我國重大災害救援與重建的舉國體制及其評價

□謝永剛 高建國

(1．黑龍江大學 生產力研究中心，黑龍江 哈爾濱 150080;2．中國地震局 地質研究所，北京 100044)

我國自古以來就是世界上自然災害多發(fā)而且極其嚴重的國家之一，社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展波動的歷史，折射出了人們與災害抗爭的歷史。特別是在近半個世紀以來，在中國共產黨的領導下，加強減災防災工程建設，使得減災能力有了大大提高，對減輕自然災害起到了決定性的、不可替代的作用。值得強調的是國家應對像98’大洪水、南方雨雪冰凍災害、汶川大地震等全國影響較大的自然災害，中央政府舉全國之力，防災、抗災、救災以及災后重建等工作，都取得了讓世人刮目相看的驕人戰(zhàn)果，這得益于國家應對大災難的頂層設計，得益于“舉國體制”抗震救災的制度安排。

一、“舉國體制”及其特征

“舉國體制”，是指以國家利益為最高目標，動員和調配全國有關的力量，包括精神意志和物質資源，攻克某一項世界尖端領域或國家級特別重大項目的工作體系和運行機制。這里說的力量，其實就是一種很強的國家能力。學者王紹光等認為，國家能力包括汲取財政的能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制(管治)能力，如5．12汶川大地震救災工作充分證明，“舉國體制”在這些方面的能力上都表現(xiàn)出色，它是我國抗震救災可操作性強、反應靈敏、效率高的法寶。這次抗震救災斗爭再次有力地證明社會主義制度具有“集中力量辦大事”，“一方有難、八方支援”的優(yōu)越性。

中國特色社會主義的舉國體制，就是以中國共產黨為領導核心，以服務人民根本利益為宗旨，以中央人民政府主導和社會團結和諧為特征，以全國強大物質和精神資源為后盾，依照憲法、法律授權和行政程序，在科學決策與民主決策的基礎上，實施全國性的集中統(tǒng)一協(xié)調行動的工作體系和運行機制。這次抗震救災的舉國體制，表現(xiàn)的是一種工作機制，體現(xiàn)的更是一種政治實力。

二、減災救災的“舉國體制”與現(xiàn)行經濟、政策的關系

(一)“舉國體制”尊重以人為本

舉國行動在中國歷史上應對重大突發(fā)性自然災害有著豐富的經驗和傳統(tǒng)，但真正從實踐上有理論作為指導，而且成效顯著，并對舉國體制從理論上做出正式表述，賦予前所未有的嶄新內涵，當數(shù)改革開放以后，如98’大洪水、南方雨雪冰凍災害、汶川大地震救援和災后重建。特別是汶川大地震的舉全國之力參與救援，可以說是規(guī)?？涨?、力度之大空前、認識統(tǒng)一空前。舉全國之力包含著堅持改革創(chuàng)新的不變決心，包含著發(fā)展民主、開放輿論的新努力，包含著啟動一切人力、財力、物力和儲備滿足抗震救災需要，包含著引進現(xiàn)代科學、技術、文化元素，最大程度調動一切積極力量，減少或消除消極因素，因而成為新中國成立以來應對國家重大危機事件的最佳范例。

在大地震救人的黃金時間里，“救人第一”真正體現(xiàn)了尊重生命、大愛無疆的理念，大愛即為大義，這也是舉全國之力的根本思想支柱和共同價值標準，是政府“以人為本”的執(zhí)政理念和在面臨重大自然災害時所作出的必然選擇。

