浙江城市化突破、特征與趨勢(shì)

□ 卓勇良

一、浙江城市化的突破

1998年夏天，杭州著名的九里松古道旁的一家酒店，中共浙江省第十次黨代會(huì)報(bào)告起草小組，正在聽取省內(nèi)有關(guān)部門匯報(bào)和展開深入討論。

這天，在聽取省建設(shè)廳匯報(bào)后，很自然地討論到城市化問題。起草組成員大都力主實(shí)施城市化戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)擔(dān)任省委政研室副主任的黃勇說，城市化的實(shí)質(zhì)是優(yōu)化要素布局，建設(shè)現(xiàn)代文明社會(huì)，浙江人多地少，只有走城市化道路，才能既節(jié)約耕地，又促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展。

時(shí)任中共浙江省委書記李澤民，與前些天一樣，坐在會(huì)議室東墻北端，這時(shí)平緩地插話說，“按這個(gè)說法，倒是可以實(shí)施城市化戰(zhàn)略的?！陛p輕一句話，為起草組定下基調(diào)。就在九里松這家酒店，兩天后，起草組請(qǐng)來了浙江大學(xué)和浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院的專家，專題研究城市化。就這樣，在后來形成的黨代會(huì)報(bào)告初稿中，出現(xiàn)了推進(jìn)“城市化”內(nèi)容。

浙江經(jīng)濟(jì)快速增長，到這時(shí)已有20個(gè)年頭。人均GDP已由1978年的331元，達(dá)到1998年的11394元，按當(dāng)年匯率中間價(jià)，為1376美元，已經(jīng)到了實(shí)施新的發(fā)展戰(zhàn)略的重要轉(zhuǎn)折關(guān)頭。

然而，就在省第十次黨代會(huì)召開一個(gè)多月前，在下發(fā)各部門征求意見的黨代會(huì)報(bào)告初稿中，城市化這個(gè)詞卻消失了。城市化戰(zhàn)略并不涉及敏感的意識(shí)形態(tài)和路線斗爭(zhēng)，不能說有多么艱難。然而，至少從這一提法的出現(xiàn)、消失，到后來正式提出中可以看出，這確是浙江解放思想、突破傳統(tǒng)發(fā)展模式的一個(gè)重要舉措。

改革開放前，浙江和全國一樣，實(shí)行高度嚴(yán)格的戶籍制度。不僅城門緊閉，而且不得不從城市向農(nóng)村大批轉(zhuǎn)移人口。這其實(shí)主要是由于長期經(jīng)濟(jì)停滯，無可奈何的一種選擇。

然而這種因生產(chǎn)力低下導(dǎo)致的做法，卻左右著改革開放以來的發(fā)展思路，以至出現(xiàn)了談城色變的“恐城癥”。筆者一位老領(lǐng)導(dǎo)在80年代多次以諷剌口吻說那些力主城市化的人，說他們書生氣十足，哪來那么多錢搞城市化？正是在這樣一種思維方式下，城市發(fā)展受不到應(yīng)有重視，人口向城市的流動(dòng)被緊緊卡住，發(fā)展戰(zhàn)略上沒有城市化的應(yīng)有地位，空間布局長期難以優(yōu)化。

20世紀(jì)80年代中期，針對(duì)一些地處三線的工廠和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)遷入杭州的要求，杭州市一位分管副市長明確表示反對(duì)。當(dāng)時(shí)筆者正在杭州市調(diào)研，這位副市長對(duì)我們說，進(jìn)來的那些工廠和機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系都不在杭州，貢獻(xiàn)十分有限，市里卻要解決他們的糧食、蔬菜、工業(yè)品等供應(yīng)，還要解決他們住房、就醫(yī)、子女就學(xué)等問題。這位副市長的結(jié)論是，杭州市實(shí)在是很難安排這些工廠機(jī)構(gòu)進(jìn)杭，因?yàn)檫@是一筆非常不劃算的賬。

