P78－84牛文元認為，新型城鎮(zhèn)化是堅持實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，堅持實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展四位一體的互相協(xié)調，堅持實現(xiàn)農村與城市的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，堅持實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化，以城鄉(xiāng)之間和城際之間攫取財富和分享財富的機會平等為標志，逐步減緩和解消城鄉(xiāng)二元結構達到社會和諧的城鎮(zhèn)化之路。［2］楊重光認為，新型城鎮(zhèn)化是在科學發(fā)展觀的指導下，以新型工業(yè)化和現(xiàn)代服務業(yè)為產業(yè)基礎，以現(xiàn)代交通通訊網絡為物質技術手段，形成大中小城市和城鎮(zhèn)合理的結構和空間體系、充分發(fā)揮各自的特點和功能，并以城鄉(xiāng)和諧發(fā)展為目的，城市帶領農村發(fā)展，從而形成國民經濟全面、和諧和可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。［3］把各有側重的不同意見歸納起來大致可以認為，新型城鎮(zhèn)化就是堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，以社會和諧為方向，以全面、協(xié)調、和諧、可持續(xù)發(fā)展為特征，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平并有效輻射和驅動鄉(xiāng)村發(fā)展和提升城鎮(zhèn)布局合理、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明的新型城鎮(zhèn)化路子。其主要內涵如下:

(一)經濟發(fā)展集約化?？臻g集聚是城鎮(zhèn)化的鮮明特征，它不但要集聚人口、資源等生產要素及人才、科技等創(chuàng)新要素，更要節(jié)約、高效使用各種資源。因此要加快城市自身的發(fā)展方式向集約型轉變，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，使城市發(fā)展從工業(yè)帶動向工業(yè)、服務業(yè)協(xié)同帶動轉變，不斷提高節(jié)約利用土地，綜合利用能源、資源的能力，提高集聚創(chuàng)新要素、增強自主創(chuàng)新能力、發(fā)展高新技術產業(yè)的能力。

(二)社會發(fā)展和諧化。人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心，新型城鎮(zhèn)化要真正實現(xiàn)從農民到市民的“轉化”，使廣大城市農民工得到基本生存、發(fā)展條件，平等分享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。改善城市的就業(yè)環(huán)境，提高全社會的就業(yè)水平;優(yōu)化公共資源配置，建立全民共享的基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化;維護社會公共安全，建設和諧的社會環(huán)境。

(三)城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌化。新型城鎮(zhèn)化要通過工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，促進城市與農村聯(lián)動，構建城鄉(xiāng)互動、協(xié)調發(fā)展的機制;促進農業(yè)增效、農民增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距;促進農村基礎設施建設不斷提升、公共服務與城市大致均衡;合理組建城市群，以城市群輻射帶動周邊城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)展省域中心城市，以中心城市帶動中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

(四)環(huán)境發(fā)展友好化。新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)人與自然的和諧共處，充分考慮生態(tài)環(huán)境對城市發(fā)展的承載力，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和人居環(huán)境，建設環(huán)境友好型城市。要加強環(huán)境基礎設施建設，嚴格污染排放監(jiān)控，加大公共綠地建設，提高城市生態(tài)系統(tǒng)的綜合服務能力。

三、著力提升我國城鎮(zhèn)化質量，推進新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展

2012年中央經濟工作會議明確指出:“要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量。”［4］“十八大”后，新型城鎮(zhèn)化既是經濟政策的重點，也是未來中國經濟增長的引擎，因此大力推進新型城鎮(zhèn)化建設，努力提升城鎮(zhèn)化質量是我們未來經濟社會發(fā)展的必然要求。

(一)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化雙輪互動，城鎮(zhèn)化與產業(yè)結構協(xié)調發(fā)展

