“四不出村”：基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的鄉(xiāng)村治理拓展與創(chuàng)新*
——以新戴家村“四不出村”工作法為分析個(gè)案

□裘斌，孫新強(qiáng)

（紹興文理學(xué)院，浙江 紹興 312000）

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年紀(jì)念號(hào)

“四不出村”：基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的鄉(xiāng)村治理拓展與創(chuàng)新*
——以新戴家村“四不出村”工作法為分析個(gè)案

□裘斌，孫新強(qiáng)

（紹興文理學(xué)院，浙江 紹興 312000）

上虞市新戴家村的社區(qū)組織從本村實(shí)際出發(fā)，于上世紀(jì)90年代逐漸創(chuàng)造了“四不出村”工作法，即群眾辦事不出村、矛盾調(diào)解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村。創(chuàng)新了農(nóng)村基層管理的理念，建構(gòu)了農(nóng)村基層自我管理和自我服務(wù)的新機(jī)制，拓展了村級(jí)組織的功能，實(shí)現(xiàn)了從管制型到服務(wù)型村民自治機(jī)制的轉(zhuǎn)換，成為各地農(nóng)村基層管理變革的重要取向。

“四不出村”工作法；“楓橋經(jīng)驗(yàn)”；村民自治；社會(huì)管理創(chuàng)新；上虞市新戴家村

眾所周知，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是浙江省諸暨楓橋的干部群眾在1963年的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中創(chuàng)造和總結(jié)出來的社會(huì)管理典型成果，在當(dāng)時(shí)受到毛澤東的充分肯定，認(rèn)為這是一項(xiàng)教育人和管理人的好經(jīng)驗(yàn)。1964年2月，全國(guó)公安第13次會(huì)議提出要在全國(guó)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。于是，一場(chǎng)轟轟烈烈的學(xué)習(xí)和推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的熱潮在全國(guó)開展起來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”也成為全國(guó)社會(huì)治安和管理的一個(gè)典型。

1980年改革開放以來，村民自治作為一項(xiàng)中國(guó)特色的農(nóng)村基層群眾自治制度，得到了農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)同，已經(jīng)深深地扎根于中國(guó)農(nóng)村。然而，應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村的村民自治主要局限于村民的自我管理，忽視了村民的自我教育、自我服務(wù)，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)不少新的矛盾，從而影響到農(nóng)村基層民眾對(duì)干部的信任和支持，也影響到村民自治的進(jìn)一步落實(shí)和深化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，如何從村民群眾的服務(wù)需求出發(fā)，積極探尋村民群眾自我服務(wù)的形式，建立鄉(xiāng)村干部和廣大群眾之間的和諧關(guān)系，有效化解農(nóng)村基層的各種矛盾和糾紛，實(shí)現(xiàn)村民自治的拓展與創(chuàng)新，已經(jīng)成為農(nóng)村基層社區(qū)管理面臨的新課題。浙江省上虞市新戴家村在實(shí)踐中逐漸形成的“四不出村”工作法，便是當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娀凇皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的鄉(xiāng)村治理拓展與創(chuàng)新，他們?cè)诩橙　皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的精髓“矛盾不上交”的基礎(chǔ)上，將“矛盾調(diào)解不出村、群眾辦事不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村”作為鄉(xiāng)村社會(huì)管理的重要目標(biāo)。本文在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，擬對(duì)“四不出村”工作法作一較為全面的個(gè)案分析。

一、“四不出村”工作法的緣起與發(fā)展

（一）“四不出村”工作法的緣起?！八牟怀龃濉惫ぷ鞣ǔ鲎陨嫌菪麓骷掖?，是該村干部從本村實(shí)際出發(fā)，總結(jié)和反思村務(wù)管理工作經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)探索和創(chuàng)新村民自治實(shí)現(xiàn)形式的結(jié)果。