上世紀(jì)90年代初期，筆者在新疆也聽到類似的故事。由烏魯木齊往哈薩克斯坦的北疆鐵路，曾規(guī)劃在天山北坡下的烏蘇縣城設(shè)站，當(dāng)?shù)匾蚶孑^少，沒有積極配合。結(jié)果，這個(gè)車站設(shè)到了距烏蘇數(shù)十公里遠(yuǎn)的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第131團(tuán)駐地，就是現(xiàn)在的奎屯市。

客觀趨勢(shì)是無法扭轉(zhuǎn)的，無論是否實(shí)施城市化戰(zhàn)略，城市發(fā)展早已是浙江發(fā)展的大趨勢(shì)。1995年，浙江城市化率32.6%，1998年達(dá)到42.5%，4年提高10個(gè)百分點(diǎn)。而1998年城市化戰(zhàn)略提出后的頭4年，城市化水平也僅提高了10個(gè)百分點(diǎn)。所以在這個(gè)時(shí)點(diǎn)，不是要不要實(shí)施城市化的問題，而是如何加快實(shí)施這一戰(zhàn)略的問題。

轉(zhuǎn)機(jī)終于到來。1998年11月12日，一份研究報(bào)告令新任浙江省委書記張德江眼前一亮。任職原省計(jì)經(jīng)委副主任的劉亭研究員，與其同事金新仁合作的研究報(bào)告，《城市化：我國跨世紀(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇》，赫然映入張書記眼中。張德江在這篇報(bào)告上寫下一段批示后，意猶未盡，又提筆寫道，“另，我想重點(diǎn)抓一下城市化問題。此事重大，請(qǐng)認(rèn)真對(duì)待?！?/p>

時(shí)代發(fā)展固然急不得、慢不得，但在一些特定的場(chǎng)合和時(shí)間，必須有政治智慧和勇氣來捅破窗戶紙。類似于城市化這樣的發(fā)展戰(zhàn)略，最大阻力是我們自己。很多時(shí)候，是我們自己給自己劃定了不得逾越的禁地。所以我們應(yīng)常常審視自己，常常提醒自己，必須正確認(rèn)識(shí)世情國情和省情，決不能聽?wèi){觀念和行動(dòng)落后于實(shí)際。

當(dāng)前中央提出城鎮(zhèn)化，浙江還是得提城市化。中央是從全國平均狀況出發(fā)，而浙江自有其領(lǐng)先全國的特殊性。浙江繼續(xù)提城市化，恰恰科學(xué)體現(xiàn)了對(duì)于中央推進(jìn)城鎮(zhèn)化要求的具體落實(shí)。

二、浙江城市化的特征

“像霧像雨又像風(fēng)”，這是2000年周迅主演的一部電視劇，或許能形象地比喻浙江城市化。浙江城市化就像一場(chǎng)大霧，彌漫于多數(shù)區(qū)域的角角落落，即如天目山深處的小村莊，也具有城市的生產(chǎn)生活特征；浙江城市化恰如雨后春筍，雖曾備受揶揄指責(zé)，但仍勢(shì)不可擋；浙江城市化也像風(fēng)，風(fēng)向風(fēng)速因時(shí)因地因人而異。

城市化的實(shí)質(zhì)是人口和產(chǎn)業(yè)在地理空間上的集聚。然而對(duì)于集聚的理解不能機(jī)械化，否則就難以形成正確認(rèn)識(shí)。浙江一個(gè)重大特點(diǎn)是多數(shù)人口居住于少數(shù)宜居空間上，每一平方公里“宜居空間”人口高達(dá)1000多人，為全國各省最高。在這種高密度人口下，任一個(gè)點(diǎn)均有較好的投資條件，而改革開放初期生產(chǎn)要素只能“就地鬧革命”的體制環(huán)境，更是強(qiáng)化了鄉(xiāng)村地區(qū)投資發(fā)展。正是基于這一重大的地理空間和體制特點(diǎn)，改革開放后，得風(fēng)氣之先的浙江農(nóng)民在家門口建廠辦市場(chǎng)，一個(gè)個(gè)要素集聚點(diǎn)如雨后春筍生長，形成了浙江城市化的原點(diǎn)。