(二)“舉國體制”順應市場經濟

提到舉國體制，可能有人誤解為回到計劃經濟體制，甚至將其排除在社會主義制度優(yōu)越性之外。我們需要清醒的是，計劃經濟式的舉國體制與市場經濟確實是不相容的，但發(fā)展創(chuàng)新這一體制，在5．12汶川地震救災實踐中作出了一個全新的詮釋:舉國體制，是在重大公共事件發(fā)生的第一時間，能夠對全國的人力、物力、財力甚至軍隊進行大規(guī)模調度的快速反應機制。而且，這一體制還具有一定的延展性。中央政府決定對口支援受災省份，三年的重建成果輝煌，重建效果堪稱世人矚目。應當說，如果把這種制度安排在完全崇尚自由市場經濟的國家是不可能做到的。目前世界上不存在十全十美的“體制或機制”，這里關鍵是如何使得這種機制在運行過程中克服自身弱點并不斷發(fā)展和完善?！芭e國體制”面臨的最大挑戰(zhàn)是如何順應社會主義市場經濟，使其成為資源優(yōu)化配置的一種有效形式。如對口援助災區(qū)重建模式由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)援助地和被援助地的差異和比較優(yōu)勢、資源分布稟賦以及經濟互補性，來確定對口單位，完全符合區(qū)域經濟學和災害經濟學原理，也體現(xiàn)了順應市場經濟的需要。如5．12汶川地震發(fā)生后，中央決定全國21個省市對應此次地震的21個重災縣市，按不低于其上一年度財政收入1%的比例，對口支援受災縣市3年。按此要求，它是剛性的，是由國家控制的籌措資源的傳統(tǒng)方式之一。但就其現(xiàn)實選擇來觀察，其制度形成的基礎，是因應改革開放30年來新的區(qū)域結構差異的制度性調整方案。由于資源稟賦及經濟條件與基礎的差異，改革開放以來，東西部地區(qū)差異在日益擴大，［1］這是中國目前的結構性矛盾之一。僅以東西部地區(qū)財政收入比較，按中國統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)，1999年，東西部地區(qū)財政收入水平相差3．22倍，2003年則達到了3．85倍，未降反升。而以人均財政收入比較，其極端狀況，2006年最高的上海市與最低的西藏自治區(qū)，前者竟為后者的17倍。［2］如此格局，國家戰(zhàn)略層面的西部大開發(fā)自是均衡地區(qū)間差異的路徑之一，而以地震災后重建、對口支援的角度觀察，它又是籌措資源的方式之一;但若將此制度置之東西部日益擴大的差異現(xiàn)實里分析，這一制度的采用，更當視為尋找均衡化的資源分配方式。所以，對口支援制度安排的創(chuàng)新更應當引起注意，其核心目標是盡量順應市場經濟。

(三)“舉國體制”為了“急受災群眾之所急，解受災群眾之所難”

舉國體制的目標是“急受災群眾之所急，解受災群眾之所難”。如5．12汶川大地震發(fā)生后，黨中央、國務院在領導抗震救災行動時，高度重視受災群眾的安置問題。當時，國務院抗震救災總指揮部明確要求，“要用3個月時間在四川地震重災區(qū)建設100萬套過渡安置房，其中第一批25萬套6月份必須完成”。同時，把安置受災群眾作為抗震救災最突出的任務，抓緊建設過渡安置房，是中央為解決受災群眾臨時住房問題作出的重大決策。根據(jù)黨中央、國務院的部署和要求，住房與城鄉(xiāng)建設部緊急研究制定了《地震災區(qū)過渡安置房建設技術導則》用以科學、規(guī)范、全面、有效地指導過渡安置房的建設工作，以期把受災群眾安置得更快些、更好些?！督ㄔO技術導則》處處體現(xiàn)了科學、合理、周到、方便的特點。它不是一個普通意義上的建設技術規(guī)范，它凝聚著建設行業(yè)廣大科技工作者對災區(qū)人民的一片真情。有關專家和技術人員自接受任務那一刻起，加班加點，不分晝夜，僅用三天時間就完成了編制工作，顯示出他們盡快安置好受災群眾的急迫心情和極高的工作效率。據(jù)統(tǒng)計，2008年5月12日汶川大地震發(fā)生之日到2009年9月30日的一年多時間里，中央各部委辦和省級政府下發(fā)關于抗震救災內容的文件共計2290件，其中公休日發(fā)文平均占正常上班期間的26%;［3］在這些文件中，對有關“支援抗震”、“救災捐贈”、“搶險”、“次生災害”、“監(jiān)管審計”、“啟動預案”等關鍵詞的關注度分別為22．8、14．41、13．78、13．59、13．27、11．40。［3］這些都充分體現(xiàn)了“舉國體制為災民”、“一方有難、八方支援”這一決策理念。再如2013年4月20日發(fā)生的四川雅安市蘆山縣7．0級地震當天，解放軍空軍部隊和武警部隊、中央各部委如國家地震局、交通運輸部、水利部、衛(wèi)生計生委等相繼啟動各部門的抗震救災一級應急響應，第一時間奔赴災區(qū)組織救援?？梢?，重大自然災害救援的“舉國體制”已成為一種自覺、自動的機制，并不需要像以往中央政府下發(fā)文件等形式，災情就是命令。

