關(guān)于公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為入刑的思考

□ 易 萬

在我國，公款吃喝的奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象已成為當(dāng)今社會的頑疾，公眾早已對此怨聲載道，但又無可奈何。在我們這個將浪費(fèi)視為是極大犯罪的國度，當(dāng)人們面對觸目驚心的“餐桌上的浪費(fèi)”時不免痛心疾首、咬牙切齒，并不約而同呼吁嚴(yán)懲浪費(fèi)之人。在中央三番五次下發(fā)文件禁止公款吃喝仍禁而不止的前提下，更有人建議將公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為入刑。在幾年前的全國人大常委會第十一次會議期間，全國人大代表趙林中提交了《關(guān)于遏制過度應(yīng)酬、公款吃喝的建議》，他認(rèn)為“公款吃喝者侵占和浪費(fèi)了社會財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)對此通過立法定罪，建議修改刑法設(shè)立‘揮霍浪費(fèi)罪’”。此外，中國工程院院士袁隆平認(rèn)為“浪費(fèi)不但可恥更是犯罪”，并呼吁應(yīng)將浪費(fèi)當(dāng)成犯罪來限制。社會上其他不少有識之士也認(rèn)為，要想有效遏制變本加厲的公款吃喝揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象就必須施以重拳。

對那些拿公款吃喝的“碩鼠”，當(dāng)然不能僅依靠其個體的自律和社會輿論的壓力，更需要從制度上對他們加以約束。將公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為納入刑法的歸置范圍也絕非無稽之談，在理論上具有一定的可行性。

我國《憲法》第12條和第14條分別規(guī)定：“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)”，“國家厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)”。我國《刑法》第2條規(guī)定了其目的是“保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)”。由此可見，公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為是為我國法律所不容的。

根據(jù)我國刑法的相關(guān)理論，犯罪應(yīng)具備三個基本特征，即嚴(yán)重的危害性，刑事違法性，刑罰當(dāng)罰性。其中，嚴(yán)重危害性是具有決定作用的犯罪本質(zhì)特征，刑事違法性和刑罰當(dāng)罰性都是從這一本質(zhì)特征中派生出來并由本質(zhì)特征所決定的。這也就是說，首先因?yàn)閷ι鐣纬闪宋：Σ⑦_(dá)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度，刑事法律規(guī)范才將其規(guī)定為犯罪并設(shè)立相應(yīng)的刑罰處罰。①蘇惠漁：《刑法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2009年，第55頁。而公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為恰恰具有嚴(yán)重的社會危害性。

如果貪污五千元就會鋃鐺入獄，而揮霍幾千幾萬甚至幾十萬公款的“碩鼠”卻可高枕無憂，這又怎能捍衛(wèi)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)？法律對他們的無動于衷只會使揮霍公款之人更加肆意妄為。因此，我國有必要對拿公款吃喝揮霍浪費(fèi)之人施以刑事制裁，以強(qiáng)化法律對該行為的威懾。

雖然，筆者認(rèn)同通過刑事制裁的方式以約束公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為，但是筆者對設(shè)立“揮霍浪費(fèi)罪”的觀點(diǎn)有所保留，因?yàn)檫@些公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為在本質(zhì)上就是貪污，即國家工作人員利用職務(wù)上的便利侵吞公共財(cái)物。故沒有必要浪費(fèi)立法資源增設(shè)“揮霍浪費(fèi)罪”，而只需運(yùn)用司法解釋的方式將公款吃喝揮霍浪費(fèi)解釋為貪污罪的其中一種行為方式即可。

我國的貪污罪是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物的行為。貪污罪的犯罪客體是復(fù)雜客體，即侵犯公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和國家工作人員職務(wù)的廉潔性。本罪的客觀行為表現(xiàn)為利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物。本罪的犯罪主體是國家工作人員，主觀方面為故意。本罪的定罪起點(diǎn)數(shù)額為人民幣五千元。

公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為侵犯的客體與貪污罪均無太大差別，都是既侵犯公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)又損害國家工作人員職務(wù)的廉潔性。此外，該行為的主體也應(yīng)限定為國家工作人員，故不涉及非國家工作人員，因?yàn)橐粋€普通百姓糟蹋自己的錢財(cái)只能受到道德上的譴責(zé)，無法上升到刑事制裁的程度。而官員以公款吃喝，為其買單的則是納稅人的錢財(cái)。在主觀方面，該行為也是故意，即明知肆意揮霍浪費(fèi)國家財(cái)產(chǎn)吃喝是超出合理標(biāo)準(zhǔn)或違反國家相關(guān)規(guī)定的，卻仍故意為之。