新戴家村坐落于浙江省上虞市進(jìn)港公路與越謝公路之間，區(qū)域面積3平方公里，耕地面積1528畝。全村534戶，1708人。在上世紀(jì)90年代的初、中期，因受鄉(xiāng)村傳統(tǒng)管理思維和慣性的影響，該村的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子因循著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理模式，將上級(jí)指派的收糧、征稅、計(jì)生、治安等任務(wù)作為重點(diǎn)工作，在村務(wù)管理中缺少服務(wù)理念和為民辦事的意識(shí)，導(dǎo)致村民群眾疏遠(yuǎn)干部，消極應(yīng)付村干部布置的任務(wù)，影響了村務(wù)工作的順利開展。面對(duì)這些新情況和新挑戰(zhàn)，長(zhǎng)期擔(dān)任戴家村①黨支部書記的戴某帶領(lǐng)村班子成員深入調(diào)查，認(rèn)真分析農(nóng)村基層管理面臨的新問題，積極探索村民自治的新形式、新路子。調(diào)查中，他了解到農(nóng)戶之所以對(duì)繳納提留統(tǒng)籌和各種稅費(fèi)不積極，是因?yàn)槔U了錢后，村里的服務(wù)沒有跟上去。在實(shí)踐中，村干部逐漸認(rèn)識(shí)到村級(jí)組織不僅要搞好民主管理，而且更應(yīng)該為村民做好社會(huì)服務(wù)。這直接關(guān)系到村民自治的順利運(yùn)行，關(guān)系到政府下延到村的各項(xiàng)政務(wù)的落實(shí)。鑒于此，村干部們主動(dòng)轉(zhuǎn)變農(nóng)村工作理念，動(dòng)腦筋、想辦法，改變管理方式，積極探索為村民服務(wù)的途徑和形式。力爭(zhēng)通過提升有效的服務(wù)，獲得廣大村民群眾對(duì)村級(jí)組織和村干部的廣泛認(rèn)同，最終形成了“四不出村”工作法。

（二）“四不出村”工作法的演變過程。據(jù)調(diào)查，“四不出村”工作法的形成和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.萌芽與嘗試。1998年，面對(duì)村民群眾在稅費(fèi)繳納等方面對(duì)村務(wù)管理工作的抵制，戴家村的村干部們開始嘗試通過便民服務(wù)拉近干部和百姓的距離。當(dāng)時(shí)的情況是集體經(jīng)濟(jì)收入無來源，環(huán)境臟亂差，公益事業(yè)無錢辦，干部怪群眾覺悟低，群眾怨干部光收費(fèi)不辦事。村干部為向村民收取必須繳納的費(fèi)用而疲于奔命，而且有時(shí)需要個(gè)人墊款才能把上繳費(fèi)款湊齊。經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查和深入反思后，村干部們主動(dòng)向村民承諾：村民有什么事情跟村干部說，只要村干部能做到的，都會(huì)盡力去辦。于是，村民建房審批、辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照、申請(qǐng)有線電視和電話安裝、辦摩托車駕駛證、辦身份證甚至家用電器維修，等等，村干部都視作自家的事積極去辦。通過為村民實(shí)實(shí)在在的服務(wù)，干群關(guān)系改善了不少。在工作中嘗到甜頭后，村干部們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，正式提出了“先服務(wù)、后收費(fèi)”的村務(wù)管理理念。

2.總結(jié)與完善。如果說“先服務(wù)、后收費(fèi)”理念的提出是新形勢(shì)下村干部管理理念的變革和管理工作的創(chuàng)新，那么“四不出村”工作法的正式提出則是當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門總結(jié)和提煉的結(jié)果。戴家村干部“先服務(wù)、后收費(fèi)”、“將腳頭跑在前面”的做法在得到村民贊賞的同時(shí)，也引起了其所在的謝塘鎮(zhèn)乃至上級(jí)政府的關(guān)注。2001年11月，紹興市委副書記瞿素芬到上虞市調(diào)研農(nóng)村基層黨建工作時(shí)，在上虞市市委書記姚作汀等當(dāng)?shù)馗刹亢兔襟w的陪同下，到謝塘鎮(zhèn)戴家村實(shí)地考察該村村干部的工作方法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)村干部們?yōu)槿罕婇_展的便民服務(wù)給予了充分肯定。不久，《紹興日?qǐng)?bào)》記者將戴家村村干部的便民服務(wù)工作總結(jié)、提煉為“四不出村”工作法，即群眾辦事不出村、矛盾調(diào)解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村。并以“‘四不出村’意味著什么——上虞戴家村轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)紀(jì)實(shí)”③為題在頭版頭條作了報(bào)道。同時(shí)，配發(fā)了題為“干部貼肉，群眾才會(huì)貼心”的評(píng)論。后來被稱為戴家村“四不出村”便民服務(wù)。