(四)沒有“舉國體制”就沒有對口支援的成就

對口支援，使災區(qū)重建和經濟盡快恢復，資金是大問題。汶川大地震災后重建資金籌集是重建成敗的關鍵。據(jù)2008年國務院發(fā)布的《汶川地震災后恢復重建總體規(guī)劃》中測算，重建資金需求約為1萬億元。中央財政按重建資金總需求30%左右的比例建立中央地震災后恢復重建基金，其余的資金將通過地方財政投入、對口支援、社會募集、國內銀行貸款、資本市場融資、國外優(yōu)惠緊急貸款、城鄉(xiāng)居民自有和自籌資金、企業(yè)自有和自籌資金、創(chuàng)新融資等籌措。重建過程同樣亦如救災救援過程，是一個合眾之力的結果。其自籌的多元化制度安排，已無法用單純的剛性的“舉國體制”來概括。而且，傳統(tǒng)的“人力替代”在此次地震救援與重建過程中，已悄然轉為志愿者行動。重建部分的計量以貨幣為單位，過去我們因人力與貨幣混合的實際而將之稱為籌措資源，現(xiàn)在可以更單純地命名為籌措資金，現(xiàn)在我們可以“在數(shù)目字上管理”。

重建資金的多元化以及純粹貨幣化，其自然的結果是監(jiān)控制度的多元化。中國紅十字基金會與香港地區(qū)樂施會回顧各自在災區(qū)重建過程中小小的不適，即當?shù)卣鼧芬獍促Y金全投向政府賬戶方式接受各項投入，由他們全程控制。這當然是一個不會被選擇的策略。資金渠道的多元化，以及投資控制的分散，多方利益重新博弈而達至新的均衡過程，便是一個自然的制度生成過程。即使傳統(tǒng)體制框架下，中央與地方財政投入之外，“對口支援”是傳統(tǒng)籌措資源方式的延續(xù)，但同時又是制度創(chuàng)新方式。正如溫家寶總理2011年5月在四川地震災區(qū)考察災后恢復重建工作后強調指出，汶川地震災區(qū)恢復重建取得了決定性勝利，基本實現(xiàn)了“家家有房住、戶戶有就業(yè)、人人有保障、設施有提高、經濟有發(fā)展、生態(tài)有改善”的重建目標。