城鎮(zhèn)化的實質是由生產力變革引起的人口與其它經濟要素日益以城市為中心而又城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的過程，這個過程首先表現(xiàn)在農業(yè)剩余勞動力向各非農產業(yè)部門轉移，即在生產方式上的產業(yè)結構大規(guī)模調整。產業(yè)結構的變動必然體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的變動，城鎮(zhèn)化進程與產業(yè)結構演變的關系是雙向互動的，以第二、三產業(yè)的增加為標志的產業(yè)結構的調整、升級會推動城鎮(zhèn)化的進程，反過來又會帶動產業(yè)結構的進一步升級。［5］

從城鎮(zhèn)化水平與第二產業(yè)的相關性來看，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎和動力，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結果和有效載體，城鎮(zhèn)化為工業(yè)化提供物質和智力支持，二者相輔相成，共同促進經濟社會發(fā)展。就我國工業(yè)化進程的實際情況看，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化多有失衡之處。因此，必須更好地處理工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系，同步推進新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化，實現(xiàn)“雙輪互動”、協(xié)調發(fā)展，才能加快產業(yè)集聚、人口集聚，將農民工轉變?yōu)檎嬲饬x上的現(xiàn)代產業(yè)工人。

從城鎮(zhèn)化水平與第三產業(yè)的相關性來看，城市的集聚效應和規(guī)模經濟效應是第三產業(yè)發(fā)展的必要支撐，而第三產業(yè)的相應發(fā)展、比重提高，又導致非農產業(yè)的就業(yè)彈性越高、農村剩余勞動力轉移越快，城鎮(zhèn)化水平也就越高。具體地說，第三產業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)化的推動作用表現(xiàn)為:首先，第三產業(yè)為城市經濟發(fā)揮擴散效應提供了條件。金融服務、通訊網絡和交通運輸?shù)鹊谌a業(yè)的發(fā)展是生產從城市向邊緣地區(qū)擴散的前提條件，第三產業(yè)的發(fā)展水平越高，城市對邊緣地區(qū)的擴散能力就越強，城鎮(zhèn)化對周邊的輻射范圍就越大。其次，第三產業(yè)的發(fā)展可以提升城鎮(zhèn)化的質量。城市產業(yè)以工業(yè)為主，但是單純由工業(yè)支持的城鎮(zhèn)化僅僅停留在“量”的增加上，需要服務業(yè)的支持才能使城鎮(zhèn)化得到“質”的提升。第三產業(yè)對城鎮(zhèn)化質量的提升具體體現(xiàn)在第三產業(yè)的發(fā)展直接推動城市基礎設施發(fā)展、促進經濟的城鎮(zhèn)化、都市現(xiàn)代文明程度的提高等方面。［6］因此要加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)體系，使現(xiàn)代服務業(yè)成為主導性產業(yè)，使工業(yè)型城市融貿易型、服務型和消費型特征和功能于一體。

綜上所述，由于城鎮(zhèn)化與產業(yè)結構變遷存在雙向互動關系，適度的城鎮(zhèn)化進程能夠促進工業(yè)化，因為城鎮(zhèn)化能夠為工業(yè)化創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境。因此，在制定城鎮(zhèn)化發(fā)展與產業(yè)結構調整戰(zhàn)略時，應當充分考慮兩者的互動關系，以達到既促進城鎮(zhèn)化發(fā)展又實現(xiàn)產業(yè)結構優(yōu)化升級的目標。也就是說，在產業(yè)與城市聯(lián)動發(fā)展中，既要注重產業(yè)功能區(qū)的發(fā)展布局，又要注重城市功能區(qū)的配套建設，加快產業(yè)、科技、人才集聚;既要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、裝備制造業(yè)，又要積極發(fā)展研發(fā)創(chuàng)意、金融服務、商貿物流、生活休閑等現(xiàn)代服務業(yè)，形成以園拓業(yè)、以業(yè)興城、產城融合的發(fā)展格局。

(二)以人為本推進農民工市民化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化質量和數(shù)量均衡發(fā)展

