淺談固體廢棄物的綜合治理

熊孟清，隋軍，熊舟

（1.廣州市城市管理委員會，廣東廣州510030；2.廣州市市政工程設(shè)計設(shè)計研究院，廣東廣州510060；3.廣州市第三市政工程有限公司,廣東廣州510060）

1 固體廢棄物治理的定義與特征

1.1 固體廢棄物治理的定義

固體廢棄物治理是指在政府主導(dǎo)下政府與社會參與者管理固體廢棄物事務(wù)的所有方式方法與行動的總和，包括固體廢棄物處理、管理和政府與社會參與者及社會參與者之間的互動等方式方法與行動，向社會提供物質(zhì)資源、能量資源、環(huán)境容量等資源性產(chǎn)品和固體廢棄物處理服務(wù)、資源環(huán)境保護的教育及相關(guān)投訴的處理服務(wù)等服務(wù)性產(chǎn)品。固體廢棄物治理的環(huán)境容量與服務(wù)性產(chǎn)品是既不具有排他性也不具有競用性的“公共物品”。

固體廢棄物治理的研究對象是政府與社會及社會各利益相關(guān)方之間互動的方式方法，其目標(biāo)是均衡消費者利益與社會成本、效率與公平，遏制市場失靈，促進固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強調(diào)的是政府與社會及社會各利益相關(guān)方之間的良性互動，是一門社會技術(shù)，需要綜合應(yīng)用行為分析、心理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的知識，研究、制定社會組成的“個體”對“他人”跨界行為與市場行為的響應(yīng)方式、方法與途徑，研究政府、社會與市場的相互作用，這與固體廢棄物處理和管理不同。固體廢棄物處理的研究對象是固體廢棄物的處理技術(shù)，屬于工程技術(shù)領(lǐng)域，目的是妥善處理廢棄物，強調(diào)的是固體廢棄物減量、排放控制、分流分類、收集、轉(zhuǎn)運、處理處置等處理作業(yè)及其協(xié)調(diào)推進。固體廢棄物管理的研究對象是政府對固體廢棄物處理行業(yè)的管理，屬于管理學(xué)范疇，目的是保證固體廢棄物處理行業(yè)有序發(fā)展，強調(diào)的是政府的行業(yè)管理作用。

1.2 固體廢棄物治理的特征

固體廢棄物治理是政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場導(dǎo)向作用的社會自我管理與自主自治，具有以下特征。

1.2.1 政府主導(dǎo)，廣泛吸收自然人、法人、機關(guān)團體和社會組織等各利益相關(guān)方參與

固體廢棄物的產(chǎn)生、排放及其治理的受益者是社會各利益相關(guān)方，固體廢棄物治理必然涉及社會各利益相關(guān)方，即自然人、法人、機關(guān)團體和社會組織及其形成的社區(qū)或集體，亦即全體社會。社會各利益相關(guān)方擁有排放固體廢棄物的權(quán)利，擁有享受固體廢棄物處理服務(wù)的權(quán)利，也有參與固體廢棄物處理的義務(wù)，是固體廢棄物處理的主體；但固體廢棄物處理事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)社會福祉和公共利益，政府應(yīng)統(tǒng)籌管理固體廢棄物處理，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控與調(diào)節(jié)作用，是固體廢棄物治理的責(zé)任主體，起到主導(dǎo)作用。固體廢棄物治理需要協(xié)調(diào)政府與社會各利益相關(guān)方的利益，吸收各利益相關(guān)方參與，引導(dǎo)和規(guī)范參與者的行動，維持一定的秩序，達至善治，最大程度地增進公共利益。

固體廢棄物治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”為主體，是一門社會技術(shù)。人是理性經(jīng)濟人，難免追求自利自保極大化；人是具有心理活動的人，其行為難免不受心理驅(qū)動；人是社會的人，其行為受復(fù)雜的社會關(guān)系制約，在追求自利自保極大化的同時，表現(xiàn)出“非理性的”利他主義、社會意識、公正意識等奉獻精神，這是固體廢棄物治理的依據(jù)，但必須清醒認(rèn)識到，人的理性與非理性心理活動將產(chǎn)生責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)、不值得定律等“社會失靈”問題，而且，固體廢棄物治理賴以運轉(zhuǎn)的市場機制存在壟斷或壟斷競爭、外部影響、公共物品、信息不完全與不對稱等“市場失靈”問題，遏制市場失靈與社會失靈需要政府管制（規(guī)制）。