3.提升與推廣。“四不出村”工作法的創(chuàng)新和探索，順應(yīng)了新世紀(jì)農(nóng)村基層社區(qū)管理工作理念和工作方法轉(zhuǎn)換的客觀趨勢(shì)，因而得到了地方政府及有關(guān)部門的支持。不久，上虞市第一家村級(jí)公共服務(wù)中心在戴家村成立，戴家村也成為全市首批新農(nóng)村建設(shè)示范村。2010年，隨著旨在加強(qiáng)基層黨組織執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)的“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)的推進(jìn)，7月8日，中共謝塘鎮(zhèn)委員會(huì)發(fā)布了“關(guān)于在全鎮(zhèn)推行‘四不出村’工作法為主要內(nèi)容的服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的實(shí)施意見”③，要求全鎮(zhèn)突出建設(shè)服務(wù)型基層黨組織，全面推行“群眾辦事不出村、矛盾調(diào)解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村”為主要內(nèi)容的“四不出村”工作法。文件對(duì)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)情況的檢查，以及干部服務(wù)工作的考核等做了具體規(guī)定，并采取一系列有力的措施，在全鎮(zhèn)各村推行“四不出村”工作法。隨后，上虞市委決定在全市范圍內(nèi)全面推行“四不出村”工作法，并得到了浙江省和紹興市領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2010年8月，在浙江省“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)推進(jìn)會(huì)上，謝塘鎮(zhèn)黨委作為全省唯一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層代表，介紹了“四不出村”工作法的經(jīng)驗(yàn)。④

二、“四不出村”工作法的主要內(nèi)容和運(yùn)作方式

（一）“四不出村”工作法的主要內(nèi)容?！八牟怀龃濉惫ぷ鞣ㄒ浴氨忝?、利民、富民、安民”為主旨，積極開展便民服務(wù)。

1.群眾辦事不出村。村民日常工作早出晚歸，故白天往往沒時(shí)間到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市相關(guān)部門辦理急需之事。于是，新戴家村的村干部就將為民辦事作為農(nóng)村基層社區(qū)自我服務(wù)的突破口，由村干部接受村民委托代理相關(guān)事宜，讓村民群眾不必出村就能辦成諸多事務(wù)。謝塘鎮(zhèn)委在推廣新戴家村經(jīng)驗(yàn)時(shí)，把村干部為群眾代辦的具體事務(wù)做出了明確規(guī)定，主要有：代辦建房審批、計(jì)劃生育審批、身份證辦理、摩托車駕駛證辦理及年檢、個(gè)私企業(yè)證照辦理及年檢、有線電視和電話安裝申請(qǐng)、戶口遷移審批等代辦服務(wù)，以及水、電、路、廁等村級(jí)公共設(shè)施的建造、維修，以及農(nóng)戶電話電視線路維修和殯葬等方面的聯(lián)系工作，計(jì)生服務(wù)，扶貧幫困服務(wù)，代寫文書、契約等服務(wù)，以方便群眾辦事，使群眾有更多的精力投入到生產(chǎn)發(fā)展中去。