“走了一村一村，村村像城鎮(zhèn)；走了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。如果這句話含有批評(píng)成分，確實(shí)指出了浙江城市化進(jìn)程中，階段性的空間混沌現(xiàn)象；但如果絕對(duì)化這種批評(píng)，則可以說是對(duì)于浙江城市化的一種機(jī)械式的理解。歐美和中國北方地區(qū)人口稀少，在一定半徑范圍內(nèi)只有較少人口，難以低成本地獲取生產(chǎn)要素，也難以形成創(chuàng)業(yè)初期就地銷售的規(guī)模效益，不可能像浙江那樣在鎮(zhèn)村大量建廠。歐美和中國北方地區(qū)的集聚，主要只能圍繞城市展開。因此，他們的城市化注定了“城村分明”。

浙江就不一樣了。在浙江約3萬平方公里的宜居空間內(nèi)，改革開放初期有近4000萬人口。假定一個(gè)典型縣有約80萬人口、以及約600平方公里左右宜居空間，并進(jìn)一步假定這一典型縣呈比較規(guī)則的圓，則這一典型縣的半徑僅為14公里。在如此短距離的高密度人口范圍內(nèi)，在任何一個(gè)孤立的點(diǎn)上辦廠，都能以較低成本得到生產(chǎn)要素供給，都能在合理的運(yùn)輸半徑內(nèi)銷售產(chǎn)品。因此改革開放初期，浙江幾乎縣縣都有小水泥廠、小啤酒廠、小紡織廠、小家具廠等。這些分散化的企業(yè)依靠當(dāng)?shù)匾毓┙o和消費(fèi)需求，即能形成最低經(jīng)濟(jì)規(guī)模，生產(chǎn)經(jīng)營紅紅火火。

當(dāng)時(shí)還有另一種情況，就是改革開放初期，浙江有相當(dāng)多的產(chǎn)品銷往“三北”地區(qū)，即華北、東北和西北，而這些產(chǎn)品也是分散在浙江鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)。這種分散生產(chǎn)和長途運(yùn)銷，成本固然相對(duì)較高，但相對(duì)于當(dāng)時(shí)低效率的國有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)，仍有很強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。再則工廠雖然辦在鄉(xiāng)村，但都靠近交通干線，短途交通費(fèi)用在總的運(yùn)輸費(fèi)用中的比重并不高，所以進(jìn)一步降低了對(duì)于分散性的敏感。所以浙江城市化初期注定了“村不像村，城不像城，村像城來城像村”，當(dāng)時(shí)如果不允許這種“四不像”，很可能就不會(huì)有浙江經(jīng)濟(jì)的良好勢(shì)頭。

浙江城市化就這樣在分散化的狀態(tài)下開始起步。或許可以把這種情況形容為就地生長式的城市化，即浙江城市化主要不是一種水平擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)，而是一種垂直向上運(yùn)動(dòng)。一些人士根據(jù)歐美的城市化理論，指責(zé)這一狀況的種種不合理，但在浙江特定的地理空間格局和改革開放大環(huán)境下，它從根本上說是合理的。

外向型經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步促進(jìn)浙江眾多要素集聚點(diǎn)的壯大提升。1998至2011年，浙江商品出口年均增速高達(dá)25.9%。在出口主導(dǎo)格局下，浙江那些偏僻的鎮(zhèn)村的區(qū)位條件，甚至遠(yuǎn)好于內(nèi)地大中城市。而快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，形成了強(qiáng)烈的區(qū)域收益遞增，產(chǎn)業(yè)配套快速發(fā)育，企業(yè)快速做大做強(qiáng)，社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，那些曾被指責(zé)為分散化的鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)，終于從“丑小鴨”成長為“白天鵝”。