2011年，中國城鎮(zhèn)化水平為51．3%，已邁過50%的拐點。30多年來，城鎮(zhèn)化水平以平均每年1%的速率遞增，為全球各國所罕見。城鎮(zhèn)化數(shù)量的快速擴張對于一個追趕型發(fā)展中國家，一定時期是不可避免的，它使我們站在了一個新的發(fā)展基礎上;也正因為站在這個基礎上，我們可以而且必須向城鎮(zhèn)化質量和數(shù)量并存的雙線均衡轉變，由偏重數(shù)量規(guī)模向更加注重質量內涵提升轉變，達到城鎮(zhèn)化內涵職能的真正實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化內涵的表象含義是城市人口比重持續(xù)上升的過程，而城鎮(zhèn)化內涵的實質含義是伴隨著產業(yè)結構遞升而導致的以人口職業(yè)轉換為內核的人口、空間(土地)的城鎮(zhèn)化過程。這一進程中的關鍵是如何使農業(yè)剩余勞動力轉換為非農業(yè)社會勞動者。［7］因而，農民非農化的職業(yè)轉換至關重要，尤其表現(xiàn)為農民工這一群體。我國城市早已存在的大量所謂“農民工”，他們要求機會均等和發(fā)展成效共享，不但要職業(yè)轉換，而且要得到身份的確認和制度認定。如果相應的城市就業(yè)機會和基礎設施不能同時跟進，就會出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟，影響城市的發(fā)展，進而妨礙城市應有功能的發(fā)揮，使經濟增長失去一個重要動力。

要解決上述問題，首先要協(xié)調城鎮(zhèn)化與產業(yè)結構的互動關系。在我國城鎮(zhèn)化過程中，總體上看，工業(yè)產值比重片面上升，超過了人均收入水平上升所引起的需求結構轉變的要求，工業(yè)化過程中服務業(yè)發(fā)展滯后，影響了非農產業(yè)就業(yè)的增長。這些偏差導致不能有效地帶動就業(yè)結構和消費結構的轉變，從而影響城鎮(zhèn)化進程與就業(yè)結構的非農化良性互動。因此在新型城鎮(zhèn)化進程中，要大力發(fā)展第三產業(yè)，尤其是能提供大量就業(yè)機會的生產性服務業(yè)和面向居民生活的服務業(yè)，盡可能多地吸納廣大農村剩余勞動力，保證進城農村剩余勞動者的穩(wěn)定就業(yè)，使其獲得賴以在城市生存和發(fā)展的穩(wěn)定收入。

第二，要推進戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元戶籍結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)無障礙流動。戶籍制度直接阻礙農民進城就業(yè)，許多大城市實行偏向市民的就業(yè)政策，減少了城市對外來就業(yè)人口的吸收能力。經濟、政策因素的變化極易造成失業(yè)或就業(yè)困難，在城市的就業(yè)往往缺乏穩(wěn)定性。戶籍制度也是社會保障體制和社會服務供給方面對外地人歧視的根源，使外來人口的就業(yè)活動缺乏保障，難以獲得信息、法律等方面的服務，加劇了就業(yè)困難，降低了他們在城市獲得就業(yè)機會的預期。［8］因此要努力推進并加快戶籍制度的全面改革，改變城鄉(xiāng)二元社會經濟結構的制度基礎，重新構建城鄉(xiāng)居民平等身份，從而使得城市社會對農民工群體由經濟接納、社會拒入轉變?yōu)榻洕蛹{、社會介入。戶籍制度的改革應與社會經濟發(fā)展水平、地區(qū)發(fā)展差異等相適應，可以考慮從中西部地區(qū)到東部地區(qū)、從小城鎮(zhèn)到大中城市、從高中等層次人才到普通勞動者，采取漸進式的改革路子。

