推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 節(jié)約司法成本

□翁里

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年紀(jì)念號(hào)

推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 節(jié)約司法成本

□翁里

1963年，在全國(guó)性的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中，浙江省諸暨縣楓橋區(qū)干部群眾在工作實(shí)踐中創(chuàng)造出“依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的成功經(jīng)驗(yàn)。同年11月22日，毛澤東同志親筆批示：“要各地仿效，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，推廣去做”。今年是毛主席批示推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的五十周年。經(jīng)歷風(fēng)風(fēng)雨雨的五十年，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已成為我國(guó)政法戰(zhàn)線上一面不倒的旗幟，它指引著黨政機(jī)關(guān)和司法部門(mén)與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持群眾路線、以人為本，正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾。然而，在當(dāng)前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史時(shí)期，人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)訴求復(fù)雜化、化解難度大等特點(diǎn)。在新形勢(shì)下如何體現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價(jià)值，充分發(fā)揮其依靠群眾調(diào)解矛盾和糾紛的功能，有必要在理論上進(jìn)行深入研究和探討。同時(shí)，該課題的研究對(duì)節(jié)約我國(guó)司法成本，促進(jìn)社會(huì)和諧也具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有助于庭外解決社會(huì)矛盾糾紛

在轉(zhuǎn)型期，中國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)各類矛盾糾紛大致可分為以下幾種：1.家庭、婚姻糾紛；2.社區(qū)物業(yè)、鄰里糾紛；3.勞動(dòng)爭(zhēng)議和醫(yī)患糾紛；4.消費(fèi)者權(quán)益糾紛；5.環(huán)保、民事賠償糾紛；6.治安、交通事故處理等涉法涉訴糾紛。

倘若上述社會(huì)矛盾糾紛全都移送給公檢法機(jī)關(guān)處理，無(wú)疑將大大增加司法成本和司法部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，各地黨政機(jī)關(guān)、街道社區(qū)綜治辦以及民間調(diào)解機(jī)構(gòu)若能推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，不僅能在法庭之外、訴訟程序之前，及時(shí)化解這些社會(huì)矛盾、解決民事糾紛，而且又不浪費(fèi)寶貴的司法部門(mén)的人力、物力和時(shí)間，節(jié)約了司法成本。

二、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為完善民間調(diào)解機(jī)制奠基

20世紀(jì)80年代，隨著社會(huì)的變革、體制的轉(zhuǎn)型、利益的調(diào)整和觀念的更新，人民內(nèi)部矛盾大量增多，民間糾紛大量產(chǎn)生。針對(duì)新的時(shí)代背景和歷史任務(wù)，楓橋的干部群眾在合力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，大力加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理工作，堅(jiān)持“組織建設(shè)走在工作前、預(yù)測(cè)工作走在預(yù)防前、預(yù)防工作走在調(diào)解前、調(diào)解工作走在激化前”，創(chuàng)造了“黨政動(dòng)手，各負(fù)其責(zé)，依靠群眾、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展，做到小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了“矛盾少、治安好、發(fā)展快、社會(huì)文明進(jìn)步”的良好局面。

在中國(guó)的城市化進(jìn)程中，以往政府行政色彩較濃的居民委員會(huì)，不少已被社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)等群眾性組織取代。除了傳統(tǒng)的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)，各地還新增了一些“老娘舅”、“和事佬”等民間調(diào)解組織。這些民間調(diào)解組織在化解人民內(nèi)部矛盾、解決社會(huì)糾紛事件中，發(fā)揮著司法部門(mén)難以企及的作用。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的特點(diǎn)之一就是“依靠群眾，化解矛盾”。筆者認(rèn)為，在新時(shí)期的人民調(diào)解工作中，基層黨政機(jī)關(guān)、社區(qū)警務(wù)應(yīng)賦予“楓橋經(jīng)驗(yàn)”更新的活力，堅(jiān)持“組織建設(shè)走在工作前、預(yù)測(cè)工作走在預(yù)防前、預(yù)防工作走在調(diào)解前、調(diào)解工作走在激化前”，充分依靠群眾，團(tuán)結(jié)本地居民與外來(lái)人員共同參與民間調(diào)解活動(dòng)，構(gòu)建多元化解決社會(huì)矛盾機(jī)制，維護(hù)社會(huì)和諧與安定。