到過諸暨店口鎮(zhèn)、象山爵溪鎮(zhèn)等的人都會(huì)驚訝于這些偏僻城鎮(zhèn)的繁華，而把偏僻與繁華聯(lián)成一個(gè)能普遍應(yīng)用的詞組，恐怕也是浙江特色。浙江城市化的全地域特征必須進(jìn)一步張揚(yáng)，但草根主導(dǎo)必須加快轉(zhuǎn)變?yōu)榫⒅鲗?dǎo)。做高、做強(qiáng)、做美，著力推進(jìn)大中小城市和中心鎮(zhèn)村協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)是當(dāng)前浙江城市化的混搭風(fēng)。

三、浙江城市化的格局

相當(dāng)一部分人士頑固指責(zé)浙江城市化“散”，認(rèn)為由此導(dǎo)致中心城市發(fā)展較慢。其實(shí)這種“散”恰是浙江優(yōu)勢(shì)，即區(qū)域發(fā)展有多個(gè)中心，多個(gè)引擎，動(dòng)力強(qiáng)勁，歷久彌新。

滿天星斗這個(gè)詞，是向史學(xué)界借用的。中國早期文明發(fā)展，在新石器時(shí)代前期，各個(gè)文化區(qū)域群星燦爛而呈現(xiàn)出滿天星斗式的特點(diǎn)。亦即中國早期發(fā)展并不僅有黃河中上游一個(gè)文明中心，而有若干文明發(fā)展中心，這其中就有燦爛奪目的河姆渡文化、良渚文化等。所謂浙江城市化滿天星斗，就是形成了一大批發(fā)展較快、分布密集、各具特色的城鎮(zhèn)。

城鎮(zhèn)密度居全國之最。以宜居空間觀察，浙江在中國各省份之中，具有最高的人口密度，也具有最高的城鎮(zhèn)密度。根據(jù)2009年數(shù)據(jù)，浙江每萬平方公里宜居空間有8.0個(gè)城市，177.1個(gè)鎮(zhèn)。列浙江之后的廣東，每萬平方公里宜居空間有5.7個(gè)城市，147.3個(gè)鎮(zhèn)。江蘇屈居第三，每平方公里宜居空間5.3個(gè)城市，128.9個(gè)鎮(zhèn)。按此計(jì)算，浙江宜居空間的城市密度是廣東的1.4倍，江蘇的1.6倍；鎮(zhèn)的密度是廣東的1.2倍，江蘇的1.4倍。

中等城市密度居全國之先。浙江絕大多數(shù)縣級(jí)市及一部分縣城的城區(qū)，人口均已達(dá)到20萬以上，有些已達(dá)30萬人口以上，具有中等城市水平。浙江還有一批特大鎮(zhèn)的人口，已達(dá)到20萬以上或?qū)⒁_(dá)到20萬，形成了中國其他省區(qū)所不具有的中等城市的較高密度。中國百強(qiáng)縣中，浙江雖不是最強(qiáng)，但卻數(shù)量最多。

設(shè)區(qū)市發(fā)展亦快。上世紀(jì)90年代末期，盡管一些地級(jí)市人士認(rèn)為省直接對(duì)縣體制影響了他們發(fā)展，然而從數(shù)字上看，浙江地級(jí)市發(fā)展仍快于全國同類城市。筆者又作了比較，2001至2011年，浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市市區(qū)GDP，年均名義增速16.9%，同期全國14個(gè)沿海開放城市市區(qū)GDP，年均名義增速16.6%?？梢娂词拐憬l(fā)展整體放慢，這10年浙江設(shè)區(qū)市發(fā)展也并未因“滿天星斗”而受較大影響，仍略勝全國同類市一籌。

