現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制創(chuàng)新研究*
——從“楓橋經(jīng)驗”到“八鄭規(guī)程”

□祝麗生

（中共紹興市委黨校，浙江紹興 312000）

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗”50周年紀(jì)念號

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制創(chuàng)新研究*
——從“楓橋經(jīng)驗”到“八鄭規(guī)程”

□祝麗生

（中共紹興市委黨校，浙江紹興 312000）

改革開放以來，全國各地農(nóng)村從自身發(fā)展的實際出發(fā)，積極探索鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制的改革創(chuàng)新之路?！皸鳂蚪?jīng)驗”和“八鄭規(guī)程”是其中突出的代表，兩者的共性表現(xiàn)在：增強(qiáng)了鄉(xiāng)村主體的民主意識，加強(qiáng)了基層政權(quán)的服務(wù)理念，形成了社會治理的認(rèn)同模式，體現(xiàn)了公共認(rèn)同的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。對于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，積極開展鄉(xiāng)村社會治理和構(gòu)建和諧社會具有重要啟示意義。

“楓橋經(jīng)驗”；“八鄭規(guī)程”；社會管理創(chuàng)新；鄉(xiāng)村治理

建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，意味著政府對經(jīng)濟(jì)的管理不再采用傳統(tǒng)的管制形式，而是從社會自身的角度出發(fā)，轉(zhuǎn)換政府管理理念。就基層鄉(xiāng)村社會而言，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把職能逐步轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代公共服務(wù)上來。同時，要發(fā)揮鄉(xiāng)村社會自身內(nèi)在優(yōu)勢，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的治理體制。在此，筆者擬以“楓橋經(jīng)驗”和“八鄭規(guī)程”為研究對象，立足鄉(xiāng)村社會平臺，探索新型的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制。

一、鄉(xiāng)村社會變遷所帶來的治理結(jié)構(gòu)變化

在一個長期以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代新型的鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和秩序正發(fā)生著前所未有的變遷。鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展必須打破原有的傳統(tǒng)社會治理模式，依托于新型的社會治理理念與方式。隨著社會的變遷，社會自身運(yùn)行的規(guī)則也在發(fā)生變化。因此，鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制應(yīng)該隨著鄉(xiāng)村社會的變遷而變化。

（一）從計劃到市場——思想基礎(chǔ)發(fā)生變化。改革開放30多年來，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，不斷滿足了人們?nèi)罕娙找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求。在農(nóng)村，上個世紀(jì)八十年代初推廣實行的家庭承包經(jīng)營打破了原有的平均主義，給農(nóng)村帶來了前所未有的變化。但是，隨著改革重心的轉(zhuǎn)移，在市場化進(jìn)程中，由于農(nóng)民個體素質(zhì)和捕捉市場信息能力的差異，造成農(nóng)民家庭收入差距不斷拉大，經(jīng)濟(jì)地位的變化引起了社會地位的變化。農(nóng)民原有的以家族和傳統(tǒng)習(xí)俗為主線的社會認(rèn)同逐漸讓位于以經(jīng)濟(jì)實力為核心的社會認(rèn)同。這是因為在市場經(jīng)濟(jì)中：一方面，人們意識的獨立性、選擇性日益增強(qiáng)，思想和社會文化多元化特點更加明顯；另一方面，“利益分化使個人的利益得到重視與張揚(yáng)，傳統(tǒng)的全局至上價值觀受到?jīng)_擊，國家、集體、個人利益需要尋求新的平衡點?！雹偻瑫r，市場的多元化也造成了不同觀念和信仰從不同層面、不同階層以不同的方式顯現(xiàn)出來，造成凝聚社會共識難度加大，沖擊了社會治理的思想基礎(chǔ)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革——治理理念發(fā)生變化。現(xiàn)階段國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中仍然存在一些問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些行為在相當(dāng)程度上既遠(yuǎn)離了鄉(xiāng)民的利益，同時也遠(yuǎn)離了國家的利益，在很大程度上是一個以自我權(quán)力的擴(kuò)張為后盾、動員轄區(qū)內(nèi)的資源、為機(jī)關(guān)工作人員尤其是權(quán)力核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的相對獨立的行動。而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即國家代理人的牟利行為及其不合法行為，更是影響了鄉(xiāng)民對國家權(quán)威合法性的認(rèn)同。歷史的合理性證明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極作用，歷史的問題也給我們找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑。特別是要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，政府對經(jīng)濟(jì)的管理不能再采用傳統(tǒng)的管制形式，而是要從社會自身的角度出發(fā)，轉(zhuǎn)換政府管理理念。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制面臨的極大挑戰(zhàn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變，放棄傳統(tǒng)社會的管理方式，把職能逐步轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代公共服務(wù)上來，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制。由原有的管制性職能轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為主的職能上來，這種職能的轉(zhuǎn)變帶來鄉(xiāng)村社會治理理念的變化。