案例：村民陳水興，1951年出生。在早年辦理戶籍登記時(shí)，由于不識(shí)字，其出生年份被誤登為1961年。2010年上半年，在辦理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保手續(xù)時(shí)才發(fā)現(xiàn)這一錯(cuò)誤。一個(gè)數(shù)字之差使他的參保年齡推遲了十年，陳老漢一時(shí)不知所措。村干部得知后立即啟動(dòng)便民服務(wù)，通過到公安機(jī)關(guān)核查、到市檔案中心查閱原始檔案，以及翻閱村里的原始資料，在短短二三天內(nèi)幫陳老漢收集到了相關(guān)材料，證明其是1951年出生。在提交公安機(jī)關(guān)審查后，為他糾正了錯(cuò)誤登記，順利辦好了養(yǎng)老參保手續(xù)。

2.矛盾調(diào)處不出村。民事調(diào)解是中國(guó)傳統(tǒng)的解決村民之間矛盾與糾紛的有效方法，但在改革以來的農(nóng)村發(fā)展中被弱化。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多元化，村民的利益來源和利益訴求多樣化、利益關(guān)系和利益矛盾復(fù)雜化，逐漸成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧農(nóng)村的重大挑戰(zhàn)。于是，新戴家村將調(diào)處群眾矛盾糾紛、促進(jìn)村民和諧共濟(jì)作為拓展村民自治，創(chuàng)新自我服務(wù)的一項(xiàng)重要工作。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，家庭成員、鄰里鄉(xiāng)親、群眾之間在戀愛、家庭、撫（贍）養(yǎng)、繼承、債務(wù)、房屋、宅基地、交通等方面的糾紛，由村里負(fù)責(zé)調(diào)處，協(xié)商解決，以增進(jìn)群眾之間的團(tuán)結(jié)和睦。

3.信息咨詢不出村。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村民群眾對(duì)生產(chǎn)、生活的信息需求日益增多。新戴家村的干部將為村民群眾提供各種信息咨詢作為便民服務(wù)的重要內(nèi)容。他們提供的信息服務(wù)主要是充分利用村干部的社會(huì)關(guān)系資源和專業(yè)技能，為村民了解各種信息，提供各種咨詢，包括法律咨詢、政策咨詢、農(nóng)技科技咨詢、市場(chǎng)信息咨詢、勞動(dòng)力需求信息咨詢等。對(duì)于一些村干部難以答復(fù)的問題，及時(shí)與有關(guān)部門聯(lián)系，幫助做好答復(fù)工作。

4.致富求助不出村。新戴家村的村民從事二、三產(chǎn)業(yè)的較多，致使不少土地荒蕪。對(duì)此，村干部幫助村民將土地流轉(zhuǎn)好，既讓村民能安心上班，又保障了他們的收益。針對(duì)農(nóng)民缺技術(shù)、缺資金的實(shí)際，村干部定期邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)科技人員等為農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)技知識(shí)培訓(xùn)指導(dǎo)，并提供優(yōu)良品種引進(jìn)、農(nóng)產(chǎn)品促銷、生產(chǎn)資金貸款等服務(wù)，為農(nóng)民致富發(fā)展提供各種力所能及的條件。同時(shí)，還通過各種渠道，介紹村民去相關(guān)企業(yè)上班掙錢；建造農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，將攤位提供給村民經(jīng)營(yíng)。

案例：2008年初，村民戴光輝響應(yīng)上級(jí)要求向村里提出開展土地合作經(jīng)營(yíng)的想法，希望村里幫助與一些閑置農(nóng)田的村民商量實(shí)行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過村兩委研究，認(rèn)為這不僅符合上級(jí)的政策要求，而且也有利于外出打工的村民安心上班。在吃透市里有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的制度和激勵(lì)政策后，村干部們挨家挨戶地上門征求意見，宣傳政策和好處。由于土地流轉(zhuǎn)比較符合村莊的實(shí)際和農(nóng)民的想法，短短時(shí)間內(nèi)就流轉(zhuǎn)了250多畝土地。村里根據(jù)上級(jí)規(guī)定替雙方談好了利益分配，簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議，又替戴光輝跑遍相關(guān)部門辦理手續(xù)，成立了農(nóng)業(yè)合作社。合作社運(yùn)作初期，針對(duì)資金、信息困難，村里又聯(lián)系市、鎮(zhèn)金融、農(nóng)技等多個(gè)部門，給予農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)技幫助等許多支持。目前，戴光輝的農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)有序，年收益數(shù)十萬元，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民也得到了較好的利益回報(bào)。