1.2.2 強調(diào)政府與社會及社會各利益相關(guān)方之間的互相依賴性和互動性

從產(chǎn)品生命周期來看，社會各利益相關(guān)方可分為產(chǎn)品生產(chǎn)者、固體廢棄物排放者和處理者（負(fù)責(zé)收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置等作業(yè)，為處理產(chǎn)品的生產(chǎn)者或提供者）。產(chǎn)品生產(chǎn)者負(fù)有源頭減量和相關(guān)廢物回收利用責(zé)任，廢棄物排放者負(fù)有按既定分流分類等排放規(guī)定排放與儲存的責(zé)任，廢棄物處理者負(fù)有妥善處理廢物的責(zé)任。一般而言，生產(chǎn)者和排放者不僅制造、排放廢物，也是減量、分流分類處理作業(yè)的處理者和治理服務(wù)的享受者；處理者提供固體廢棄物處理服務(wù)，但作為人類活動的一份子，也是產(chǎn)品生產(chǎn)者和廢棄物排放者。可見，產(chǎn)品生產(chǎn)者、廢棄物排放者和處理者既是廢棄物產(chǎn)生與排放的源頭，又是廢棄物治理的需求者與受益者，可稱為固體廢棄物治理的“源頭需求側(cè)”。由此可見，社會各利益相關(guān)方具有一定的分工，但身份與作用界限具有一定的交集與模糊性，天然就具有互相依賴型與互動性，彼此應(yīng)協(xié)作協(xié)同，增大各自的利益與社會福利。

固體廢棄物治理的環(huán)境容量與服務(wù)型產(chǎn)品是公共物品，其生產(chǎn)（提供）由廢棄物處理者負(fù)責(zé)，其購買與分配由政府負(fù)責(zé)，其消費是全體社會即其生產(chǎn)（提供）、消費與購買、分配相分離，需要處理者、消費者與分配者協(xié)商協(xié)調(diào)與互相監(jiān)督。

此外，固體廢棄物治理不僅存在市場失靈與社會失靈，因政府體制缺陷，也存在政府行為的負(fù)內(nèi)部性、負(fù)外部性、信息不完全與不對稱、政府被企業(yè)俘獲等“政府失靈”問題。政府應(yīng)引導(dǎo)社會遵循市場導(dǎo)向，遏制市場失靈與社會失靈，同時，社會應(yīng)監(jiān)督政府避免政府失靈。

1.2.3 自主自治網(wǎng)絡(luò)體系

固體廢棄物治理是政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場導(dǎo)向作用的社會自我管理與自主自治。政府出臺相關(guān)法制并依法行政，引導(dǎo)社會自我管理與自主自治，并遵循市場導(dǎo)向，均衡需求與供給、社會成本與社會福利、效率與公平。因固體廢棄物，尤其是生活垃圾，其產(chǎn)生、性質(zhì)與處理具有地域性、行業(yè)性和社區(qū)性，其治理，尤其是分流分類、回收等預(yù)處理作業(yè)，應(yīng)該實行區(qū)域（地方）、行業(yè)、社區(qū)自治。社會通過自主組織和集體選擇，建立利益與矛盾協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮國家與市場、政府與社會力量的作用，確?！罢鲗?dǎo)，全民參與”有序而高效，抑制市場失靈、社會失靈與政府失靈，向社會提供公開、公平、公正、優(yōu)質(zhì)的綜合服務(wù)。固體廢棄物治理應(yīng)建立健全自主自治網(wǎng)絡(luò)體系。

1.2.4 多措并舉與綜合治理

固體廢棄物具有消耗、資源和污染三重性，作為資源消耗與浪費產(chǎn)物的固體廢棄物需要減量化處理，作為資源的固體廢棄物需要資源化利用，作為污染物的固體廢棄物需要無害化處理與處置。固體廢棄物治理不僅僅是一個公共政策目標(biāo)，更是一種經(jīng)濟活動，需要政府與社會按市場規(guī)律協(xié)調(diào)行動，及時、妥善處理。固體廢棄物治理應(yīng)善用經(jīng)濟手段、科技手段和行政手段，落實“污染者負(fù)責(zé)”與“受益者補償”原則及“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，推進廢物分流分類，提高資源回收利用率，提高傳統(tǒng)的固體廢棄物處理方法的處理效益與效率，多措并舉，綜合處理。

2 固體廢棄物治理的基本任務(wù)