第三，加快構建公平合理的社會保障體系，努力實現(xiàn)基本公共服務均等化。按照分類分層保障的原則，逐步為農民工群體提供相應的社會保障。要擴大農民工社保水平和覆蓋面，把農民工納入城市財政保障，使其享有與市民平等的基本公共服務，真正實現(xiàn)發(fā)展成果全民共享;吸收在城市居住時間較長的農民工參加養(yǎng)老保險;大力發(fā)展保障房建設，為農民工群體在城市安居提供基本條件，在條件成熟的城市，推進住房公積金制度和廉租房建設，而對有購買能力的農民工，則在商品房的購買方面應享有城市居民同等待遇;推進醫(yī)療體制改革，擴大醫(yī)療保險范圍和水平，建立農民工工傷保險和醫(yī)療保險。

此外，要加快提高城市人口的素質，特別是開展對農民工的培訓，使之適應城市經濟發(fā)展和非農就業(yè)對勞動者素質的需要，建立農民工維權平臺，加速農民工融入城市的進程，化解農民工進城中所滋生的各種社會問題，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展。

(三)推進新農村建設，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

長期、過度的重城輕鄉(xiāng)傾向使得中國宏觀經濟的發(fā)展呈現(xiàn)“一頭大”的空間格局，非均衡態(tài)凸顯，城鄉(xiāng)二元結構逐步深化，城鄉(xiāng)差異越發(fā)明顯。面對這種運行機制，城鎮(zhèn)化進程中應扭轉這種發(fā)展理念，實現(xiàn)由重城輕鄉(xiāng)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的轉變，而這種轉變的關鍵環(huán)節(jié)則是把機會均等和發(fā)展成果共享的理念引入到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產方式和生活方式的不斷轉變和提升，使鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化相聯(lián)動。

中國新農村建設已經走上了新的發(fā)展軌道，取得了明顯的發(fā)展成效，成為促進新型城鎮(zhèn)化和城市包容性發(fā)展的重要抓手。要調整國民收入分配結構和財政支出結構，使財政轉移支付向農村傾斜，逐步形成國家支農資金穩(wěn)定增長機制，加大對農業(yè)的支持和保護。要結合農村稅費改革，探索對農業(yè)和農民實行補貼的各種有效辦法，逐步建立對種糧農民生產直接補貼的機制;加大農業(yè)基礎設施建設力度;增加對農業(yè)科技推廣、加大扶貧開發(fā)力度;加強農村教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)建設，促進農村社會發(fā)展;擴大退耕還林規(guī)模，加強草原生態(tài)保護和建設，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體要求，把城鎮(zhèn)化和新農村建設緊密聯(lián)系起來，堅定不移地推進城鄉(xiāng)一體化，最終形成城市和農村良性互動、協(xié)調發(fā)展的格局。