較高的城鎮(zhèn)密度以較高的人口密度為前提，但高密度人口未必就一定導(dǎo)致高密度城鎮(zhèn)，若干客觀因素是浙江城市化滿天星斗的重要推手。

上海弱化了省內(nèi)大城市發(fā)展。19世紀(jì)中后期直至改革開放前后，浙江的經(jīng)濟(jì)和交通中心均在上海。新中國成立前，浙江人才和資本主要是在上?！爱惖厣鲜小薄Ｐ轮袊⒑?，浙江各地與上海有非常密切的聯(lián)系，尤其是在上海的寧波人、紹興人等，成為寧紹地區(qū)發(fā)展的有生力量。改革開放前后，環(huán)杭州灣的農(nóng)村地區(qū)，正是憑籍上海力量，沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛，開始發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成了遠(yuǎn)比大城市為快的發(fā)展速度，這也是浙江一些縣城和大鎮(zhèn)最初較快發(fā)展的主要因素。

生產(chǎn)要素“就地鬧革命”進(jìn)一步弱化了原有大中城市發(fā)展。改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重束縛生產(chǎn)要素流動(dòng)及效率的發(fā)揮。在令人窒息的體制環(huán)境下，農(nóng)村本地能人，只能在本地利用本地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，形成了一種“三本經(jīng)濟(jì)”。碰巧浙江又是工商傳統(tǒng)很強(qiáng)地區(qū)，碰巧又遇上1984年農(nóng)業(yè)大豐收，糧食產(chǎn)量達(dá)到空前絕后的363億斤，而2011年只有156億斤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)年產(chǎn)值比上年增長55%，從此邁上了快車道。當(dāng)然，其中起基礎(chǔ)性支撐作用的，是筆者所謂的高密度均質(zhì)化空間。

感謝技術(shù)發(fā)展的普及，我們尋常人等已能通過衛(wèi)星觀察城市發(fā)展。浙江滿天星斗式的城市化格局，已經(jīng)或正在形成典型的星云狀分布的城市群和城市帶。浙江城市化已不能再滿足于通常的大中小城市發(fā)展的要求，而是加快星云狀城市群和城市帶的整合優(yōu)化，加快增強(qiáng)其活力和提升質(zhì)量。

四、浙江城市化的趨勢(shì)

關(guān)于推進(jìn)城市化的關(guān)鍵，不同專家有不同說法。然而推進(jìn)城市化應(yīng)是多聲部合唱，每項(xiàng)工作都不能少，每項(xiàng)工作都是關(guān)鍵。好比彈鋼琴，少一個(gè)音符也不行。

如有專家說，城市化關(guān)鍵是農(nóng)民市民化，可是如果沒有城市建設(shè)發(fā)展，以何載體、何方式去推進(jìn)農(nóng)民市民化；又有專家說，城市化關(guān)鍵是城鄉(xiāng)一體，可是城市在本質(zhì)上是個(gè)地理空間概念，城鄉(xiāng)在地理空間上的異質(zhì)性正是城市化的前提，城鄉(xiāng)一體化只是一個(gè)制度及基礎(chǔ)設(shè)施概念，而不是城市發(fā)展本身；更有專家說城市化關(guān)鍵是大城市發(fā)展，也有專家說戶籍是突破口，等等。

這關(guān)鍵那關(guān)鍵都離不開城市這個(gè)關(guān)鍵詞。所以至少從語義上說，城市化首先是城市自身的建設(shè)發(fā)展，其他都是引伸開來，甚至可以說是等而次之的問題。這問題那問題都很重要，無非因?qū)＜抑R(shí)結(jié)構(gòu)和偏好不同，或因屁股坐在哪里不同，衍化了一大堆所謂關(guān)鍵的概念出來。

城市建設(shè)發(fā)展是城市化的本原，長期而言是城市化的主體工作。在浙江，應(yīng)采取大中小城市并重發(fā)展的做法，這是基于浙江高密度均質(zhì)化空間，各地發(fā)展條件均較好而提出的思路。浙江大城市發(fā)展向來為人垢病，其實(shí)如把上海作為浙江的首位城市，則浙江城市等級(jí)序列大體是合理的。歐美日經(jīng)驗(yàn)都表明，千萬級(jí)人口的超級(jí)城市周邊，再難有特大城市發(fā)展，更何況城市不在大，而在強(qiáng)。城市建設(shè)發(fā)展是門大學(xué)問，原杭州市委王國平書記著有三大冊(cè)《城市論》、八大冊(cè)《城市怎么辦》，值得拜讀。