三、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有利于節(jié)約司法成本

（一）國(guó)外節(jié)約司法成本的經(jīng)驗(yàn)。展望國(guó)際社會(huì)，位于南半球的澳大利亞和新西蘭近幾年利用調(diào)解或仲裁等司法改革舉措來(lái)節(jié)約司法成本，提高司法效率的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。澳大利亞新南威爾士州，為了避免大量的民事糾紛直接進(jìn)入法院的正式訴訟程序，往往在審前程序中通過(guò)仲裁人（Referee）對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)解。仲裁人由法院提供，當(dāng)事人可以在法院提供的仲裁人名單中進(jìn)行選擇。在涉及遺囑的案件中，當(dāng)事人必須接受強(qiáng)制性調(diào)解，這是唯一強(qiáng)制調(diào)解的程序。法院的調(diào)解工作是由法庭的注冊(cè)官（Registrar）而不是法官來(lái)完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然調(diào)解的成功率在60%左右，但它們大大減輕了法官審理案件的工作量，節(jié)約了司法成本并提高了司法效率。目前，澳大利亞新南威爾士州議會(huì)正在審議審前調(diào)解協(xié)議制度的立法建議，要求當(dāng)事人必須是在不可能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的情況下才能進(jìn)行訴訟。

澳大利亞仲裁制度規(guī)定法院可以聘請(qǐng)專業(yè)的仲裁員到法庭，決定有沒(méi)有必要通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的庭審來(lái)處理案件。在調(diào)解過(guò)程中如果涉及一些高度專業(yè)性的案件會(huì)提交給仲裁員，該仲裁員是該領(lǐng)域的專家，仲裁員通過(guò)向法庭提交報(bào)告的方式由法官?zèng)Q定是否采納報(bào)告的意見(jiàn)，以決定在民事案件進(jìn)入到訴訟之前有沒(méi)有達(dá)成協(xié)議的可能。如果達(dá)成協(xié)議，糾紛就沒(méi)有必要再進(jìn)入到訴訟程序。在刑事案件的審前程序中，助理法官通過(guò)對(duì)報(bào)告刑事案件目錄的管理，甄別案件被告是否有罪，并固定審理案件的爭(zhēng)點(diǎn)，以提高法官庭審的效率。

在新西蘭，1998年通過(guò)的《糾紛法庭法》（Dispute Tribunals Act 1998）取代了1976年的《小額訴訟法庭法》（The Small Claims Tribunals Act 1976），其目的就是通過(guò)快速、低成本、非正式的方式解決小額民事糾紛。糾紛法庭附設(shè)在地區(qū)法院內(nèi)，是地區(qū)法院的組成部分，糾紛法庭的支出由國(guó)家財(cái)政保障。糾紛法庭不像正式法庭那樣有正式任職的法官，也沒(méi)有律師參與。糾紛由經(jīng)過(guò)認(rèn)真挑選并接受培訓(xùn)的仲裁人（Referee）進(jìn)行審理。仲裁人或者幫助當(dāng)事人自己達(dá)成解決方案，或者對(duì)糾紛做出裁決。他們所做出的任何裁決都是有約束力的，在必要的情況下由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。新西蘭的仲裁人借鑒澳大利亞昆士蘭和新南威爾士州做法，仲裁人不是法官，其職責(zé)是鼓勵(lì)通過(guò)非正式途徑解決糾紛，主要作用是尋求糾紛的解決辦法而非做出裁斷。仲裁人通常不能是律師。糾紛法庭可審理的案件包括工作是否充分完成，財(cái)產(chǎn)損失等爭(zhēng)議較為簡(jiǎn)單的案件。糾紛法庭判給當(dāng)事人一方的數(shù)額不能超過(guò)1.5萬(wàn)新元。糾紛法庭不處理的糾紛包括稅收糾紛、社會(huì)福利糾紛、撫養(yǎng)子女糾紛、遺囑糾紛、土地所有權(quán)糾紛、商譽(yù)價(jià)值糾紛、商業(yè)秘密或者其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛。

新西蘭的糾紛當(dāng)事人可以到最近的地區(qū)法院與糾紛法庭取得聯(lián)系，法庭工作人員會(huì)提供幫助。當(dāng)事人通過(guò)取得一份申請(qǐng)表，并支付一定的費(fèi)用，便可以將糾紛提交到糾紛法庭解決。由于沒(méi)有律師參與，當(dāng)事人不需要支付律師費(fèi)，除非當(dāng)事人在庭審之前向律師咨詢，但律師無(wú)權(quán)陪同當(dāng)事人或者代表當(dāng)事人出庭。糾紛法庭的庭審是保密的、非正式的。公眾和媒體通常不允許進(jìn)入庭審室。如果當(dāng)事人有充分的理由可以申請(qǐng)對(duì)案件的復(fù)審，當(dāng)事人需提出理由和證據(jù)支持自己的申請(qǐng)。原審案件的仲裁人進(jìn)行案件的復(fù)審工作。復(fù)審的申請(qǐng)應(yīng)在糾紛法庭做出裁決的28日內(nèi)提出。如果當(dāng)事人認(rèn)為仲裁人做出的裁決不公平，當(dāng)事人可以就仲裁裁決提出上訴。上訴應(yīng)在仲裁裁決做出的28日內(nèi)向地區(qū)法院的糾紛法庭提出。地區(qū)法院的法官?zèng)Q定上訴理由是否成立。