（二）“四不出村”工作法的運(yùn)行機(jī)制。為了將“四不出村”工作法落到實(shí)處，新戴家村逐漸建構(gòu)了一套較切實(shí)有效的運(yùn)作機(jī)制，并出臺(tái)了一系列的保障措施。一是建立輪流值班與全天候服務(wù)制度。新戴家村在村辦公樓設(shè)立專門的便民服務(wù)室，由村級(jí)班子成員輪流值班，確保有人在崗，負(fù)責(zé)村民接待、受理登記、協(xié)調(diào)處理等各類事項(xiàng)。值班時(shí)間以外，村干部也隨時(shí)隨地受理解決村民提出的事項(xiàng)、要求，實(shí)行全天候服務(wù)。二是實(shí)行免費(fèi)全程代辦制。在證照代辦服務(wù)中，由村民申請(qǐng)，村干部統(tǒng)一受理、審核，對(duì)符合條件、資料齊全的，由村干部負(fù)責(zé)免費(fèi)全程代辦。三是實(shí)行服務(wù)分類承辦制。對(duì)于村民委托辦理的事項(xiàng)，按照輕重緩急分別采取措施，能辦的立即辦；需要待以時(shí)日的，承諾時(shí)間辦；對(duì)事項(xiàng)復(fù)雜，辦理有一定難度的，想方設(shè)法疏通渠道辦；確實(shí)不能辦理的，向群眾說明原因，耐心細(xì)致做好解釋工作，做到“事事有答復(fù)，件件有著落”。四是建立督查考核制。村黨組織定期、不定期地對(duì)村級(jí)班子成員為民服務(wù)情況進(jìn)行抽查督促，并列入村干部全年崗位目標(biāo)承諾內(nèi)容。每季度召開全村黨員和村民代表會(huì)議，對(duì)村級(jí)班子成員的服務(wù)情況進(jìn)行述職評(píng)議，評(píng)議結(jié)果與村干部的報(bào)酬、獎(jiǎng)金掛鉤，并作為年終評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要依據(jù)。

“四不出村”工作法在新戴家村已經(jīng)歷了十多年的實(shí)踐。事實(shí)表明，這項(xiàng)農(nóng)村基層自我服務(wù)產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)。它便利了村民，得到了民眾的廣泛認(rèn)同；它鍛煉了干部，提升了農(nóng)村干部的管理素養(yǎng)和服務(wù)能力；它促進(jìn)了村莊的發(fā)展和社區(qū)的和諧。

三、“四不出村”工作法對(duì)于鄉(xiāng)村治理的拓展和創(chuàng)新

（一）創(chuàng)新了農(nóng)村基層管理的理念。長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行政經(jīng)合一、高度集中的人民公社體制。處在國(guó)家行政系統(tǒng)末梢的農(nóng)村基層社隊(duì)干部，在行政統(tǒng)攝型鄉(xiāng)村治理背景下逐漸形成了自上而下式的服從和等、靠、要的管理理念。推行村民自治制度以來，不少鄉(xiāng)村干部仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的工作方式，缺乏民主意識(shí)。國(guó)家在推行村民自治的過程中，也主要關(guān)注于村民自我管理的發(fā)展和完善，村民的自我服務(wù)客觀上受到了不應(yīng)有的忽略，一定程度地制約了村民自治的拓展和干群關(guān)系的和諧。

2003年11月20日，中共中央政治局常委羅干在“紀(jì)念毛澤東同志批示‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’40周年暨創(chuàng)新‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’大會(huì)”上，充分肯定了新形勢(shì)下“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要現(xiàn)實(shí)意義，認(rèn)為它為深化新時(shí)期的社會(huì)治安管理提供了寶貴啟示。自從黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)以來，關(guān)于加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的理論思考和實(shí)踐探索日益受到各個(gè)層面的關(guān)注。應(yīng)該看到，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理和建設(shè)在取得重要進(jìn)展的同時(shí)，由于種種原因，農(nóng)村基層也凸顯出不少新矛盾和新問題，這對(duì)村民自治的進(jìn)一步推進(jìn)形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，如何通過村民自治的拓展和創(chuàng)新來消解各種矛盾和問題，已成為有關(guān)部門和理論工作者必須思考的問題。