縣域?qū)用婀倘粦?yīng)重視中心鎮(zhèn)發(fā)展，不過縣城加快發(fā)展或許同樣重要。浙江發(fā)達(dá)縣市的縣城，多半已達(dá)20至30萬人，如能達(dá)到40至50萬人或以上規(guī)模，等于一個(gè)縣市的大半人口都居住在縣城，將大大提升集聚集約水平。從這個(gè)角度出發(fā)，一部分鎮(zhèn)將不可避免地難以較快發(fā)展，甚至萎縮。杭嘉湖地區(qū)原先一些鄉(xiāng)所在地的集鎮(zhèn)，現(xiàn)已明顯衰變。當(dāng)然，正是由于高密度均質(zhì)化空間的特點(diǎn)，浙江仍將有一大批鎮(zhèn)的存在發(fā)展，目前關(guān)鍵是張揚(yáng)個(gè)性，加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)，提升建設(shè)發(fā)展水平。同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)一批條件成熟的特大鎮(zhèn)，化蛹為蝶，變身為市。

鄉(xiāng)村發(fā)展是浙江城市化的基本要求，也是城市化的重要目標(biāo)。浙江城市化是全域城市化，推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展可能有四條主線索，城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活方式總體趨同，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均衡配置，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡提升，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素?zé)o障礙流動(dòng)。鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)重要方面是促進(jìn)鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，在這一問題上，戶籍改革大致是個(gè)偽命題，真正的癥結(jié)是公共服務(wù)均等化。我們當(dāng)前已面臨著給農(nóng)民以市民待遇，農(nóng)民卻予以拒絕的難題。就未來而言，所謂市民待遇，應(yīng)該不是城市想不想給，而是農(nóng)民工領(lǐng)不領(lǐng)情、愿不愿接受的問題。

中國的市縣設(shè)置是農(nóng)耕時(shí)代和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，理應(yīng)迎接城市化的洗禮。浙江一些地方的市縣設(shè)置，正在嚴(yán)重影響城市化進(jìn)程。按照李克強(qiáng)副總理提出的推進(jìn)牽一發(fā)動(dòng)全局改革項(xiàng)目的說法，調(diào)整市縣設(shè)置，在一些地方全面實(shí)行省直接對(duì)縣體制，正是一項(xiàng)各方共識(shí)較多、推進(jìn)難度較小、對(duì)全局影響較大的改革。比較典型的如實(shí)施現(xiàn)紹興縣與紹興市城區(qū)合并，恢復(fù)1983年前的紹興市行政區(qū)劃，并提升成為轄有越城、柯橋、濱海、平水等的設(shè)區(qū)市。現(xiàn)紹興市下轄的諸暨等地，則可采取由省直接管理等方式。杭州可全面實(shí)施市管縣體制，也可考慮劃一些周邊區(qū)域并入杭州市，強(qiáng)化其大都市區(qū)格局，還應(yīng)該請(qǐng)求中央賦予杭州市具有相當(dāng)于省一級(jí)的行政權(quán)限。

當(dāng)前浙江城市化還有一個(gè)派生的重要目標(biāo)，就是努力擴(kuò)大城鄉(xiāng)“差距”。當(dāng)然此差距非制度和基礎(chǔ)設(shè)施差距，而是空間狀況及空間結(jié)構(gòu)差距。城市高樓林立，鄉(xiāng)村綠滿阡陌；城市高亢激越，鄉(xiāng)村平和閑適；城市喧囂時(shí)尚，鄉(xiāng)村寧靜清純，真正實(shí)現(xiàn)“城是城來鄉(xiāng)是鄉(xiāng)”。