澳大利亞新南威爾士州通過(guò)審前調(diào)解的方式，運(yùn)用社會(huì)各方力量化解糾紛來(lái)達(dá)到降低司法成本的目標(biāo)。新西蘭則在各地區(qū)法院設(shè)立“糾紛法庭”模式達(dá)到了低成本、快速高效化解社會(huì)糾紛的目的。澳、新兩國(guó)的司法改革給我們的啟示是：涉法涉訴案件在進(jìn)入訴訟程序之前堅(jiān)持審前或庭外解決糾紛原則，這樣不僅可以降低司法成本，而且有利于提高法官審理案件的效率和質(zhì)量。①

（二）國(guó)內(nèi)節(jié)約司法成本的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。馬克思主義認(rèn)為：“蔑視社會(huì)秩序，最明顯最極端的表現(xiàn)是犯罪?！雹诜缸锸侨祟惿鐣?huì)的必然產(chǎn)物，它會(huì)隨著階級(jí)社會(huì)的消亡而退出歷史；由于商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中客觀存在著顯性或隱性的階級(jí)斗爭(zhēng)，因此目前人類社會(huì)不可能根除犯罪現(xiàn)象，但可以控制犯罪。③對(duì)于形形色色的犯罪行為，既要打擊，更需預(yù)防。面對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)中出現(xiàn)的可能滋生犯罪的不穩(wěn)定因素，若都由司法機(jī)關(guān)投入人力物力給予其所謂的預(yù)防性打擊顯然不現(xiàn)實(shí)，還可能使司法機(jī)關(guān)失去權(quán)威性與公正性。況且，將預(yù)防犯罪、穩(wěn)定社會(huì)的職責(zé)全都?xì)w于司法部門(mén)，必然導(dǎo)致司法成本的無(wú)限膨脹。基于這一點(diǎn)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為節(jié)約司法成本的典型非常有現(xiàn)實(shí)意義。

上世紀(jì)六十年代初期，國(guó)內(nèi)外反動(dòng)勢(shì)力伺機(jī)顛覆剛剛建立不久的新中國(guó)，加之國(guó)內(nèi)各項(xiàng)政策措施尚未完善，造成了當(dāng)時(shí)混亂的社會(huì)局面，各種犯罪激增。為鞏固政權(quán)化消極因素為積極因素，中共在全國(guó)農(nóng)村普遍開(kāi)展社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)。1963年，浙江楓橋的干部群眾在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中響應(yīng)黨的號(hào)召，在實(shí)踐中創(chuàng)造了“少捕，矛盾不上交，依靠群眾，以說(shuō)理斗爭(zhēng)的形式把絕大多數(shù)‘四類分子’改造成為新人”的經(jīng)驗(yàn)，使得80%的糾紛在村一級(jí)得到解決，97%以上的糾紛在基層得到解決，最大程度地消除了各種不穩(wěn)定因素。這是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代對(duì)社會(huì)治安所做的貢獻(xiàn)，同時(shí)也讓公安民警和廣大群眾看到了它在預(yù)防犯罪方面具有的強(qiáng)大生命力。

“依靠群眾”，是犯罪偵查工作的基礎(chǔ)和力量源泉。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地——浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娢迨耆缫蝗?，認(rèn)真實(shí)踐“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，確保楓橋治安好，矛盾少，社會(huì)安定，從而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的繁榮與人民生活的富裕。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，楓橋刑事發(fā)案率一直低于浙江省其他城鎮(zhèn)的平均水平。社會(huì)矛盾和民間糾紛也保持在較低水平，并呈現(xiàn)逐年減少態(tài)勢(shì)，多年來(lái)未發(fā)生重大群體性突發(fā)事件。1998至2002年，楓橋刑事犯罪的發(fā)案率在諸暨市各轄區(qū)中比例最小；其中2002年，諸暨市刑事案件4902起，而楓橋只有180起，只占3.6%。④

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與預(yù)防犯罪的結(jié)合，體現(xiàn)了刑法懲罰與教育相結(jié)合之功能。刑法的目的是懲罰犯罪與保護(hù)人民，該目的之實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)刑罰，但刑罰只是對(duì)犯罪人起特殊預(yù)防作用，而對(duì)于各種不穩(wěn)定因素之一般預(yù)防，其作用則相對(duì)較弱。于是就要依靠群眾的守法意識(shí)與主人翁意識(shí)，發(fā)揮群體自我教育功能。另外，從預(yù)防犯罪實(shí)踐的角度著眼，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”幾十年來(lái)能有效地指導(dǎo)我國(guó)預(yù)防犯罪工作，筆者認(rèn)為有三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。