新戴家村以便民服務(wù)為核心的“四不出村”工作法，正是順應(yīng)了農(nóng)村發(fā)展的新要求，針對(duì)新形勢(shì)下農(nóng)村基層管理面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，主動(dòng)轉(zhuǎn)變管理理念，從而形成了以服務(wù)為取向的農(nóng)村基層管理新理念，增進(jìn)了基層干部和群眾之間的和諧關(guān)系，有效化解了鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，進(jìn)一步詮釋了村民自治的精神。從某種意義上說，“四不出村”工作法的創(chuàng)新正是基于村莊管理精英對(duì)村民自治的反思和農(nóng)村基層管理理念的轉(zhuǎn)換。

（二）創(chuàng)新了農(nóng)村基層管理和服務(wù)的機(jī)制。“四不出村”工作法是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層干部從實(shí)際出發(fā)所做的一項(xiàng)創(chuàng)新。為有效落實(shí)“四不出村”的工作目標(biāo)，新戴家村進(jìn)行了一系列工作方式的創(chuàng)新，初步構(gòu)建起一套獨(dú)特的農(nóng)村基層社會(huì)管理與服務(wù)機(jī)制。

1.新戴家村將村民自治的工作重心逐步從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，搭建起多個(gè)便民服務(wù)的平臺(tái)。一是搭建自我服務(wù)平臺(tái)，建立了專門的便民服務(wù)辦公室，由村干部負(fù)責(zé)值班，接待委托服務(wù)事項(xiàng)的來訪村民。辦公室里一塊寫著“便民服務(wù)登機(jī)牌”的小黑板頗引人注目，上面分別列出了路燈電話、有線電視、自來水、農(nóng)田照明四大類維修事項(xiàng)，每項(xiàng)中簡(jiǎn)約地記下了村民們所反映的維修內(nèi)容。二是構(gòu)建遠(yuǎn)教延伸平臺(tái)。在地方政府支持下，通過組建“遠(yuǎn)教專家服務(wù)團(tuán)”等舉措，積極為村民提供各類咨詢服務(wù)。

2.為了將便民服務(wù)落到實(shí)處，新戴家村建構(gòu)了一套獨(dú)特的制度體系。建立了輪流值班和全天候服務(wù)制、全程代辦制、服務(wù)分類承辦制、督查考核制等，并在工作中加強(qiáng)了督查和考評(píng)，確保了“四不出村”工作法的順利實(shí)施。其中，輪流值班和全天候服務(wù)制為村民群眾和村干部之間的聯(lián)系提供了便利，全程代辦制和服務(wù)分類承辦制保證便民服務(wù)的質(zhì)與量，督查考核制則對(duì)干部的服務(wù)態(tài)度、能力、績(jī)效提出了剛性要求。

（三）創(chuàng)新了農(nóng)村基層組織的功能。所謂組織功能，是指一個(gè)組織建立起來后，在具體的運(yùn)作中所具有的效能和作用。換言之，任何一個(gè)組織的建立，都具有一定的目的，都是為了達(dá)到一定的功效。作為農(nóng)村基層的村級(jí)組織，在農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中具有不可替代的功能。然而，隨著農(nóng)村改革開放的深入和村民自治的推進(jìn)，農(nóng)村基層村級(jí)組織的功能客觀上呈現(xiàn)出拓展和創(chuàng)新的趨勢(shì)。