（三）鄉(xiāng)村社會重組——治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。改革開放以來，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，“正在從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)社會向社會主義市場經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型；從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型；從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型；從封閉半封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型；從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型；從倫理社會向法理社會轉(zhuǎn)型?！雹趥鹘y(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。一方面，資源向社會流動。隨著改革的推進(jìn)，國家不再擁有為社會成員提供資源和機(jī)會的唯一源泉的地位，而社會卻日益成為一個相對獨立的提供資源和機(jī)會的實體。另一方面，改革的推進(jìn)使各個子系統(tǒng)開始分離，這意味著不同的子系統(tǒng)開始恢復(fù)自己的運(yùn)行機(jī)制，形成各自的運(yùn)行目標(biāo)。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中討論社會合作時講到：“沒有人可以‘任意’依自己高興去做自己想做的事，而得遵守著大家同意分配的工作。可是，這有什么保障呢？如果有人不遵守怎么辦呢？這里發(fā)生共同授予的權(quán)力了。這種權(quán)力的基礎(chǔ)是社會契約，是同意?！雹坶L期以來，中國農(nóng)村社會的封閉性在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村社會治理的自發(fā)性，伴隨著傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)解體和新型社會結(jié)構(gòu)重建，傳統(tǒng)的自發(fā)型農(nóng)村社會管理機(jī)制正在向一種自覺型的農(nóng)村社會參與轉(zhuǎn)變，以自愿互惠為基本原則，以平等互利為基礎(chǔ)的村民自治組織的普遍建立，對農(nóng)村政治民主化和鄉(xiāng)村社會管理有著不可替代的作用。

二、“楓橋經(jīng)驗”與“八鄭規(guī)程”之治理機(jī)制分析

“楓橋經(jīng)驗”始發(fā)于1963年，其要旨是妥善處理社會治理問題。經(jīng)驗的主要內(nèi)容是發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。毛澤東主席在了解“楓橋經(jīng)驗”后，親筆做了批示。50年來，“楓橋經(jīng)驗”不斷創(chuàng)新，已經(jīng)成為浙江省乃至全國社會治理的典型，具有寶貴的借鑒價值?！鞍肃嵰?guī)程”始于2006年2月，對于因村級事務(wù)操作不透明、制度不健全、監(jiān)督不到位和村級財務(wù)管理混亂等突出問題，嵊州市委通過長期調(diào)查研究，逐步探索完善了八鄭村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個方面的八項重點制度和《八鄭村村務(wù)公開》、《村干部談聽評》等八個重點工作操作流程，構(gòu)建了以“八項制度”、“八大流程”為主要內(nèi)容，以自我管理和自我服務(wù)為形式，以主體認(rèn)同、過程認(rèn)同和結(jié)果認(rèn)同為基礎(chǔ)的新型鄉(xiāng)村社會治理模式。

（一）“楓橋經(jīng)驗”之“新經(jīng)驗”。

1.積極構(gòu)建基層維穩(wěn)網(wǎng)絡(luò)?；鶎由鐣芾碓卩l(xiāng)村主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會的穩(wěn)定與和諧。楓橋在大力推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村民主發(fā)展機(jī)制。例如在全鎮(zhèn)推行“三公開兩懇談”制度（黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開，鎮(zhèn)村懇談），讓農(nóng)民充分享有自我管理自我決策的權(quán)利，大大增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識。同時，楓橋鎮(zhèn)以社會管理網(wǎng)格化為抓手，構(gòu)筑起了“縱向到底、橫向到邊”和“縱向聯(lián)動、橫向整合”的社會管理網(wǎng)格系統(tǒng)。④更好地踐行了化矛盾于基層這個理念，使得基層矛盾在發(fā)源地得以解決。