固體廢棄物治理的根本任務(wù)是促進政府與社會良性互動，遏制市場失靈，共同推動固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根本目的是確保固體廢棄物妥善處理。為完成固體廢棄物治理的根本任務(wù)與根本目的，必須做好源頭需求側(cè)管理、固體廢棄物處理體系的建設(shè)與管理、固體廢棄物治理服務(wù)需求與供給的均衡、固體廢棄物治理效率與公平的均衡等工作，這是固體廢棄物治理的基本任務(wù)。

2.1 完善源頭需求側(cè)管理

厘清產(chǎn)品生產(chǎn)者、廢棄物排放者和處理者的責(zé)權(quán)利，將源頭需求側(cè)管理資本化，切實落實污染者負(fù)責(zé)原則、受益者補償原則和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，通過減少資源消耗和產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)量、推動可持續(xù)消費、促進廢棄物分流分類儲存與排放、提高再生資源回收率與鼓勵源頭自處理等措施，減少固體廢棄物產(chǎn)量和排放量，為后續(xù)無害化、資源化處理創(chuàng)造有利條件。重點做好分流分類、源頭減量與回收工作。

2.2 建立協(xié)調(diào)的固體廢棄物分類處理體系

建立收運體系，建立資源回收體系，建設(shè)足夠能力的處理設(shè)施，建設(shè)足夠庫容的滿足爐渣處置和應(yīng)急所需的填埋場，促進固體廢棄物處理鏈的源頭減量、排放（控制）、收集、轉(zhuǎn)運、處理（回收利用）、處置等作業(yè)環(huán)節(jié)形成產(chǎn)業(yè)鏈。落實“誰治理誰獲利”原則，綜合利用經(jīng)濟手段、科技手段和行政手段，確保固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成以資源回收利用為核心的固體廢棄物分類處理循環(huán)經(jīng)濟體系，回收利用再生資源和能量資源，減少后續(xù)環(huán)節(jié)的廢棄物處理量和進入填埋場的處置量。重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村垃圾處理設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村垃圾處理水平。

2.3 建立健全固體廢棄物治理的供求關(guān)系

在研究固體廢棄物治理的需求與供給的基礎(chǔ)上，研究與建立健全固體廢棄物治理的供求關(guān)系，均衡固體廢棄物處理服務(wù)的需求與供給，并動用政府管制工具，尤其是經(jīng)濟工具，協(xié)調(diào)社會各利益相關(guān)方的利益與社會福利。

一是根據(jù)上游排放的固體廢棄物的“質(zhì)”與“量”，確定下游固體廢棄物分類處理的方式與規(guī)模，確保已排放的廢棄物得到及時且妥善的處理，同時，固體廢棄物處理能力應(yīng)留有一定余量，以備固體廢棄物排放量增大和發(fā)生突發(fā)事件時應(yīng)急之需。

二是建立健全社會力量準(zhǔn)入與退出機制，建立健全經(jīng)濟調(diào)節(jié)平臺，創(chuàng)新投融資模式，建立健全以服務(wù)效果為重點的考核考評機制，確保固體廢棄物治理服務(wù)的供給滿足社會需求。

三是“劃片而治”與社會自治，整合固體廢棄物排放者與處理者，即讓廢棄物處理者與排放者直接“交易”或二者融合，讓固體廢棄物排放的外部不經(jīng)濟性與固體廢棄物處理的外部經(jīng)濟性“內(nèi)部化”，從而優(yōu)化資源配置。

四是協(xié)調(diào)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費者（或廢棄物排放者）之間的利益，促進產(chǎn)品生產(chǎn)者減少資源消耗和產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)量，減少消費者的利益損失。

2.4 兼顧效率與公平

加強固體廢棄物治理的投入與產(chǎn)出分析，制定基于市場供求關(guān)系的排放費收支機制與治理產(chǎn)品的價格機制，增加信息透明度，打破壟斷或壟斷性競爭，消除分配上的平均主義和不合理差別，制定與落實惠民政策，促進政府與社會共治，兼顧效率與公平。

3 固體廢棄物的綜合治理

3.1 固體廢棄物的治理準(zhǔn)則與方法

固體廢棄物治理準(zhǔn)則是確定固體廢棄物治理方案的依據(jù)，也是開發(fā)固體廢棄物治理方法時必須遵循的一般性原則，是社會經(jīng)濟發(fā)展對固體廢棄物治理的具體要求。生態(tài)環(huán)境保護要求無害化，循環(huán)型社會系統(tǒng)建設(shè)要求資源化和減量化，資源節(jié)約與保護及經(jīng)濟與城市可持續(xù)發(fā)展要求節(jié)約土地、節(jié)約資金以及資源化和減量化，和諧社會建設(shè)要求居民滿意。由此可見，在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下，固體廢棄物的治理準(zhǔn)則主要包括：無害化、資源化、減量化、節(jié)約土地、節(jié)約資金和居民滿意。