首先，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”充分體現(xiàn)了黨的群眾路線在預(yù)防犯罪中的貫徹和實(shí)施。楓橋的黨政領(lǐng)導(dǎo)深知群眾在預(yù)防犯罪中的重要作用。只有依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，實(shí)行群防群治，不斷提高群眾的法律意識(shí)，才能從源頭上控制犯罪的發(fā)生。當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期面向群眾開(kāi)展道德思想教育和各種普法活動(dòng)，關(guān)心廣大群眾，關(guān)愛(ài)特殊群體，關(guān)愛(ài)外來(lái)人員，最大限度地服務(wù)群眾，提高人民群眾的道德水準(zhǔn)和法律意識(shí)，讓平民百姓都認(rèn)清“低犯罪率”最終的受益者是群眾，從而有效地達(dá)到控制犯罪的目的。

其次，重視在基層建立和鞏固預(yù)防、化解矛盾的“四前”機(jī)制。眾所周知，人民內(nèi)部矛盾有時(shí)也是引發(fā)犯罪的誘因，不少犯罪案件就是人民內(nèi)部矛盾激化的結(jié)果。為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并化解矛盾，楓橋人民在實(shí)踐中創(chuàng)造了“組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測(cè)工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前”的“四前”工作機(jī)制。筆者建議在我國(guó)的社區(qū)日常治安管理活動(dòng)中，也應(yīng)當(dāng)引入人民調(diào)解機(jī)制，妥善處理人民內(nèi)部矛盾。

最后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”維系了社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好關(guān)系。穩(wěn)定與發(fā)展相輔相成，只有社會(huì)穩(wěn)定，人民安居樂(lè)業(yè)，才有空間去發(fā)展經(jīng)濟(jì)；反之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，又能鞏固穩(wěn)定的社會(huì)秩序。楓橋干部群眾深刻地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，所以始終堅(jiān)持穩(wěn)定與發(fā)展兩手抓。一方面抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。2002年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)國(guó)民生產(chǎn)總值近20億元，人均GDP7950元，農(nóng)民人均收入7605元，跨入全國(guó)“百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”行列。另一方面，楓橋的公安民警把穩(wěn)定放在突出的位置，努力去發(fā)現(xiàn)、減少、化解矛盾，暢通民情民意。由于群眾基礎(chǔ)好，犯罪分子就不敢輕舉妄動(dòng)，進(jìn)而有效地控制了犯罪。例如，2010年浙江省的刑事犯罪案件每一萬(wàn)人的立案數(shù)是98.22起，而楓橋地區(qū)的刑事犯罪每萬(wàn)人的立案數(shù)是60起，明顯低于全省的犯罪率。⑤犯罪率降低，意味著進(jìn)入訴訟程序的刑事案件減少，這在客觀上減輕了公檢法工作量，也節(jié)約了司法成本。楓橋鎮(zhèn)絕大多數(shù)民間糾紛不通過(guò)法院進(jìn)入正式司法程序，其中80%左右的糾紛是通過(guò)社會(huì)力量調(diào)解解決的。⑥“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在預(yù)防犯罪、避免浪費(fèi)寶貴的司法資源方面價(jià)值由此可見(jiàn)。

注釋：

①參見(jiàn)最高人民法院：《澳大利亞、新西蘭司法成本與司法效率改革情況》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究信息》2010年第5期。

②參見(jiàn) 《馬克思恩格斯全集》（第二卷），人民出版社1986年版，第416頁(yè)。

③參見(jiàn)翁里主編：《犯罪偵查學(xué)》，浙江大學(xué)出版社，2002年10月版，第1頁(yè)。

④轉(zhuǎn)引自浙江省公安廳、紹興市委、諸暨市委聯(lián)合調(diào)查組《看楓橋如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展快，矛盾少》，2003年。

⑤參見(jiàn)朱志華、周長(zhǎng)康：《楓橋經(jīng)驗(yàn)發(fā)展論》，浙江人民出版社2011年版，第13頁(yè)。

［1］周長(zhǎng)康，金伯中.走向21世紀(jì)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”［M］.北京：群眾出版社.2000.

［2］朱志華，周長(zhǎng)康.楓橋經(jīng)驗(yàn)發(fā)展論［M］.杭州：浙江人民出版社.2011.

［3］湯瀝鈞.楓橋經(jīng)驗(yàn)與替代性糾紛解決機(jī)制研究［J］.公安學(xué)刊——浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）.

［4］尹華廣.論構(gòu)建基層矛盾的多元化解決機(jī)制——基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)證分析［J］.浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）.

（責(zé)任編輯：一凡）

2013-05-08

翁里，浙江大學(xué)國(guó)際法研究所副所長(zhǎng)、副教授、碩士研究生導(dǎo)師，紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會(huì)特邀研究員。