2.積極探索綜合治理機(jī)制。楓橋鎮(zhèn)主要做到“兩會”、“三合”和“五聯(lián)”?！皟蓵眲t是綜治工作中心每月召開一次工作例會，交流工作、分析研判社會穩(wěn)定形勢、部署落實針對性對策。由綜治辦牽頭，不定期召開相關(guān)部門參與的案件處理協(xié)調(diào)會，及時調(diào)處化解各類矛盾糾紛。“三合”是信息報送集合，一般信息每月定期報送，重要信息即時報送；工作力量整合，中心主任統(tǒng)一調(diào)配、指派相關(guān)部門和責(zé)任人參與有關(guān)案件處置；職能優(yōu)勢融合，中心各部門既分又合，重大問題處置做到政策口徑統(tǒng)一、組織指揮統(tǒng)一、措施方法統(tǒng)一，保證了工作的順暢協(xié)調(diào)和周密落實。“五聯(lián)”則是矛盾聯(lián)調(diào)：實行矛盾糾紛統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一歸檔；治安聯(lián)防：鎮(zhèn)、村分別建立巡防隊伍，每日開展聯(lián)合巡防；事件聯(lián)勤：綜治辦牽頭協(xié)調(diào)，落實值班備勤和統(tǒng)一調(diào)配力量處置突發(fā)性群體事件；問題聯(lián)治：根據(jù)社會治安形勢和上級要求，協(xié)同相關(guān)部門開展禁毒、禁賭等專項整治；平安聯(lián)創(chuàng)：職能部門、綜治中心、基層單位有機(jī)對接、協(xié)作，整體實施平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。

3.積極建立組織網(wǎng)絡(luò)體系。鎮(zhèn)成立黨委書記負(fù)責(zé)的綜治委、平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)領(lǐng)全鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)和平安建設(shè)工作。綜治工作中心主任由鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，設(shè)專職副主任一名，同時由鎮(zhèn)人武部長、派出所長、法庭庭長兼任副主任。綜治辦主任由鎮(zhèn)黨委副書記擔(dān)任，綜治辦在綜治工作中心起牽頭協(xié)調(diào)作用。中心實行綜治、司法、信訪、調(diào)解、警務(wù)、流動人口服務(wù)管理、安全管理、應(yīng)急管理、土地管理、勞動管理、社區(qū)矯正、反邪教等十二種力量集中辦公，形成了各個機(jī)構(gòu)一個場所辦公、各類矛盾一個口子受理、各項工作一個目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)的綜治工作體系。各行政村、社區(qū)設(shè)立“一站二委三組五員”，建好綜治組織網(wǎng)絡(luò)?！耙徽尽保淳C治工作站，站長由村（社區(qū)）黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任，各自然村至少有一名成員?！岸?，即治保委和調(diào)解委，由村黨支部和村委會成員及德高望重的老黨員、老干部組成。“三組”，即流動人口管理組、應(yīng)急管理組和社區(qū)矯正組?！拔鍐T”，即綜治信息員、治調(diào)信息員、安全信息員、法制宣傳員、社情信息員，由熱心綜治工作的群眾組成。規(guī)模企業(yè)也建立綜治工作站。全鎮(zhèn)構(gòu)建起了橫向到邊、縱向到底，左右協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的綜治大網(wǎng)，確保有人管事、有人辦事。近幾年來，“楓橋經(jīng)驗”在創(chuàng)新發(fā)展中更加注重將“以人為本”作為核心內(nèi)容，將化解矛盾作為主要任務(wù)，將強(qiáng)化基層服務(wù)與管理作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把專群結(jié)合作為最大優(yōu)勢，致力于關(guān)注民情、改善民生、發(fā)展民主、維護(hù)民安、促進(jìn)民和，體現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗”的地方特色和時代特點。⑤

（二）“楓橋經(jīng)驗”之“創(chuàng)新價值”。楓橋經(jīng)驗是一種自上而下的治理經(jīng)驗，但它更是民眾創(chuàng)造的經(jīng)驗。在整個過程中，農(nóng)民主動參與管理，實現(xiàn)了農(nóng)民自我管理和自我監(jiān)督的價值，更為重要的是實現(xiàn)了基層社會的和諧穩(wěn)定。

1.現(xiàn)實價值。伴隨著改革的不斷深入，社會問題和矛盾也逐漸顯現(xiàn)，在面對人民內(nèi)部矛盾沖突的情況下，要采用正確的行之有效的解決問題的方法，把諸多矛盾化解在發(fā)源地，“楓橋經(jīng)驗”則尤為重要，其矛盾不上交、就地解決工作理念為化解矛盾提供了很好的現(xiàn)實模板。