(四)走集約化發(fā)展之路，推進以城市群為主體的協(xié)調發(fā)展

中國的基本國情是人多地少，人均資源相對短缺，必須走緊湊型、集約化的城鎮(zhèn)化道路。一些地方在城市建設時，不顧自身財力，不顧土地等資源的承載力，盲目擴張城市新區(qū)。部分工業(yè)園區(qū)重復布局，由于缺乏產業(yè)支撐，一些地方出現(xiàn)“睡城”現(xiàn)象;一些城市以加速城鎮(zhèn)化進程為幌子，以建設工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，用地粗放浪費現(xiàn)象突出?？朔@些現(xiàn)象，要采取綜合的手段，引導各地基本建立起符合本地區(qū)特點的節(jié)約集約用地制度體系，積極拓展建設用地新空間，加大閑置土地的處置力度，在節(jié)約集約用地過程中，加強規(guī)劃，提高產業(yè)聚集度和用地強度。在指導思想和工作方針上，要明確把城市群這種既可以防止城市功能過于集中帶來“城市病”，又可以集約利用土地的城鎮(zhèn)化形態(tài)作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市群以經濟比較發(fā)達、具有較強輻射帶動功能的中心城市為核心，由若干個空間距離較近、經濟聯(lián)系密切、功能互補、等級有序的周邊城市共同組成。新型城鎮(zhèn)化要用這種“組團式城市群”主導的城鎮(zhèn)化模式，替代傳統(tǒng)的“單一城市擴張”主導的城鎮(zhèn)化模式。這種替代，有利于在空間結構上形成等級有序的城市網絡體系;形成經濟集聚與擴散的梯度效應;加速緩解甚至消除復合型二元結構;緩解中心城市的生態(tài)環(huán)境壓力;并破除制度壁壘、建構包容性制度。［9］發(fā)展城市群要發(fā)揮都市區(qū)和大城市的龍頭帶動作用，進一步增強都市區(qū)和省域中心城市的綜合經濟實力，優(yōu)化提升綜合服務功能，適度疏解城市群中超大型城市的城市功能，增強城市群內中小城市功能，提高綜合承載能力。城市群內實施“同城化”，編制統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃各城市的功能定位和產業(yè)定位，群內各城市要功能分工清晰、產業(yè)定位互有補充;加強城市群內部各城市之間的交通、能源、通信、環(huán)保、防災等基礎設施的統(tǒng)一布局和共建共享，提高一體化、網絡化、均質化水平。實現(xiàn)網絡連接、人員往來便捷通暢，形成整體性城市網絡;統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務、居民點、生態(tài)系統(tǒng)格局，保護好城市之間的綠色開敞空間。［10］總之要推進城市群產業(yè)發(fā)展互補，以中心城市帶動周邊縣市一體化發(fā)展，實現(xiàn)更大范圍內的資源優(yōu)化配置，增強輻射帶動作用。

(五)加強生態(tài)環(huán)境保護，城鎮(zhèn)化由偏重經濟發(fā)展轉向經濟社會生態(tài)相協(xié)調的包容性發(fā)展

在以增長績效為考核的時效體制下，各地政府在城鎮(zhèn)化進程中往往把實現(xiàn)經濟發(fā)展作為重頭戲，導致城鎮(zhèn)化發(fā)展內涵的異化。以城市經濟運行的軌跡觀瞻，這種經濟發(fā)展的確促進了城市經濟力的提升，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的集聚、擴散和媒介等經濟發(fā)展效應，但這種單一維度的發(fā)展也會滋生社會不和諧、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等各種城市病。我們的城鎮(zhèn)化決不能走西方發(fā)達國家先發(fā)展后治理的路子，必須著眼于科學發(fā)展的理念，按照“兩型社會”建設的要求，實現(xiàn)由偏重經濟發(fā)展向經濟社會生態(tài)協(xié)調發(fā)展的轉變，減少城鎮(zhèn)化進程中的社會差距和環(huán)境代價，強化城鎮(zhèn)化建設中的機會均等性和成果共享性，完善經濟、社會、生態(tài)、環(huán)境和諧共生的邏輯體系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展。

按照科學發(fā)展的理念，堅持循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)文明的城市可持續(xù)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的必然要求。城市建設既受經濟規(guī)律的制約，又受生態(tài)環(huán)境規(guī)律的制約，城市地區(qū)不僅是資源、能源消耗的集聚地，也是廢物、廢氣排放的聚集區(qū)。在城鎮(zhèn)化進程中，要堅持資源開發(fā)與節(jié)約并舉，推動水、大氣和垃圾廢棄物的區(qū)域性綜合治理，加強城市間自然生態(tài)保護，杜絕破壞性、掠奪性的開發(fā)建設，建設資源消耗低、環(huán)境污染少、科技含量高、經濟效益好的資源節(jié)約型城市和環(huán)境友好型城市，努力實現(xiàn)人與自然、人與社會的全面和諧可持續(xù)發(fā)展。隨著中國社會對生態(tài)文明的認識不斷提高，生態(tài)文明建設的不斷推進，我們在生產發(fā)展、生活改善的同時，將享有良好的生產環(huán)境、人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，我們的生活將更加幸福。

［1］Friedmann，J．Two Concepts of Urbanization:A Comment［J］．Urban Affairs Review，1966(04)．

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