從一定意義上說，新戴家村的“四不出村”工作法是村級(jí)組織對(duì)自身功能的拓展和創(chuàng)新。其核心是實(shí)現(xiàn)從管理型村級(jí)組織到服務(wù)型村級(jí)組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。換言之，“四不出村”工作法的推行，要求村級(jí)組織特別注重在農(nóng)村基層社會(huì)管理中開展各項(xiàng)便民服務(wù)，而這一點(diǎn)，恰恰在原先的村民自治實(shí)踐中沒有受到村級(jí)組織足夠的關(guān)注。眾所周知，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。然而，在村民自治實(shí)踐中，受長(zhǎng)期以來行政管理思維的影響，不少村級(jí)組織仍然沿襲著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理模式，其功能主要局限于自我管理。一些村莊的村級(jí)組織甚至窮于應(yīng)付上級(jí)指派的行政性任務(wù)，主要扮演“國(guó)家代理人”的角色。忽視了面向村民群眾的自我教育、自我服務(wù)。

新戴家村探索以自我服務(wù)為導(dǎo)向的“四不出村”工作法，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了村級(jí)組織的功能轉(zhuǎn)換和拓展。該村村級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人積極探索村民自治的新形式、新路子，將工作重心轉(zhuǎn)移到為村民群眾盡可能提供各種有效的服務(wù)，同時(shí)積極探索便民服務(wù)的途徑和形式，做好群眾的服務(wù)員，不僅受到該村廣大群眾的廣泛認(rèn)同，而且得到了地方政府的充分肯定。

四、思考與討論

（一）服務(wù)型自治組織的培育是拓展村民自治的重要路徑。上世紀(jì)80年代以來，隨著政經(jīng)合一的人民公社體制的消解，如何重建鄉(xiāng)村基層治理與建設(shè)秩序，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，成為中央和地方不斷思考和探索的問題。在政治建設(shè)方面，黨和政府通過對(duì)由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的村民委員會(huì)等自治組織的及時(shí)肯定與主動(dòng)引導(dǎo)，在農(nóng)村基層逐步實(shí)施和推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本原則的村民自治制度，力圖重建黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理新秩序。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，在農(nóng)村全面實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制的基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的需要，為了提升農(nóng)村資源的配置方式、農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)水平和生產(chǎn)效益，國(guó)家注重引導(dǎo)村民群眾逐漸走市場(chǎng)化、合作經(jīng)營(yíng)之路，并取得了顯著績(jī)效。隨著中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，如何進(jìn)一步通過農(nóng)村基層社區(qū)管理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展，是值得進(jìn)一步思考的問題。

新戴家村的自我服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐表明：加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型自治組織建設(shè)是拓展村民自治組織功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的一種理性選擇。根據(jù)國(guó)家關(guān)于村民自治的法律與制度設(shè)計(jì)，所謂村民自治，就是讓村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村的物質(zhì)文明、精神文明、政治文明與生態(tài)文明建設(shè)，而村民委員會(huì)則是村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的基層群眾性組織。可見，自我服務(wù)是村民自治的重要內(nèi)容。然而，在行政慣性的影響下，政府推動(dòng)村民自治的重心主要局限在自我管理方面，上級(jí)指派的收糧、征稅、計(jì)生、治安等任務(wù)也就成為村干部們?nèi)粘５闹攸c(diǎn)工作。隨著改革開放的深入，新形勢(shì)下農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展對(duì)提升村民自我服務(wù)提出了新的要求。在這樣的背景下，服務(wù)型自治組織的創(chuàng)新成為了應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的村民服務(wù)需求的一種理性選擇，成為拓展村民自治的重要路徑。

（二）農(nóng)村基層自我服務(wù)的創(chuàng)新需要“草根化”。隨著改革開放的深入，原來均質(zhì)同構(gòu)性的農(nóng)村社會(huì)日益為多樣化的村落發(fā)展態(tài)勢(shì)所代替。由于村治環(huán)境的不同、發(fā)展基礎(chǔ)的不同、建設(shè)取向的不同，客觀上要求各地農(nóng)村在探索和創(chuàng)新村民自治實(shí)現(xiàn)形式時(shí)需要結(jié)合地方和村莊實(shí)際。新戴家村的創(chuàng)新實(shí)踐表明，村民自我服務(wù)特別需要草根化。地方政府不應(yīng)追求村民自治中自我服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的統(tǒng)一化和整齊化，否則有可能導(dǎo)致創(chuàng)新的變味和失效。