2.自我價值?！皸鳂蚪?jīng)驗”堅持走群眾路線，把群眾的問題交給群眾自己解決，廣泛征求群眾意見，體現(xiàn)民意，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我約束，重視政府、民間組織和農(nóng)民三者的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)自上而下與自下而上方式的相互補(bǔ)充，形成由農(nóng)民廣泛參與的鄉(xiāng)村公共治理模式。

3.示范價值。楓橋鎮(zhèn)是浙江省的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與全國各地的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣?！皸鳂蚪?jīng)驗”在楓橋鎮(zhèn)展現(xiàn)了其應(yīng)有的社會價值，同樣也可以在全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得應(yīng)有的效用。因此，“楓橋經(jīng)驗”不僅僅是楓橋鎮(zhèn)的經(jīng)驗，更是全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的經(jīng)驗，通過“楓橋經(jīng)驗”的推廣，逐步形成化矛盾于基層的格局，也就為社會穩(wěn)定奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）“八鄭規(guī)程”。嵊州地處浙江東部，是紹興都市圈的南部副中心和工業(yè)旅游新城，嵊州是全國第一批經(jīng)濟(jì)開放縣（市）、全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣市。三界鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢明顯，因地處紹興、上虞、嵊州三縣（市）交界而得名，素有“嵊州北大門”之稱，是嵊州市中心鎮(zhèn)之一。八鄭村是三界鎮(zhèn)第一大村，共858戶2922人，村里的主要收入來源于水田和茶山，是嵊州市新農(nóng)村建設(shè)重點村和“小康示范村”。

1.“八鄭規(guī)程“的主要做法。一是加強(qiáng)制度保障。針對原有農(nóng)村民主管理方面存在的一些突出性問題，八鄭村對各項民主管理制度進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，建立起一套比較完整的民主管理制度，為農(nóng)村新公共精神的形成架構(gòu)制度體系。八鄭村根據(jù)自身實際情況制定了民主選舉、村務(wù)決策、財務(wù)管理、項目管理、村務(wù)公開、民主監(jiān)督、村干部考評和責(zé)任追究等八項制度。這八項制度的制定符合了村民自治的各項要求，彼此之間相互聯(lián)系，為基層民主自治真正開展奠定了制度基礎(chǔ)。二是完善制度依靠流程實施，制定了一套比較嚴(yán)密的操作流程。制度的制定，目的是為了更好地執(zhí)行，而基層民主管理往往忽視執(zhí)行的力度，導(dǎo)致一些制度沒有發(fā)揮相應(yīng)的實效。八鄭村村民清楚地認(rèn)識到基層民主自治不能流于形式，而應(yīng)該更多地付諸行動。因此，八鄭村設(shè)定了一套比較嚴(yán)密的操作流程，實現(xiàn)了村干部依靠流程來執(zhí)行、老百姓依靠流程來監(jiān)督、黨委政府依靠流程來檢查考核的程序要求，做到所有決策程序讓村民一目了然，村級各項工作都納入程序化管理。如群眾普遍關(guān)注的重大事務(wù)決策，必須由村“三委會”、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出，黨支部統(tǒng)一受理，經(jīng)“三委會”成員會議研究提出初步實施意見，提交黨員大會征求意見，張貼公告，廣泛征求村民意見，最后提交村民代表會議討論決定。三是流程依托監(jiān)督運(yùn)行，制定了一套比較嚴(yán)格的監(jiān)督體系。為保證農(nóng)村各項工作的順利開展，八鄭村在完善制度、設(shè)定流程的同時，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督。通過管理公開化、監(jiān)督專門化、評議群眾化等措施，對村干部進(jìn)行全方位監(jiān)督，保證了各項民主管理工作的規(guī)范運(yùn)行。為此，八鄭村專門設(shè)立民主管理監(jiān)督小組，監(jiān)督小組的組成人員必須是非兩委會成員、村報賬員及其親屬，必須是當(dāng)屆村民代表，一年中要有三分之二以上時間在村，采取差額無記名方式在村民代表會議選舉產(chǎn)生，監(jiān)督結(jié)果必須向村民公示，各項監(jiān)督工作體現(xiàn)了公開、公平和公正的原則。