三、對“舉國體制”的評價

(一)應對巨災:“舉國體制”的不可替代性

5．12汶川大地震正是在舉國體制下，解放軍才得以迅速出動了十多萬大軍……也“正是在舉國體制下，中央財政今年安排700億元，建立災后重建基金。今年的中央國家機關公用經費支出一律較預算減少5%，用于抗震救災?！保?］實際上，中央政府的縱向集中而直接的管理，其效果在以往面對巨災救援的實踐中已被證明是可行的，效果是明顯的。如全國人民一道抗擊98’大水、2008年南方與雨雪冰凍災害等?！吨袊筅厔荨返淖髡呒s翰·奈斯比特闡述了本書一個至關重要的發(fā)現(xiàn):“一開始，我們并沒有預想到會發(fā)現(xiàn)一個正在崛起的新的體系。”這一發(fā)現(xiàn)是什么:他在書中寫道，“支撐中國新社會長治久安最重要、最微妙也是最關鍵的支柱就是自上而下與自下而上力量的平衡。這是中國穩(wěn)定的關鍵，也是理解中國獨特的政治理念的關鍵?！蹦嗡贡忍貙⒅袊巫陨隙碌闹噶?、組織、動員與中國人民自下而上的參與所形成的新政治模式，稱之為“縱向民主”。這與西方的“橫向民主”截然不同。西方想到一個自由、民主的社會時，腦海中出現(xiàn)的是一個橫向結構，由無數(shù)個“個人”，“平等地”選舉出自己的領導?！翱v向民主的主要優(yōu)點就在于，能夠使政治家們從為了選舉的思維中解放出來，以便制訂長期的戰(zhàn)略計劃?！蹦嗡贡忍卣J為，這一模式顯然是中國30年成功的一個重要保障，“現(xiàn)在回想起來，似乎沒有更好的辦法領導一個如此龐大復雜的國家走出貧窮、實現(xiàn)現(xiàn)代化了?！?/p>

他解釋道，如果中國建立的是西方式的橫向民主體系，那么大量精力會被浪費在競選的爭斗之上，大批候選人會提出無數(shù)個解決中國問題的方案。而且，手握選舉權的中國人根本沒有民主的決策的經驗?！霸诟隊柊蛦谭蚋母锍跗诘奶K聯(lián)就是這種狀況?！彼f，不得不驚嘆于中國自上而下和自下而上的力量在大多數(shù)情況下沒有發(fā)生激烈的沖突。［4］奈斯比特用西方人的視角，以敏銳的洞察力分析了中國一個“正在崛起的新的體系”，特別是面對民族危難之時的國家“縱向管理的成功”，而舉國體制恰恰體現(xiàn)了這一點，是多種制度安排的權衡結果，具有不可替代性。

(二)舉國救災為治國:也是中央政府合乎各方利益最大化的選擇

中國自古以來就是一個災難頻發(fā)而且嚴重的國家，在歷史上的中國，大規(guī)模治水活動的修筑堤防和抗震救災以及重建家園，從來都是一個重大的政治問題，不僅工程技術人員，政治家和經濟學家等社會名流都來參與，包括軍方。正如學者魏特夫在他的《東方專治主義》中所言，“國家直接領導和參與治水，不僅成為中國的政治傳統(tǒng)，而且創(chuàng)造了中國式的治水文明?！钡拇_，由于自然災害與廣大人民的生活息息相關，因而，救災為人民不僅成為負責任的政府的口碑，似乎也成為人們的一種共識。98’長江、松花江流域大水和5．12汶川大地震的救援和災后重建的事實說明，國家直接領導和參與救災，百萬雄師集結在大江兩岸或地震災區(qū)，是把救災作為謀求和鞏固政權合法性的手段，以便取信于民。中央政府追求的最大化目標便是風調雨順，安居樂業(yè)，賦稅不減，國庫充盈，社會穩(wěn)定。所以，舉國救災既為人民也為治國，這是一個大國統(tǒng)治集團合乎自身利益最大化的實質的選擇，也是符合災區(qū)百姓利益的最佳選擇，符合中國國情。