新戴家村首創(chuàng)“四不出村”工作法正是基于其特殊的村情：村里農(nóng)戶主要經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)。一部分搞建筑辦企業(yè)，一部分搞裝潢和經(jīng)商，一部分在工廠里上班，還有一些老年村民則在村里搞來料加工，真正務(wù)農(nóng)的幾乎沒有。由于村民現(xiàn)在大部分在村外，日出夜歸的占60～70%，所以村干部們提出的以方便群眾辦事為初衷的“四不出村”工作法客觀上迎合了村莊發(fā)展和村民服務(wù)的需要，得到了村民群眾的普遍歡迎。

在新戴家村取得成功之后，當(dāng)?shù)卣噲D將新戴家村的經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)單地復(fù)制到其他村莊，在總結(jié)新戴家村的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地加以提升和規(guī)范，并運(yùn)用行政手段推廣到全鎮(zhèn)乃至全市。事實(shí)上，這種自上而下推廣政策使得“四不出村”工作的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化，即由原來村干部主動(dòng)向村民群眾提供服務(wù)，變成為政府要求村干部向村民群眾提供服務(wù)。實(shí)踐已經(jīng)表明，其進(jìn)展和效果并非想像的那么理想。根本原因在于不同的村莊有不同的情況和條件，如果不加區(qū)別，用一個(gè)模式、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)硬搬，其效果必然是大打折扣。

我們認(rèn)為，一方面，各地農(nóng)村在加強(qiáng)服務(wù)型基層自治組織建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)該以是否有利于村莊經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，是否有利于鄉(xiāng)風(fēng)文明和村莊和諧，是否有利于村民自治的拓展和提升為衡量標(biāo)準(zhǔn)。至于具體的做法和措施，則應(yīng)因地制宜，量力而行，充分尊重基層干部和村民群眾的意愿。另一方面，不管從理論層面上還是從實(shí)踐層面上來說，新戴家村的干部和群眾能夠結(jié)合本村實(shí)際情況，在農(nóng)村基層社會(huì)管理方面作出可貴的探索，是值得充分肯定的。如果說“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓是“矛盾不上交、問題不出村”⑤，那么，新戴家村的“四不出村”工作法將“群眾辦事不出村、矛盾調(diào)解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村”作為鄉(xiāng)村社會(huì)管理的重要目標(biāo)，實(shí)際上是在吸取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”精髓的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)村治理方面作出的重要拓展和創(chuàng)新。

注釋：

①據(jù)當(dāng)?shù)卮甯刹拷榻B，村莊原名為戴家村，2006年4月，戴家村與紅聯(lián)村合并，改名為新戴家村。

②俞風(fēng)、范文忠、陳榮力等：《“四不出村”意味著什么——上虞戴家村轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)紀(jì)實(shí)》，《紹興日?qǐng)?bào)》2001年12月21日第1版。

③中共謝塘鎮(zhèn)委文件：《關(guān)于在全鎮(zhèn)推行‘四不出村’工作法為主要內(nèi)容的服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的實(shí)施意見》，謝鎮(zhèn)委（2010）第57號(hào)。

④鄭志勛、宋彥佩：《“四不出村”工作法讓群眾受惠》，《上虞日?qǐng)?bào)》2010年8月7日第1版。

⑤俞紅霞：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的形成和發(fā)展歷程》，《中共黨史資料》2006年第2期。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）

C912.81

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1674-3040（2013）03-0099-05

2013-05-08

裘斌，紹興文理學(xué)院法學(xué)院副教授；孫新強(qiáng)，紹興文理學(xué)院上虞分院副教授。

*此文系2012年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“‘先富能人治村’對(duì)村民公共參與的影響及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12YJAZH105）之階段性研究成果，獲“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)管理創(chuàng)新理論研討會(huì)優(yōu)秀論文三等獎(jiǎng)。