2.“八鄭規(guī)程”的成效。一是理順村級組織關(guān)系。以往村務(wù)決策過程過于簡單，不夠公開、透明，群眾對干部真正用意不清楚，致使群眾誤會較多，干群關(guān)系緊張?！鞍肃嵰?guī)程”的實施，使得干部權(quán)力更加透明化、公開化，村民看到了村干部為民辦事的真實舉措，從而減少了一些不必要的誤會。同時，“八鄭規(guī)程”理順了以黨支部為核心，村委會、經(jīng)濟(jì)合作社、群團(tuán)組織之間的關(guān)系，加強(qiáng)了村級組織間的相互協(xié)作，增強(qiáng)了村級組織功能，提高了工作效率。二是規(guī)范了干部權(quán)力，擴(kuò)大了基層民主。八鄭村從強(qiáng)化“四大民主”入手，通過制度、流程的建立，形成了一個依法建制、以制治村的民主自治機(jī)制。一方面，保障村干部權(quán)力合法行使，村重大財務(wù)支出必須經(jīng)集體討論通過，不僅體現(xiàn)了村務(wù)管理的公開性和民主性，而且也給村干部行使權(quán)力增加了一道監(jiān)督，進(jìn)一步保證了村干部權(quán)力的規(guī)范行使。另一方面，“八鄭規(guī)程”的內(nèi)容充分體現(xiàn)了民主，進(jìn)一步建立和健全了民主決策機(jī)制。規(guī)程的制訂和實施，讓村民享有充分的知情權(quán)、議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大了基層民主，落實了村民自治。三是維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。通過八項制度的建立，村干部普遍增強(qiáng)了群眾觀念，自覺把規(guī)程作為辦事的準(zhǔn)繩，把村民滿意與否作為議事處事的出發(fā)點和歸宿。通過黨員聯(lián)系戶、村民代表聯(lián)系村民、村支委聯(lián)系外出黨員的“三聯(lián)系”機(jī)制，村干部走訪聯(lián)系群眾，及時傳達(dá)有關(guān)村務(wù)管理信息，對群眾的意見及時進(jìn)行匯總、研究和反饋，努力將村中不和諧因素消除在萌芽狀態(tài)。通過建立并實施規(guī)程，黨群、干群關(guān)系明顯改善，村級矛盾糾紛明顯減少，這為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定提供了保證。四是基層領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。規(guī)程的制定一方面規(guī)范了農(nóng)村各項事務(wù)管理，在尊重農(nóng)民群眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，真正體現(xiàn)了民主公開；另一方面通過規(guī)范各項制度，也倒逼著農(nóng)村治理理念和方式的轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在：領(lǐng)導(dǎo)理念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村干部的思想觀念由為民做主向讓民做主轉(zhuǎn)變；領(lǐng)導(dǎo)方法上有了轉(zhuǎn)變，由原來的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)發(fā)號施令地開展工作向指導(dǎo)村民工作轉(zhuǎn)變；領(lǐng)導(dǎo)層次上有了新轉(zhuǎn)變，由協(xié)調(diào)具體矛盾問題向指引方向引領(lǐng)發(fā)展轉(zhuǎn)變。這樣一種由老百姓說了算的農(nóng)村治理模式，真正踐行了村民自治的基本要求。

三“楓橋經(jīng)驗”與“八鄭規(guī)程”的共性

從“楓橋經(jīng)驗”到“八鄭規(guī)程”，雖然二者產(chǎn)生的歷史時間和條件不同，但是從其社會治理的內(nèi)在因素分析，則存在諸多的共性，二者的做法對于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、積極開展鄉(xiāng)村社會治理和構(gòu)建和諧社會具有重要啟示意義。

（一）增強(qiáng)了鄉(xiāng)村主體的民主意識。鄉(xiāng)村社會的主體是農(nóng)民，解決農(nóng)村社會各種問題時必須考慮農(nóng)民的需求，這就需要有一個農(nóng)民民主意識樹立的過程。由于農(nóng)民文化教育水平整體不高，直接影響農(nóng)民民主意識的提高和村民自治功能的有效發(fā)揮，再加上受到傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民缺乏行使民主權(quán)利的主動性，民主意識的培養(yǎng)缺乏相應(yīng)的氛圍?！皸鳂蚪?jīng)驗”和“八鄭規(guī)程”都內(nèi)含了民主決策和民主管理的理念，在各項制度和各項工作的形成過程中，農(nóng)民一方面真正自己決定自己的事，個人權(quán)益得到了保障，民主意識逐步提升；另一方面共同決定農(nóng)村重大事務(wù)，村民在村務(wù)管理中實現(xiàn)了由一名被動接受者向主動參與者角色轉(zhuǎn)變，促使個人與集體價值的有效結(jié)合。