(三)公平與效率的權衡:舉國體制能夠確保減災思路與減災行為的適時調整

近些年來我國在抗災搶險過程中，如洪水救災，始終堅持十六字方針，即“安全第一、常備不懈、以防為主、全力搶險”，并遵循“團結協(xié)作”和“局部利益服從全局利益”的原則。在地方人民政府處理“局部與全部”的問題上，必須堅持的原則是“保大棄小”。這不僅是行動的口號，也是災時處理抗災搶險事務的最高準則。事實上，當犧牲各自所管轄范圍即“局部”時，并不像想象的那么簡單，常常是上級與下級、地方政府之間、政府與百姓、官員與民眾之間的較量，從經濟學上講還是公平與效率的權衡。如何能做到在“保大的前提下，也不棄小”，整體和局部利益都給與考慮?中央政府的“舉國體制”破解了這個難題。98’松花江、長江流域性大洪水和5．12汶川大地震的救援中都體現(xiàn)了這一點。如對口援建舍棄的是小利益，為了維護災區(qū)和整個社會經濟恢復和穩(wěn)定，是大利益;在救援過程中，不惜一切代價，從不放棄一個生命，也充分體現(xiàn)了這一點。即實現(xiàn)減災思路與減災行為的適時調整，必須有以中央政府主導下的舉國體制，否則就沒有對口援建的創(chuàng)新模式。

(四)舉國體制下的地方政府決策與民主協(xié)商相結合:是區(qū)域間減災成本分攤和災害損失補償?shù)年P鍵

防災減災不僅要注意控制災害的自然變異，而且必須針對其社會原因采取相應措施。因此，深刻了解災害防治的非工程措施，即社會、經濟措施等，對減少災害損失是非常必要的。既然面對重大自然災害是涉及到方方面面的關系和利益，又是一個公共選擇和公共決策的過程。這就需要按照公共決策的程序和辦法，共同協(xié)商，堅持一致性同意原則。盡管在災時實行“行政首長負責制”，國家軍隊參與災害救援，但中國歷來減災活動都離不開老百姓的積極配合，他們是直接行動者和參與者。如我國《防汛條例》中明確規(guī)定“防重于搶，搶重于救”?！胺馈痹谝磺械拈_頭，“防”靠的是百姓。如果在抗洪搶險過程中老百姓的利益得不到保障，他們的治水積極性就會受到挫傷。另外，抗洪救災的一切活動和有關制度安排，核心問題是治水成本的分攤和洪水災害損失的補償問題。涉及到的有中央政府與地方政府、政府與老百姓、上下游和左右岸各省(市、縣)之間的成本分攤、災民搬遷和損失的補償?shù)葐栴}。政府決策與民主政治協(xié)商結合，解決治水成本分攤和洪水損失補償機制是一個行之有效的制度安排［5］。因為協(xié)商機制實際上是一種談判和投票機制，地方利益主體通過廣泛參與反映地方利益，實行地方投票、中央拍板、民主集中，在一定游戲規(guī)則下達成合約，其結果不一定是談判各方的最優(yōu)解［6］，但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解，這將帶來流域整體抗洪救災效益的提高。為了實現(xiàn)上述目標，災時緊急情況下，權衡各方利益、召集各方協(xié)商的成本和代價又是昂貴的，此時，舉國體制下的地方政府決策與民主協(xié)商相結合，卻發(fā)揮著巨大作用。

(五)舉國體制還需完善

5．12汶川大地震發(fā)生后，國外一些政要紛紛前往中國大使館，向地震遇難者表示哀悼。聯(lián)合國秘書長潘基文在吊唁簿上寫道:“中國在挑戰(zhàn)面前所表現(xiàn)出的力量、韌性和勇氣給世界留下了非常深刻的印象，整個聯(lián)合國系統(tǒng)都將支持中國應對挑戰(zhàn)?！边@充分體現(xiàn)了國際社會對中國救災的做法和成就的肯定。但是，我們還要清醒地認識到，任何制度都有不足之處，都有可能出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，特別是在應對巨大災難時的特定條件下。