對于貪污罪的客觀行為，雖然根據(jù)人們對“侵吞、竊取、騙取”的一般理解并不包含揮霍浪費(fèi)公款的行為，但是對此可以運(yùn)用刑法解釋學(xué)上的擴(kuò)大解釋，將“侵吞”解釋為包含揮霍浪費(fèi)公款在內(nèi)的非法占有公共財(cái)物的行為。根據(jù)我國《刑法》罪刑法定原則的要求，“允許擴(kuò)大解釋，禁止類推解釋”。擴(kuò)大解釋是依據(jù)刑法的立法精神，將刑法規(guī)定中所使用的詞語的含義擴(kuò)大到較字面含義為廣，以闡明刑法規(guī)定真實(shí)含義的解釋。這種解釋方法，仍然以條文為依據(jù)，并未脫離刑法條文的立法精神范圍。而類推解釋，是對法律沒有明文規(guī)定的事項(xiàng)，援用關(guān)于同它相類似的事項(xiàng)進(jìn)行法律解釋。①鄭澤善：《刑法總論爭議問題比較研究Ⅰ》，北京：人民出版社，2008年，第18頁。公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為本質(zhì)上就是對公共財(cái)產(chǎn)的侵占，只不過在形式上是先將公共財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化成了山珍海味、高檔煙酒等具體之物，然后他們再以吃喝玩樂的方式進(jìn)行自我享用。將侵吞公共財(cái)物的行為擴(kuò)大解釋為揮霍浪費(fèi)公款，并沒有超出該詞語可能包含的意思范圍，而且也符合貪污罪的立法精神。故將“侵吞”擴(kuò)大解釋為包含揮霍浪費(fèi)公款在內(nèi)的非法占有公共財(cái)物的行為符合罪刑法定原則。事實(shí)上，將公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為認(rèn)定為貪污罪的做法在審判實(shí)踐中早已有所體現(xiàn)。2009年10月，浙江省舟山市中級人民法院審判岱山縣高亭鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院院長傅平洪時，對他用公款為自己吃喝玩樂埋單的44萬余元，也全額認(rèn)定為貪污款。②洪信良：《“揮霍浪費(fèi)罪”？搞笑》，《錢江晚報(bào)》2009年11月23日，第A16版。

對于該行為定罪起點(diǎn)數(shù)額的界定應(yīng)當(dāng)慎之又慎。要想有效遏制公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為雖要動用刑事手段，但又不能過于冒進(jìn)，否則可能矯枉過正、適得其反?；谖覈鴩?，國家工作人員在日常公務(wù)中公款吃喝的現(xiàn)象較為普遍，其中也不乏必要開支與合理開支，因此在界定該行為定罪起點(diǎn)數(shù)額之前，首先應(yīng)明確必要、合理開支與揮霍浪費(fèi)的區(qū)別。筆者建議可以從必要性和關(guān)聯(lián)性這兩個方面來界定某項(xiàng)公款吃喝支出究竟是屬于必要、合理開支還是揮霍浪費(fèi)。必要性是指公務(wù)活動必然產(chǎn)生的開支且以必要為限，若一項(xiàng)開支超過了必要的限度則不符合必要性的要求。因此必要性的根本要求是首先要做到不上高檔菜肴和杜絕高檔煙酒以避免奢侈，其次要做到點(diǎn)多少吃多少以避免浪費(fèi)。關(guān)聯(lián)性是指公務(wù)活動的開支應(yīng)與其行政目的相關(guān)聯(lián)，若與公務(wù)活動目的關(guān)系不大或根本不相關(guān)的開支就不具備關(guān)聯(lián)性。例如，有些單位借公務(wù)用餐之名在用餐結(jié)束之后贈送禮品或發(fā)購物卡給與會人員，這些借公務(wù)用餐之名開銷的禮品和購物卡就與用餐的目的不具備關(guān)聯(lián)性。若一項(xiàng)公款吃喝的開支不具備必要性或關(guān)聯(lián)性就應(yīng)認(rèn)定為揮霍浪費(fèi)。

對揮霍浪費(fèi)行為具體定罪起點(diǎn)數(shù)額的界定應(yīng)與貪污罪的定罪起點(diǎn)數(shù)額相銜接，但又不能因此而忽略那些揮霍浪費(fèi)公款數(shù)額雖然不大但情節(jié)嚴(yán)重的情形。我國貪污罪的定罪起點(diǎn)數(shù)額為人民幣五千元，鑒于揮霍浪費(fèi)行為在本質(zhì)上與貪污罪具有相同屬性，故建議將該行為的定罪起點(diǎn)數(shù)額也確定為人民幣五千元。但這并不意味著揮霍浪費(fèi)公款不足人民幣五千元的人都可逍遙法外。那些揮霍浪費(fèi)公款雖不足人民幣五千元但情節(jié)嚴(yán)重的人，因其行為的嚴(yán)重社會危害性仍應(yīng)受到刑事制裁。筆者認(rèn)為可將以下幾種會造成惡劣社會影響的情形視為情節(jié)嚴(yán)重：多次揮霍浪費(fèi)公款的，揮霍浪費(fèi)的公款為救災(zāi)款、救濟(jì)款、扶貧款等特定款項(xiàng)，因揮霍浪費(fèi)行為造成其他嚴(yán)重后果的。這樣既保證了法律的統(tǒng)一性又可避免留下法律漏洞。

公款吃喝揮霍浪費(fèi)行為有著極其嚴(yán)重的社會危害性，在近幾年中央連續(xù)出臺多個文件仍無法有效遏制這類現(xiàn)象的情況下，以貪污罪懲處這類行為的方式或許能為徹底根除這類現(xiàn)象提供一種有效的解決思路。然而，從根本上說，徹底杜絕公款揮霍現(xiàn)象除了加大制裁力度，還需要社會輿論的監(jiān)督，健全的公務(wù)接待制度、財(cái)政預(yù)算決算制度和有效的監(jiān)管制度等方面多管齊下。