（二）加強(qiáng)了基層政權(quán)的服務(wù)理念。楓橋鎮(zhèn)和八鄭村同全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村一樣，在新農(nóng)村建設(shè)中也存在著諸如村級事務(wù)操作不透明、制度不健全和監(jiān)督不到位、財務(wù)管理混亂、個別村干部工作作風(fēng)不實等問題。因此，二者特別強(qiáng)調(diào)群眾滿意率是評定村干部工作業(yè)績的最關(guān)鍵因素，在村務(wù)管理中首先考慮群眾是否滿意，群眾的利益是否得到保障。這樣促使村干部服務(wù)群眾的意識得到顯著提高，逐步形成了服務(wù)“三農(nóng)”的理念。因此，“楓橋經(jīng)驗”與“八鄭規(guī)程”是努力提升農(nóng)村基層組織的服務(wù)意識，優(yōu)化人員組織結(jié)構(gòu)，提高他們的政治、文化素質(zhì)，增強(qiáng)他們?yōu)槿罕姺?wù)的本領(lǐng)，使基層干部貫徹執(zhí)行黨的基本路線方針政策更加自覺，為人民服務(wù)的宗旨意識進(jìn)一步增強(qiáng)，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮帶頭作用的經(jīng)驗。

（三）形成了社會治理的認(rèn)同模式?！皸鳂蚪?jīng)驗”的起始走的就是一條群眾路線。通過發(fā)動群眾，依靠群眾的力量去解決復(fù)雜的社會治安問題，雖然這種做法有其歷史的局限性，但是從其發(fā)展的歷史來看，發(fā)揮了重要的作用。群眾也從原來參與政治斗爭，發(fā)展到現(xiàn)在具有了法制意識。其中，監(jiān)督的價值尤為重要，逐步形成了具有時代特色的社會治理機(jī)制?！鞍肃嵰?guī)程”是一種基于農(nóng)民本身經(jīng)驗與協(xié)商而成的村治模式，作為主體的農(nóng)民已將自身的情感操守和信念融入其中，也自然會按照所定規(guī)則來協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會的各種關(guān)系。規(guī)程中凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體舉債、集體資產(chǎn)處置、村干部報酬、村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案和建設(shè)承包方案等，都要實行村務(wù)公決，這本身表達(dá)了農(nóng)民的現(xiàn)實需要和利益的訴求。二者真正價值在于使農(nóng)民自己決定自己的事，共同決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)了個人與集體價值的獲得，也實現(xiàn)了自我認(rèn)同。

四、現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制創(chuàng)新路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化與多元化，帶來了一系列的社會問題。在鄉(xiāng)村，這些問題的解決更多有賴于鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制的創(chuàng)新，保障鄉(xiāng)村社會的正常運(yùn)行，為新時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（一）治理理念民主化。長期以來，由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響，政府要么簡單地對農(nóng)村實行國家社會一體化的社會控制，要么從便于向農(nóng)村汲取資源出發(fā)實行嚴(yán)格的社會管理，沒有為農(nóng)民提供全面、公平和有效的社會管理服務(wù)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會管理以政府主導(dǎo)為特征，作為一種政治性的模式，政府主導(dǎo)下的社會管理是一種比較“高效”的治理模式，基層政府可以集中力量解決某一特定時期某一特定的社會問題。但是，政府主導(dǎo)下的社會管理是一種自上而下的管理模式，管制的理念使社會管理失去了村民作為主體的地位與有效參與，變成了僵化的管理。鄉(xiāng)村社會管理的參與主體是農(nóng)民，鄉(xiāng)村社會建設(shè)都應(yīng)該圍繞著這個主體展開。隨著行政體制改革的開展，政府逐步從管制型政府轉(zhuǎn)入到服務(wù)型政府，政府的理念也相應(yīng)的由“管制”轉(zhuǎn)為了“服務(wù)”，政府行為方式不再靠權(quán)威對人民發(fā)號施令，而是與人民形成協(xié)商談判的互動機(jī)制。因此，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理應(yīng)該是在地方政府的指導(dǎo)下，最終由全體農(nóng)民通過產(chǎn)生的、旨在實現(xiàn)自我服務(wù)的一種民主自治。