治理方法包括傳統(tǒng)意義上的處理方法及維持治理意義上政府與社會良性互動的政策、措施和程序，呈現(xiàn)3個層次，一是經(jīng)濟手段和科技手段為最重要的治理方法，二是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和分流分類為應(yīng)該優(yōu)先選用的方法，三是物質(zhì)回收利用、生物轉(zhuǎn)換、熱轉(zhuǎn)換和填埋處置為垃圾消納的硬方法。固體廢棄物治理應(yīng)善用經(jīng)濟手段和科技手段，優(yōu)先落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和推進固體廢棄物分流分類，因地制宜地推進物質(zhì)回收利用、生物轉(zhuǎn)換、熱轉(zhuǎn)換和填埋處置，多措并舉，推進固體廢棄物綜合治理。

3.2 固體廢棄物治理的綜合方案

固體廢棄物綜合治理是指根據(jù)固體廢棄物的成分或特性，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、科技、地理和人文條件，優(yōu)化組合多種治理方法，回收物質(zhì)和能量，以廢治廢，實現(xiàn)垃圾處理集約化、資源化、專業(yè)化和無害化。固體廢棄物綜合治理可以采用綜合處理基地方式集中處理，也可以通過構(gòu)建信息交互系統(tǒng)，采用虛擬生態(tài)工業(yè)園方式分散各處理單元或單位緊密關(guān)聯(lián)的處理。遵循以下4個原理。

3.2.1 共生性原理

通過不同企業(yè)或工藝流程間的橫向耦合及資源共享，為企業(yè)和流程各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的廢物尋找下游的“分解者”，建立工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的“食物鏈”，有效削減固體廢物產(chǎn)生量，從而最大限度地減少固體廢物的處理負(fù)荷。此外，固體廢物設(shè)施的各個組成部分彼此之間也存在著緊密的共生關(guān)系。

3.2.2 地域性原理

固體廢物處理設(shè)施的配置以及各種設(shè)施之間的配置順序，因所在區(qū)域的固體廢物（原料）特性，以及社會、經(jīng)濟和環(huán)境條件，具有區(qū)域的特殊性。

3.2.3 環(huán)境安全原理

應(yīng)避免固體廢物處理設(shè)施在運行過程中對環(huán)境造成負(fù)面的影響，如應(yīng)避免填埋場產(chǎn)生的滲瀝液對土壤和水體的影響，避免垃圾焚燒排放的有害氣體對大氣的污染等。

3.2.4 循環(huán)再生原理

要求固體廢棄物處理既能有效消除污染，又能充分回收垃圾中的有用物質(zhì)和能量。

4 固體廢棄物治理的主要障礙

固體廢棄物治理面臨的障礙源自市場、政府與社會的不完善和低效率，即所謂的“市場失靈”、“社會失靈”與“政府失靈”。

4.1 市場失靈

市場失靈是指資源配置不當(dāng)，損失社會各利益相關(guān)方的利益與社會福利。市場失靈意味著需要政府利用法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政指令、經(jīng)濟手段等工具對市場進行管制，常用的工具有價格管制、稅收、津貼、排放權(quán)交易、主體整合和行政處罰。

4.2 社會失靈

固體廢棄物治理的社會失靈主要表現(xiàn)在責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)、不值得定律，社會成員（尤其是“個體”）缺失社會正義與社會自治動力，甚至表現(xiàn)出全體的沉默與邊緣化的盲目，任由市場與政府處置，致使固體廢棄物治理缺失社會自我管理和自主自治，缺失社會監(jiān)督，缺失公益性，引發(fā)或加劇市場失靈與政府失靈，損害消費者乃至全體社會成員的利益。

4.3 政府失靈

固體廢棄物治理存在政府的內(nèi)部性、外部性、政府特許經(jīng)營、信息不完全和不對稱、政府被企業(yè)俘獲等政府失靈問題，致使政府決策失誤、政府運轉(zhuǎn)失靈、機構(gòu)臃腫、社會參與權(quán)缺失、政府治理責(zé)任缺失等，甚至引發(fā)或加劇市場失靈與社會失靈，最終損失的是社會利益。遏制政府失靈必須堅持市場化、專業(yè)化、法治化，限制政府管制的權(quán)限，必須做到政府管制只發(fā)生在市場失靈或社會失靈的領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，盡量使用市場型經(jīng)濟工具。