世界銀行高級金融專家王君一年多以來力推幫助中國建立一個綜合的巨災風險管理體系，在他看來，中國雖然已經制定了多部相關的應對自然災害的法規(guī)，2007年8月，國務院也正式印發(fā)了《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》，但距離真正的能夠綜合協(xié)調、有效和可靠的體系，仍相去甚遠。比如，如果是一個綜合的巨災風險管理體系，就包含著對民眾的教育和訓練。任何單位在在關鍵時刻都要有人來組織疏散。還有風險的分析、社區(qū)層面的教育、人們的自救和互助的安排等等?！耙粋€國家對巨災的應對處理能力，體現(xiàn)這個國家的經濟發(fā)展和戰(zhàn)略水平?！眴讨稳A盛頓大學應急管理專家戴克斯塔拉說，“減損的關鍵是‘準備’。準備的質量決定了救援的質量?！彼诮邮堋敦斀洝酚浾卟稍L時指出，美國可鑒定的經驗是，美國應急管理系統(tǒng)不是以“反應”為導向，而是以“籌備”為導向的。

目前，中國實行“政府統(tǒng)一領導，部門分工負責，災害分級管理”的體制。在此框架下，災害管理實際上是分散的。中國目前并沒有一個綜合性的災害應急管理部門，相關的減災救災投入、科研力量、救災物資都分散在不同的部門。以救災投入為例。目前中央財政的救災投入名目眾多，來源不一。主要包括災區(qū)群眾生活救濟經費、衛(wèi)生救災經費、防汛抗旱經費、汛前應急度汛經費、水毀道路補助經費、文教行政救災補助經費、農業(yè)救災經費、恢復重建補助經費等。這些資金分別由財政部、民政部、衛(wèi)生部、水利部、農業(yè)部、教育部、交通運輸部、發(fā)改委等部門掌握。民政部負責災區(qū)群眾生活救助;水利部負責水旱災害;發(fā)改委負責災后重建的公共設施投入和移民安置補助;教育部負責學?；謴椭亟?農業(yè)部則負責農作物受災補助;交通運輸部負責修復災毀公路;衛(wèi)生部負責醫(yī)療救助等。不同的部門各自掌管一塊資金，分別用于不同的用途。地方發(fā)生一起災情，救災的資金需要分頭申請，按“條條”下?lián)?，不僅人為割裂了災害管理的整體性，而且部門各自為戰(zhàn)，難成合力。有長期研究災害管理的專家指出，此次汶川大地震之后，如果不能及時調整現(xiàn)有的救災管理體制，未來長達數(shù)年的災后重建的財政投入和項目管理，有重復過去“分散管理，分散使用，低效運行”模式的危險。［7］

總之，舉國體制的完善及其作用的進一步發(fā)揮，還應進一步提高國家能力。我們在這里所說的國家能力主要是指中央政府能力，也包括地方政府和基層政府的能力。此次大地震人員傷亡和財產損失最嚴重的都是在縣以下地方，凸顯了地方特別是基層政府能力的薄弱。通過體制改革和建設，強化縣以下地方和基層政府提供公共服務的能力已經刻不容緩。此次抗震救災中中國政府汲取財政的能力得以充分體現(xiàn)，但種種問題也凸顯了應通過強化預算管理和監(jiān)督來約束政府權力，努力提升其合法化能力和管治能力、施政能力。這不僅非常需要，而且亟為迫切。

［1］國家統(tǒng)計局．國情教育資料［Z］．北京:中國統(tǒng)計出版社，1992(6)．

［2］國家統(tǒng)計局．2009年中國統(tǒng)計年鑒［Z］．北京:中國統(tǒng)計出版社，2010．

［3］高建國．應對巨災的舉國體制［M］．北京:氣象出版社，2010(4)．

［4］舒泰峰．奈斯比特預言中國大趨勢［J］．瞭望東方周刊．2009－09－14．

［5］謝永剛．水政治［M］．北京:中國農業(yè)出版社，2010．

［6］張曙光．經濟學家如何講道德［M］．生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001．

［7］曹海麗．舉國體制［J］．財經．2008(11)．