（二）治理方式制度化。面對鄉(xiāng)村社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況，單純依靠傳統(tǒng)的行政手段很難有效完成社會管理的目標(biāo)。傳統(tǒng)剛性的社會治理方式，導(dǎo)致農(nóng)民主動參與社會治理的熱情不高，缺乏社會管理活力?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理以村規(guī)為基準(zhǔn)，奉行的是“人人平等”，不管是村干部，還是普通村民，均無超越“村規(guī)”的特權(quán)。實際上，它意味著人管人轉(zhuǎn)向了制度管人，這是人治走向法治在中國農(nóng)村的生動縮影。“因此，推進(jìn)基層社會管理，必須堅持走群眾路線，群眾最清楚自己最需要解決什么事、能解決什么事，把群眾的問題交給群眾自己解決。鄉(xiāng)村社會治理的最終所有權(quán)掌握在農(nóng)民手中，農(nóng)民應(yīng)該是鄉(xiāng)村治理實質(zhì)意義上的主體?！雹抟獔猿謴拇迕裰衼?，到村民中去，廣泛征求群眾意見，體現(xiàn)民意，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我約束。

（三）治理模式綜合化。在鄉(xiāng)村社會管理中，就農(nóng)民與其他管理主體之間的關(guān)系而言，他們之間應(yīng)該是以公共利益為核心的合作關(guān)系。在傳統(tǒng)的管理理念中，政府是公共服務(wù)的唯一提供者，而在新公共服務(wù)理念下，管理主體是多元化的，除了基層政府之外，農(nóng)民與民間組織也是社會管理的主體。當(dāng)前，政府在社會管理中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)該運(yùn)用它的力量去培育和發(fā)展更多的民間組織，用它們來解決當(dāng)前社會中存在的許多問題。如果我們的社會是一個權(quán)力分散的扁平化的社會，這樣，一些公共事務(wù)可以部分地由民間組織來承擔(dān)，公共事務(wù)管理的成本由此可以大大降低。⑦因此，政府必須重視民間組織的作用，發(fā)揮他們的功能，以滿足農(nóng)民的需求，逐步形成在基層政府指導(dǎo)下，以自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，由農(nóng)民與民間組織廣泛參與的一種新型的鄉(xiāng)村社會治理模式。

注釋：

①呂賢 《轉(zhuǎn)型期基層政府社會管理的難題、成因及對策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第21期。

②李培林《處在社會轉(zhuǎn)型時期的中國》，《國際社會科學(xué)雜志》1993年第3期。

③費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社，2006年版。

④楓橋鎮(zhèn)黨委、楓橋鎮(zhèn)政府文件 《創(chuàng)新落實 “楓橋經(jīng)驗”，努力構(gòu)建和諧楓橋》，2009年。

⑤陳長興《“楓橋經(jīng)驗”與和諧社會機(jī)制建設(shè)》，《學(xué)習(xí)時報》2005年12月15日。

⑥金太軍《關(guān)于村民自治的若干認(rèn)識誤區(qū)辨析》，《江蘇社會科學(xué)》1999年第6期。

⑦黨國英 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的問題和出路》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，2006年第3期。

［1］［英］哈耶克.自由秩序原理［M］.鄧正來譯，上海：三聯(lián)書店，1997.

［2］俞可平等.中國公民社會的興起與治理的變遷［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［3］［美］約翰·麥克里蘭.西方政治思想史［M］.海南：海南出版社，2003.

［4］鄧正來.市民社會理論的研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

［5］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國［M］.上海：上海人民出版社，2006.

［6］馬克思恩格斯選集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［7］徐大同.20世紀(jì)西方政治思潮［M］.天津：天津人民出版社，1991.

［8］［德］哈貝瑪斯.在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論［M］.北京：三聯(lián)書店，2003.

［9］王銘銘，王斯福.鄉(xiāng)土社會的秩序、公正與權(quán)威［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.

［10］［美］羅伯特D帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)［M］.王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001.

（責(zé)任編輯：尤煒祥）

C912.81

A

1674-3040（2013）03-0104-05

2013-05-08

祝麗生，中共紹興市委黨校公共管理教研室講師。

*此文獲“楓橋經(jīng)驗”與社會管理創(chuàng)新理論研討會優(yōu)秀論文三等獎。